[摘要] 本文在分析我國節(jié)能減排面臨的形勢的基礎(chǔ)上，提出實(shí)現(xiàn)我國節(jié)能減排目標(biāo)的對策建議：(1)以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為切入點(diǎn)，轉(zhuǎn)變增長方式；(2)完善政策措施，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級；(3)優(yōu)化能源利用方式，提高能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和利用效率；(4)建立健全資源定價(jià)機(jī)制和產(chǎn)權(quán)有償使用制度；(5)加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，重視資源集成。

[關(guān)鍵詞] 節(jié)能減排； 形勢； 指標(biāo)； 對策

[中圖分類號] F123.393/F124.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2007）16-0016-05

“十一五”規(guī)劃提出節(jié)能減排的約束性指標(biāo)，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益的有效突破口。針對去年節(jié)能減排指標(biāo)沒有完成的現(xiàn)實(shí)，今年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出：必須進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識，下最大決心、用最大氣力，力求取得實(shí)際成效。在我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快的大背景下，如何更有效地推進(jìn)節(jié)能減排工作，實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃綱要中的節(jié)能減排目標(biāo)，需要認(rèn)真研究。本文在分析我國節(jié)能形勢的基礎(chǔ)上，提出一些思考。

一、我國節(jié)能減排面臨的形勢

在當(dāng)前全球化、我國工業(yè)化和城市化的背景下，只有認(rèn)清我國節(jié)能減排工作面臨的形勢，才能制定出針對性的政策措施，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)前我國節(jié)能減排面臨的形勢，可以概括如下。

(一)在快速發(fā)展階段迅速提高能源效率難度較大。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，單位GDP能耗與人均GDP的關(guān)系可以表示為一條倒扣的鐘形曲線，這就是所謂的“庫茲涅茨曲線”。雖然這是一條經(jīng)驗(yàn)曲線，但反映了一般規(guī)律，即隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和人均收入水平的提高，每個國家都要經(jīng)歷一個資源消耗和單位GDP能耗的“爬坡”過程。一般說來，人均GDP在1萬美元之前，人均能源消費(fèi)增長較快；在人均能耗達(dá)到4噸標(biāo)煤后增速變緩。在人均GDP達(dá)1萬美元時，韓國人均能耗4.07噸標(biāo)準(zhǔn)煤(1997年)，日本4.25噸標(biāo)準(zhǔn)煤(1980年)，美國8噸標(biāo)準(zhǔn)煤(1960年)。目前，發(fā)達(dá)國家已越過“拐點(diǎn)”，而大多數(shù)發(fā)展中國家還在艱難地爬坡。由于我國工業(yè)化和城市化加速、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，以及待業(yè)人口多，市場規(guī)模大，城鄉(xiāng)之間及地區(qū)之間發(fā)展不平衡等原因，我國經(jīng)濟(jì)快速增長仍將持續(xù)一個階段；不少研究認(rèn)為至少持續(xù)到2020年。2005年我國人均能耗1.89噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約為世界人均能耗的一半。經(jīng)濟(jì)增長需要消耗能源資源，即我國人均能源消耗還要“爬坡”。雖然由于技術(shù)進(jìn)步和社會發(fā)展等原因，人均能耗增速變緩的峰值在變小，我國不能也不必在達(dá)到發(fā)達(dá)國家人均能耗增速開始變緩時的水平再開始節(jié)能減排，但在能源消耗增長較快時顯著提高效率難度較大，也沒有成功的國際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，需要我們自己探索。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動趨勢與降低單位GDP能耗要求的方向背離。

單位GDP能耗與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動的關(guān)系是：結(jié)構(gòu)重型化單位GDP能耗增高，反之則降低；換言之，結(jié)構(gòu)輕型化，能源彈性系數(shù)小于1，表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)節(jié)能；改革開放后我國由生產(chǎn)資料的生產(chǎn)向生活資料的生產(chǎn)轉(zhuǎn)變就是如此。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化，能源彈性系數(shù)大于1，新世紀(jì)以來我國重化工業(yè)快速發(fā)展拉動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動就是如此。

與發(fā)達(dá)國家相比，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中工業(yè)比重偏高，第三產(chǎn)業(yè)偏低，低于世界平均約30個百分點(diǎn)，甚至低于發(fā)展中國家約20個百分點(diǎn)。更主要的是，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有朝有利于節(jié)能減排的方向變動。新世紀(jì)以來，高耗能行業(yè)迅速發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)增速慢于工業(yè)，輕工業(yè)增長又慢于重工業(yè)。前幾年我國以增加供應(yīng)為主要目的建設(shè)的鋼鐵、有色、電力、化工、建材等項(xiàng)目相繼投產(chǎn)，勢必增加能源消耗和廢物排放，增大節(jié)能減排的壓力。雖然我國重工業(yè)的發(fā)展飽受爭議，但卻由消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級拉動，因?yàn)槿嗣裣M(fèi)的重點(diǎn)已經(jīng)由衣、食轉(zhuǎn)向了住、行。建房、造車都需要消耗鋼材。發(fā)展重化工業(yè)也是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所必需的。如果沒有冶金、化工、建材等高耗能工業(yè)的發(fā)展，每年竣工的20多億平方米建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的大量原材料和能源，只能依賴國外市場，這是不可想象的。我國工業(yè)化還沒有完成，城市化也在加速。如果沒有工業(yè)基礎(chǔ)，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)只是一廂情愿，會出現(xiàn)有供應(yīng)無需求的情況。

(三)技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)化為節(jié)能減排績效需要一個過程。

節(jié)能降耗一直是國家技術(shù)開發(fā)和技術(shù)改造的重點(diǎn)。國家在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、新產(chǎn)品開發(fā)和“雙高一優(yōu)”技改專項(xiàng)、國債技改專項(xiàng)中，均把節(jié)能降耗、污染防治作為重點(diǎn)支持領(lǐng)域。我國開發(fā)并推廣應(yīng)用的濺渣護(hù)爐、高爐噴煤、干法熄焦、大型鋁電解槽等節(jié)能技術(shù)，顯著提高了產(chǎn)品的能源效率。這一點(diǎn)毋庸置疑。

歷史地看，改革開放以來我國節(jié)能成績是在粗放經(jīng)營、浪費(fèi)較大的基礎(chǔ)上取得的，技術(shù)進(jìn)步對節(jié)能的貢獻(xiàn)約為10%。市場競爭推進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，面對國際競爭壓力也需要企業(yè)有自主技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)。的確，一些高耗能行業(yè)的先進(jìn)技術(shù)已經(jīng)在我國出現(xiàn)。例如，我國寶鋼的能耗、水耗均屬于國際領(lǐng)先水平。另一方面，我國整體技術(shù)水平還落后發(fā)達(dá)國家15—20年。技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的節(jié)能績效不是一蹴而就的，需要一個過程；有些技術(shù)導(dǎo)致能效提高甚至需要10—20年時間。從國際經(jīng)驗(yàn)看，日本在1990年后的鋼鐵能效提高主要是由技術(shù)進(jìn)步帶來的，到2003年只提高了約7個百分點(diǎn)，平均每年不到一個百分點(diǎn)。

(四)采用市場化手段節(jié)能遭遇誠信問題的挑戰(zhàn)。

政府采用市場手段推進(jìn)節(jié)能減排工作，如能源合同管理（EMC）、自愿協(xié)議、綜合規(guī)劃、電力需求管理等，國外已有成功的經(jīng)驗(yàn)。其中，能源服務(wù)公司（ESCO）是發(fā)達(dá)國家推進(jìn)節(jié)能的重要力量。應(yīng)該說，在自己不能更好地節(jié)能（如沒有融資資格或不掌握專門技術(shù)）的情況下，由專門公司提供專業(yè)化服務(wù)以明顯地提高能源效率，節(jié)省下來的費(fèi)用由服務(wù)公司和用戶分享，這是互利共贏的好事。然而，在我國目前條件下，這種好辦法的推廣應(yīng)用卻遇到了企業(yè)誠信危機(jī)的挑戰(zhàn)。無論是利用GEF支持成立的三個能源服務(wù)公司，還是后來成立的眾多ESCO，都碰到這樣那樣的困難，發(fā)展均不甚理想，除了公司自身原因（如一把手、資金運(yùn)作和管理經(jīng)驗(yàn)等）外，主要原因還是企業(yè)之間缺乏誠信。因此，建立全社會的誠信體系迫在眉睫。

(五)政策和投資存在滯后效應(yīng)，也有政策逆導(dǎo)向問題。

雖然國家將節(jié)能降耗工作放到了一個前所未有的高度，在2007年全國經(jīng)濟(jì)工作會議上提出的八大任務(wù)中，節(jié)能降耗被排在了第四位，但是政策實(shí)施效果，包括節(jié)能減排投資發(fā)揮作用，存在滯后期，一些投資還沒有起到節(jié)能減排的作用。能源消耗總量的持續(xù)增長，又是重點(diǎn)污染物排放總量增加的主要原因。

現(xiàn)實(shí)中還存在一些與政策導(dǎo)向相?；蚰鎸?dǎo)向問題：一方面中央決定、政府文件給出的節(jié)能降耗行政信號十分明顯；另一方面，由于人為扭曲，能源和環(huán)境壓力沒有完全轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)格信號和更加嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法，不少地方和企業(yè)仍我行我素，爭先恐后上項(xiàng)目，特別是重化工項(xiàng)目。國家要求關(guān)閉高能耗、重污染、低效率的設(shè)備和生產(chǎn)能力，淘汰小企業(yè)；而這些卻是一些地方提高財(cái)政收入、解決就業(yè)、甚至是招商引資和扶持的對象。一方面國家不斷要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式；另一方面又習(xí)慣于通過行政干預(yù)以維持資源依賴型的增長，抑制市場機(jī)制的作用。一方面國家在大力推進(jìn)資源的循環(huán)利用和高效利用；另一方面卻對從事廢舊物資回收、分類、加工的人持歧視態(tài)度。如果好的政策得不到落實(shí)，如果政策之間相互矛盾，就不利于節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、關(guān)于節(jié)能減排指標(biāo)及其分析

節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑和對策是當(dāng)前研究的重點(diǎn)議題。關(guān)于能否實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，歸納起來大致有兩種觀點(diǎn)。一是認(rèn)為只要強(qiáng)有力的措施及時到位，目標(biāo)就能實(shí)現(xiàn)；一是認(rèn)為實(shí)現(xiàn)的難度很大。本文對節(jié)能減排指標(biāo)做一些分析。

(一)關(guān)于節(jié)能目標(biāo)由來的猜想。

在已有的材料或文章中，還沒有看到關(guān)于節(jié)能減排指標(biāo)由來的權(quán)威解釋，雖然在不同場合時常聽到專家提出這個問題。

節(jié)能降耗目標(biāo)和指標(biāo)的提出，應(yīng)該是有研究基礎(chǔ)或?qū)嵺`基礎(chǔ)的。在制定“十一五”規(guī)劃前，國家發(fā)改委曾以招標(biāo)或委托形式，組織開展了大量研究。在改革開放后的20多年中，我國實(shí)現(xiàn)了“能源翻一番保GDP翻兩番”的發(fā)展目標(biāo)。在1980—2000年，我國年均GDP增長速度為9.4%左右，能源消費(fèi)增長速度為4.7%。在此期間，我國的平均節(jié)能率為4.7%，能源消費(fèi)彈性系數(shù)為0.5。也就是說，我國年均節(jié)能4%的目標(biāo)，是根據(jù)改革開放后20年的實(shí)踐提出來的，有實(shí)踐基礎(chǔ)。

按照上述關(guān)系推算，如果“十一五”期間我國GDP增速控制在7.5%左右，年均節(jié)能率應(yīng)為3.75%。考慮到沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、技術(shù)進(jìn)步等因素，將年均節(jié)能目標(biāo)設(shè)定為4%（＝3.75%＋0.25%），理論上是成立的。而且，將這一目標(biāo)確定為約束性指標(biāo)，加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式，具有積極的導(dǎo)向意義，也是我們面對資源約束和環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)做出的必然選擇。

(二)關(guān)于節(jié)能指標(biāo)設(shè)定上的問題。

盡管我國2006年節(jié)能減排指標(biāo)沒有完成，但單位GDP能耗已由前三年分別上升4.9%、5.5%和0.2%轉(zhuǎn)為下降1.2%；主要污染物排放總量增幅減緩，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量由上年分別增長5.6%和13.1%，降為增長1.2%和1.8%，增幅分別回落到4.4和11.3個百分點(diǎn)。這是一個積極信號，反映黨中央國務(wù)院確定的各項(xiàng)措施開始見效；同時也說明，節(jié)能減排是一項(xiàng)長期任務(wù)，很難畢其功于一役。

對2006年節(jié)能減排目標(biāo)沒有完成的原因，很多文章做了分析，主要包括結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢、投資不足、執(zhí)法不嚴(yán)、政策激勵不夠、整體技術(shù)水平低，以及一些地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到位等，這里不做進(jìn)一步分析。歸根到底，節(jié)能指標(biāo)沒有完成，主要是因?yàn)槲覈幱诳焖侔l(fā)展的重化工階段。從國際經(jīng)驗(yàn)看，在重化工發(fā)展階段，發(fā)達(dá)國家能源、礦產(chǎn)品的消費(fèi)彈性系數(shù)均在1以上。例如，在1901—1910年美國粗鋼的消費(fèi)彈性系數(shù)為3.31，1911—1921年為3.6；在1960—1973年英國的能源彈性系數(shù)為2.3，同期日本一次能源彈性系數(shù)為1.2，石油消費(fèi)彈性系數(shù)為1.93。雖然不應(yīng)以“發(fā)展階段”作借口，更不能走發(fā)達(dá)國家已經(jīng)走過的老路，但否認(rèn)發(fā)展的階段性，可能會出現(xiàn)事倍功半的結(jié)果。此外，節(jié)能指標(biāo)的設(shè)定，還存在以下問題：

其一，1980—2000年的平均節(jié)能率，是用定比計(jì)算得出的；用初期增速環(huán)比計(jì)算不出終期值。因?yàn)榻K期值是指數(shù)[（1＋X）5－1]而不是求和(∑X)關(guān)系。這一錯誤在2006年被發(fā)現(xiàn)：即每年節(jié)能4%實(shí)現(xiàn)不了5年節(jié)能20%的目標(biāo)，而要4.4%。

其二，多年平均節(jié)能率并不等于每年的節(jié)能率相等。這一問題在今年政府工作報(bào)告中得到校正，沒有再提年度指標(biāo)。實(shí)際上，不提年度指標(biāo)還可以減少我們的短期行為。例如，為節(jié)能減排新上了大量項(xiàng)目，但如果新上設(shè)備不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，勢必帶來更大的浪費(fèi)。

其三，對進(jìn)一步節(jié)能的難度加大，缺乏足夠認(rèn)識。改革開放以來，通過加強(qiáng)管理，我國解決了“跑冒滴漏”問題。節(jié)能技術(shù)改造解決了部分裝備和設(shè)備能效低的問題。但是，由于發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整（由重型向輕型轉(zhuǎn)變）帶來的節(jié)能機(jī)遇不會再有；因體制轉(zhuǎn)變、市場競爭帶來的節(jié)能“紅利”也不會再來。進(jìn)一步節(jié)能的難度必然加大，需要大量的資金投入和技術(shù)進(jìn)步。即節(jié)能也存在收益遞減。

其四，根據(jù)單位產(chǎn)值或單位產(chǎn)品能耗的國際對比可以推算我國節(jié)能潛力，但設(shè)定指標(biāo)應(yīng)考慮不可比因素。否則，設(shè)定的目標(biāo)雖然在理論上可行，但在實(shí)踐中會碰到困難。2006年的事實(shí)證明了這一點(diǎn)。

(三)關(guān)于節(jié)能減排指標(biāo)的思考。

從發(fā)展階段看，“十一五”節(jié)能減排指標(biāo)難完成，但應(yīng)該作為一項(xiàng)中長期的任務(wù)。許多文章委婉表明了“難完成”的觀點(diǎn)，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)形勢嚴(yán)峻。第三屆中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會研究認(rèn)為，能耗降低20%和主要污染物總量減少10%的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)或難度極大。有媒體報(bào)道，個別企業(yè)為完成節(jié)能指標(biāo)，把環(huán)保設(shè)施關(guān)掉了。把節(jié)能降耗與經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)相提并論，被個別地方官員概括為：“既要馬兒跑得快，又要馬兒少吃草”，因而認(rèn)為是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)。

從能源彈性系數(shù)看，使之從“十五”后四年平均1.20降到“十一五”年均0.5（GDP增速為10%為0.4），困難很大。從國家重視程度和發(fā)展趨勢看，降到五年平均的0.8（必須達(dá)到的下限，在“十五”基礎(chǔ)上降20%，與日本在1960—1973年彈性系數(shù)相比提高1/3）是可行的；降到0.65（可達(dá)到的上限，在“十五”基礎(chǔ)上降35%）要花很大力氣。如果必須降到0.4，需要做出取舍：不僅前幾年在發(fā)電和重化工項(xiàng)目上的投資難以回報(bào)，單位GDP能耗還會反彈，并帶來其他矛盾。由于快速增長的重化工業(yè)難以提供足夠就業(yè)機(jī)會（據(jù)勞動和社會保障部的有關(guān)報(bào)告，我國每年還有1000多萬人得不到就業(yè)）；大量人口不能就業(yè)，不利于社會穩(wěn)定。又由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、地區(qū)差異擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，以及節(jié)能減排也要資金投入等原因，我們只能用發(fā)展的辦法而不是停止發(fā)展的辦法來實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。只要我們不斷完善政策、加強(qiáng)制度建設(shè)、利用市場機(jī)制，鍥而不舍，常抓不懈，到2020年會發(fā)現(xiàn)，我國取得了年均節(jié)能4%的效果。這也是一個非常了不起的成就。

(四)關(guān)于縮小節(jié)能差距的宏觀和微觀分析。

進(jìn)行國際對比，是分析我們差距的常用做法。在節(jié)能指標(biāo)方面，我們常見的宏觀數(shù)據(jù)是，按外匯牌價(jià)將人民幣GDP折算為美元GDP，由此得出我國單位GDP能耗與美國、日本等發(fā)達(dá)國家相差數(shù)倍。以國際能源署（IEA）2004年數(shù)據(jù)為例，單位能源消耗創(chuàng)造的GDP，我國是日本的1/9。由此推導(dǎo)我國的節(jié)能潛力，應(yīng)考慮匯率因素。另一方面，根據(jù)世界銀行的世界發(fā)展指數(shù)中按購買力評價(jià)計(jì)算的各國國內(nèi)生產(chǎn)總值，可以推算出我國單位GDP能耗與美國大致相當(dāng)。無論是推斷我國單位GDP能耗與國外差距很大或不大，均沒有反映我國能效的真實(shí)水平。

由單位GDP能耗的計(jì)算公式可知，減少總能耗（縮小分子）和加快發(fā)展（增大分母）都可以起到降低單位GDP能耗的效果。從宏觀上看，一是如果人民幣升值，立刻會在數(shù)字上縮小我國單位GDP能耗與國外的差距。二是減少我國能源消費(fèi)中存在的大量“無用功”，如低水平重復(fù)建設(shè)、建筑物使用時間短等。三是提高產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)值，我國的潛力很大。如果將一些出口產(chǎn)品的價(jià)值提高一倍，不僅可以降低單位GDP能耗，還可以減少國家間的貿(mào)易摩擦?？傊?，節(jié)能減排也需要從宏觀角度統(tǒng)籌考慮。改變宏觀低效微觀高效的狀況，應(yīng)該作為我國未來的政策導(dǎo)向。

我國當(dāng)前的政策重點(diǎn)放在行業(yè)和地方，但對短期內(nèi)迅速提高高能耗行業(yè)的能效難度應(yīng)有充分認(rèn)識。我國主要用能行業(yè)單位產(chǎn)品能耗平均比國外先進(jìn)水平高40%多。具體地說，2000年石化、電力、鋼鐵、有色金屬、建材、化工、輕工、紡織等8個行業(yè)單位產(chǎn)品平均能耗比國際先進(jìn)水平高47%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，一個國家的單位產(chǎn)品能耗是由多種因素決定的。如美國煤炭賦存條件好，露天礦多，原煤開采耗電量少；而我國煤炭賦存條件復(fù)雜，蜂窩煤多，即使設(shè)備與美國一樣先進(jìn)，也達(dá)不到美國的能耗水平。因此，我國將節(jié)能減排指標(biāo)層層分解，可能不易收到預(yù)期效果。這是因?yàn)?，雖然這樣做可以強(qiáng)化部門和地方責(zé)任，但提高能效不是簡單加總；更不用說分解到部門和地方的指標(biāo)的合理性了。例如，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)約束下，城市熱力公司會選用天然氣；其結(jié)果是不僅天然氣沒有得到最大利用，還影響余壓余熱等的利用。即，部門效率最大化不一定導(dǎo)致整體效率最優(yōu)。

三、對實(shí)現(xiàn)我國節(jié)能減排目標(biāo)的對策建議

對于節(jié)能減排目標(biāo)，國家應(yīng)有近期工作重點(diǎn)和中長期安排，分階段按步驟加以推進(jìn)，既抓重點(diǎn)解決突出矛盾，又建立長效機(jī)制，為長期節(jié)能奠定基礎(chǔ)；近期應(yīng)從源頭控制能源需求快速增長的勢頭；中遠(yuǎn)期應(yīng)加快制度建設(shè)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源利用方式。具體建議如下：

(一)以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為切入點(diǎn)，轉(zhuǎn)變增長方式。

應(yīng)采用經(jīng)濟(jì)的辦法來節(jié)能減排。說到底，節(jié)能的目的，對于企業(yè)而言是降低成本，對于個人而言是省錢。如果用戶不省錢，就沒有積極性。因此，如果企業(yè)不能達(dá)到收支平衡或缺乏專門節(jié)能技術(shù)，國家應(yīng)提供資金或技術(shù)研發(fā)上的支持；如果用戶不知道或由于價(jià)格原因不愿意購買某些節(jié)能產(chǎn)品，國家應(yīng)通過標(biāo)識披露信息或給予補(bǔ)助。當(dāng)前，應(yīng)以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為切入點(diǎn)，轉(zhuǎn)變增長方式和消費(fèi)模式，促進(jìn)結(jié)構(gòu)性節(jié)能。在傳統(tǒng)發(fā)展模式中，人們之所以要大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)和大量廢棄，因?yàn)樯a(chǎn)要素中的流量越大，GDP也就越大。如果不轉(zhuǎn)變追求“流水”大的思路，不改變考核指標(biāo)，生產(chǎn)方式難以轉(zhuǎn)變。循環(huán)經(jīng)濟(jì)不是簡單地追求減少物質(zhì)消耗，而是要提高資源效率，化有害為無害，化無用為有用，以收到一舉多得之效。改革開放以來，我國引進(jìn)的大量設(shè)備陸續(xù)需要更換；大量電子產(chǎn)品、計(jì)算機(jī)、汽車、摩托車、空調(diào)、電冰箱等需要淘汰。國外實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，要求我國回收出口的電子電器產(chǎn)品。所有這些，均要求我們加快發(fā)展廢舊物資回收利用產(chǎn)業(yè)。此外，要加快知識和信息對資源的替代。利用信息和知識替代自然資源，利用清潔發(fā)展機(jī)制（CDM），探索我國能源利用效率提高的有效途徑。

(二)完善政策措施，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級。

大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，無疑會降低單位GDP能耗。然而，結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個緩慢過程，不是一個部門所能解決的，應(yīng)舉國之力，集中力量，通過制度安排和政策引導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，完善政策的重點(diǎn)應(yīng)放在協(xié)調(diào)上，清除不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的政策，如排斥生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策和做法、歧視廢舊物資回收利用的政策、變相激勵過度開采的出口退稅政策、最低價(jià)中標(biāo)政策等。在工業(yè)、建筑和交通節(jié)能中，重點(diǎn)應(yīng)放在工業(yè)節(jié)能上，避免重化工業(yè)的盲目擴(kuò)張，并作為一項(xiàng)長期任務(wù)，不僅因?yàn)楣?jié)能潛力大，還可以為農(nóng)業(yè)和三產(chǎn)能耗增長騰出空間。應(yīng)從規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的源頭入手推進(jìn)建筑節(jié)能工作，不達(dá)標(biāo)的建筑禁止入市，避免長期浪費(fèi)能源。清除第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歧視性政策，重要性不言自明：如果國家要求大力發(fā)展，但現(xiàn)實(shí)中存在很多障礙，片面以為只有銀行、保險(xiǎn)等才是服務(wù)業(yè)，清除“地?cái)偂钡壬钚苑?wù)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)難以得到快速發(fā)展。追求設(shè)備采購時的低價(jià)難以保證能源利用中的高效，低于成本的最低價(jià)中標(biāo)還存在變相激勵“假冒偽劣”的傾向，不利于技術(shù)進(jìn)步和結(jié)構(gòu)升級。

在市場經(jīng)濟(jì)中，保持一個行業(yè)的生產(chǎn)能力高于需求是必要的，否則就會像過去那樣一旦市場需求上來，小煤窯、小火電、小化工等“死灰復(fù)燃”。增量和存量應(yīng)區(qū)別對待。對新增能力，應(yīng)把能耗作為項(xiàng)目審核和固定資產(chǎn)投資的“門檻”；接受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要認(rèn)真選擇，避免引進(jìn)高能耗、高污染項(xiàng)目。東部地區(qū)應(yīng)將提高產(chǎn)品產(chǎn)值作為努力方向，西部地區(qū)則要避免東部“先污染后治理”的發(fā)展模式。對存量要加大改造力度，達(dá)不到要求的應(yīng)采用標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格手段加以淘汰，達(dá)到領(lǐng)先標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)予以激勵。

外貿(mào)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整對于降低單位GDP能耗也非常重要。初步測算，我國出口產(chǎn)品中的能源在3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上。因此，應(yīng)從出口導(dǎo)向、積累外匯的思路轉(zhuǎn)向進(jìn)口替代、內(nèi)需拉動，并成為政策導(dǎo)向；提高出口產(chǎn)品價(jià)格，對出口高能耗、重污染、低效率的產(chǎn)品征收關(guān)稅，鼓勵進(jìn)口資源性產(chǎn)品，約束人們不顧草場超載、生態(tài)破壞的低成本的出口行為。運(yùn)用價(jià)格和稅收手段，調(diào)節(jié)人們的消費(fèi)心理和消費(fèi)行為。盡快出臺燃油稅，提高大排量轎車消費(fèi)稅稅率，降低小排量汽車稅率。對通過節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保認(rèn)證的產(chǎn)品給予補(bǔ)貼，培育綠色產(chǎn)品市場。少數(shù)人致富由公眾和社會承擔(dān)環(huán)境治理成本的問題必須得到改變，使發(fā)展成果為人民共享，這既是企業(yè)的社會責(zé)任，也是“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求。

(三)優(yōu)化能源利用方式，提高能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和利用效率。

應(yīng)該用更科學(xué)的辦法來節(jié)能減排，這對于能源的開發(fā)利用尤為重要。在能源開發(fā)、轉(zhuǎn)化、利用過程中，應(yīng)考慮能量和物質(zhì)守恒，以及轉(zhuǎn)化效率等因素，這就是所謂的 的概念。在我國能源開發(fā)利用中存在不科學(xué)、不合理問題。例如，煤炭轉(zhuǎn)化效率本來不高，還要經(jīng)過多次轉(zhuǎn)化變成“油”。又如，補(bǔ)貼優(yōu)質(zhì)能源開發(fā)低密度的能源，用廉價(jià)汽油拉礦（沙）石等，是典型例子。

在我們的觀念中，焦化很“臟”。但研究表明，在煤炭的利用方式中，焦化的轉(zhuǎn)換效率達(dá)85%，高于直接液化的55%和間接液化的60%（煤制油的兩種途徑）。焦化之所以“臟”，是因?yàn)橐粫河谩霸保ń固浚粫河脷猓ǔ鞘忻簹猓?，很多有用組分排到空氣中，還成了大氣污染的“罪魁禍?zhǔn)住薄Ｒ虼?，對“廢物”要辯證看待，用起來是“寶”，去處理不僅多花錢，還不能產(chǎn)生效益。如焦?fàn)t煤氣中含50%-70%氫氣，可以回收利用；CO、SO2也可回收做原料。過去沒有用起來是因?yàn)榧夹g(shù)水平低，現(xiàn)在已有成功經(jīng)驗(yàn)，國外硫酸生產(chǎn)基本不用原礦了。因此，要優(yōu)化能源利用方式，研究節(jié)能減排的技術(shù)路線圖，對煤炭多聯(lián)產(chǎn)予以支持，對“煤制油”進(jìn)行綜合評估。對新能源和可再生能源的開發(fā)利用，當(dāng)前迫切要解決的是，提高太陽能、風(fēng)能、地?zé)帷⑸镔|(zhì)能等開發(fā)利用的技術(shù)、裝備水平，降低生產(chǎn)成本，積累經(jīng)驗(yàn)再推廣利用。對用農(nóng)作物制液體燃料的項(xiàng)目，特別是用糧食生產(chǎn)乙醇要進(jìn)一步研究。有專家研究發(fā)現(xiàn)，在糧食生產(chǎn)乙醇中消耗的能源與使用乙醇產(chǎn)生的能源幾乎相等。從能量守恒角度看，從糧食到乙醇、用乙醇做汽油的轉(zhuǎn)化，不僅沒有增加能源供應(yīng)，還要多排放廢棄物，因而是無效的。對不科學(xué)的能源利用及相關(guān)活動，國家不僅不應(yīng)該支持，而且還要限制。除應(yīng)考慮人口與汽車爭土地、考慮國家的糧食安全之外，我們也不能窮其地力，因?yàn)橥恋剡€要“留給子孫耕”，為他們的發(fā)展留下足夠的資源和空間。

(四)建立健全資源定價(jià)機(jī)制和產(chǎn)權(quán)有償使用制度。

我國之所以成為“世界工廠”，與土地、礦產(chǎn)資源以及勞動力價(jià)格偏低密切相關(guān)，與生態(tài)環(huán)境成本沒有內(nèi)部化也有很大關(guān)系。一些地方熱衷于發(fā)展高耗能的產(chǎn)業(yè)，就是因?yàn)閮r(jià)格沒有真實(shí)反映資源的稀缺程度、供求關(guān)系和外部成本。能源資源價(jià)格不合理，在某種程度上還鼓勵了奢侈型、浪費(fèi)型的消費(fèi)。

因此，加快資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，向市場參與者傳遞正確的信號十分迫切。目前供給壓力大的資源(如石油、鐵礦石等)，增加供給的潛力，包括利用國外資源的潛力還不小，節(jié)約的潛力更大。通過技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展替代品的潛力則不可限量?！百Y源約束”只是表象，背后的實(shí)質(zhì)是“價(jià)格失效”，價(jià)格帶來的增產(chǎn)、節(jié)約和創(chuàng)新功能還沒有充分發(fā)揮出來。因此，發(fā)揮價(jià)格在節(jié)能降耗和資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用，十分重要。對于大宗資源性產(chǎn)品的長期交易，包括電煤價(jià)格聯(lián)動，鐵礦石交易等，應(yīng)鼓勵企業(yè)通過參股、聯(lián)營、簽訂長期合約等方式，形成穩(wěn)定的供求關(guān)系和定價(jià)公式；對不能或無法完全由市場決定價(jià)格的某些壟斷性、基礎(chǔ)性的資源，如水資源、土地等，要反映各方利益、及時靈活調(diào)整、透明度要高，減少價(jià)格扭曲。

(五)加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，重視資源集成。

節(jié)能減排屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的負(fù)的外部性問題，需要政府管制加以解決。要使各級領(lǐng)導(dǎo)和管理者處理好當(dāng)前利益與長期利益的關(guān)系，局部利益和全局利益的關(guān)系，兼顧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，由經(jīng)濟(jì)性管制向社會性管制轉(zhuǎn)變。所謂經(jīng)濟(jì)性管制是指管投資、項(xiàng)目、企業(yè)，社會性管制主要是指管安全、能耗、環(huán)保和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，減少管理和政策的相互抵消效應(yīng)，防止部門追求利益最大化以及由此產(chǎn)生的腐敗問題。對環(huán)境污染應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，防止“二次污染”。此外，應(yīng)改變GDP等于發(fā)展、重化工就是工業(yè)化等片面認(rèn)識，改進(jìn)對政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績的考核，使政府在GDP指標(biāo)之外更多關(guān)注社會和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，重視資源集成，集中力量辦大事。加強(qiáng)組織體系和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，做好統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測等基礎(chǔ)性工作，保證國家政策措施的落實(shí)。在國務(wù)院成立節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)(負(fù)責(zé)跨部門、跨地區(qū)任務(wù)協(xié)調(diào)、落實(shí)及檢查、評價(jià)和考核)之后，應(yīng)盡快成立國家級執(zhí)行機(jī)構(gòu)，保證國家的政策措施得到執(zhí)行。中遠(yuǎn)期看，迫切需要整合行政資源。強(qiáng)化節(jié)能減排的基礎(chǔ)工作，還包括夯實(shí)統(tǒng)計(jì)工作、完善重點(diǎn)耗能排放企業(yè)和地區(qū)的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。

(本文作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員)

責(zé)任編輯于朝霞