[摘要] 建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度是構(gòu)建和諧社會以及建設(shè)社會主義新農(nóng)村的內(nèi)在要求。農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)必須處理好國家保障與農(nóng)民自我保障、屬地保障與全國統(tǒng)籌保障、基本保障與發(fā)展多層次農(nóng)村社會保障等多種關(guān)系。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村社會保障； 制度建設(shè)； 關(guān)系

[中圖分類號] F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2007）16-0045-02

去年，黨的十六屆六中全會把“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”作為構(gòu)建和諧社會的主要目標(biāo)和任務(wù)提了出來。今年3月召開的十屆全國人大五次會議，作出了“今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”的決定。我國農(nóng)村最低生活保障制度的全面啟動，是“以人為本、科學(xué)發(fā)展”執(zhí)政理念的又一具有歷史標(biāo)志性的成功實(shí)踐和制度創(chuàng)新，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措。雖然這個(gè)決定對于農(nóng)民社會保障的供給還是低層次的，但它表明我國的農(nóng)村社會保障事業(yè)，已經(jīng)從傳統(tǒng)的保障形式開始了向現(xiàn)代保障制度轉(zhuǎn)換的新階段；它表明我國農(nóng)村的社會保障問題不再是農(nóng)民自己的事情，而是由政府來作為責(zé)任主體的事情了；它表明我國農(nóng)民能依照憲法賦予的權(quán)利，在國家制度的層面上獲得了社會保障的基本權(quán)利。

目前，國家在農(nóng)村正在實(shí)施的最低生活保障制度，還只能說是我國構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度的一項(xiàng)起始性的事業(yè)。這個(gè)制度的推行，雖然從本質(zhì)上說是由政府出資，定期向農(nóng)村弱勢群體發(fā)放一定金額貨幣補(bǔ)助金的社會救濟(jì)制度，但它作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措，在其實(shí)施過程中同樣應(yīng)當(dāng)貫徹共建共享的原則。如果因其經(jīng)費(fèi)的基本來源是由政府來承擔(dān)的，因而將實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度甚至農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度的建設(shè)，認(rèn)為必須靠“政府來保障”、要“財(cái)政來保障”、由“中央來保障”、應(yīng)“國家來保障”那是十分片面的。建設(shè)有中國特色的農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度，要從我國社會主義初級階段的國情、國力出發(fā)，也要貫徹共建共享原則，處理好以下幾方面的關(guān)系：

第一，在保障措施方面，處理好國家保障與農(nóng)民自我保障的關(guān)系。

現(xiàn)代意義上的社會保障制度，應(yīng)當(dāng)是一種政府行為。但這并不是說在農(nóng)村建立社會保障制度必須由政府來買單。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村社會保障制度絕不是取代或消滅家庭保障的功能，而是要以家庭保障為基礎(chǔ)，將兩者緊密結(jié)合，從而更好地保障人們的生活。目前在我國農(nóng)村，限于客觀條件，每個(gè)居民的保障首先要依靠自己的勤奮勞動來實(shí)現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上，政府對那些確實(shí)需要社會保障的居民給予必要的救助。從社會發(fā)展趨勢看，家庭的保障功能會逐漸削弱，但在農(nóng)村目前及今后，家庭保障仍是具有重要意義的保障方式，家庭某些特殊的功能是任何社會化的保障手段所無法取代的。同時(shí)，土地保障雖然在農(nóng)村存在弱化的現(xiàn)象，但土地在保障農(nóng)村居民的日常需求上有重要作用，同樣不容忽視。因此，當(dāng)代我國農(nóng)村的社會保障必須是一個(gè)開放的系統(tǒng)，根據(jù)形勢的發(fā)展隨時(shí)調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)和功能，從而更好地幫助全體農(nóng)村居民對付現(xiàn)代社會中的各種風(fēng)險(xiǎn)。

第二，在管理體制方面，處理好屬地保障與全國統(tǒng)籌保障的關(guān)系。

對于今年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的問題，國務(wù)院提出的方案是，以地方人民政府為主，實(shí)行屬地管理，中央財(cái)政對財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。截至目前，全國已有27個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)全面建立了農(nóng)村最低生活保障制度，其余四省(區(qū))正在加緊工作，將于近期出臺本省(區(qū))農(nóng)村低保政策和實(shí)施辦法。由此可見，我國農(nóng)村今后社會保障制度的建設(shè)，在保障水平及管理體制上，存在著一個(gè)全國統(tǒng)籌保障與屬地保障之間的差異問題。一方面，農(nóng)村社會保障制度作為一項(xiàng)我國社會的基本制度安排，要從全國范圍內(nèi)運(yùn)用法制的途徑統(tǒng)籌解決。但又因?yàn)殚L期以來我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著巨大差異，這就決定了各個(gè)地區(qū)農(nóng)民基本生活的需求水平有重大差異，社會保障的水平也就不一樣，因此，必須實(shí)行按屬地管理的原則。另一方面，又要看到，由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的經(jīng)濟(jì)活動并不僅僅局限于一個(gè)地區(qū)，尤其隨著勞動力在全國范圍的自由流動，使農(nóng)村社會保障這種屬地管理的辦法矛盾突出。所以，如何處理好這個(gè)問題，將是我國今后農(nóng)村社會保障制度能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵所在。

第三，在政策制定方面，處理好政府決策與農(nóng)民利益表達(dá)的關(guān)系。

農(nóng)民的認(rèn)同和支持是建立新型社會保障制度的基礎(chǔ)條件。實(shí)施農(nóng)村社會保障的責(zé)任主體是政府，因此社會保障制度的決策權(quán)在政府。利益集團(tuán)的意見表達(dá)是公共政策制定過程中一個(gè)重要的環(huán)境因素，然而在城市和鄉(xiāng)村的利益集團(tuán)的意見發(fā)表管道是很不對稱的。從社會保障政策背后的政治原因來看，“農(nóng)村社會保障體系的建立一直得不到重視而被長期擱置，同廣大農(nóng)民沒有自己的組織和‘代言人’作為堅(jiān)強(qiáng)的后盾，恐怕不無關(guān)系?！保ㄍ?、趙海林：《影響農(nóng)村社會保障制度的非經(jīng)濟(jì)因素分析》，《社會保障制度》2003年第2期）因此，要在新形勢下建立和完善能真正保護(hù)農(nóng)民利益的社會保障制度，首先要根據(jù)十六屆六中全會《決定》提出的“形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)利保障機(jī)制”的要求，培育能代表農(nóng)民自身利益的社團(tuán)組織，使農(nóng)民所想所需得以傳遞，從而使出臺的有關(guān)農(nóng)民社會保障的各項(xiàng)政策成為法律賦予公民基本權(quán)利的一種體現(xiàn)，而不是政府對他們的一種施舍，讓農(nóng)民有尊嚴(yán)地共享改革開放和社會進(jìn)步的成果。

第四，在資金支持方面，處理好政府財(cái)政投入與多渠道籌款的關(guān)系。

資金支持是社會保障的核心內(nèi)容，同樣是農(nóng)村社會保障中的一個(gè)根本問題。農(nóng)村社會保障資金主要來源于國家財(cái)政、地方財(cái)政和參保農(nóng)民本人三方。目前我國政府財(cái)政支出用于社會保障的比例與其他國家相比是較低的。因此，我國要建立覆蓋8億農(nóng)民的農(nóng)村社會保障制度，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，政府要增加對農(nóng)村社會保障資金的投入，同時(shí)，還要廣開融資渠道。例如，可以走以“實(shí)物換保障”的獨(dú)特道路。此外，還可以征收社會保障稅，將土地補(bǔ)償費(fèi)、土地使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所得的合理部分納入法定的農(nóng)村保障基金渠道。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參加各種商業(yè)保險(xiǎn)，如商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)；采取政府積極引導(dǎo)和自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍內(nèi)推行強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老儲蓄。同時(shí)，在中央和地方實(shí)行分稅制的現(xiàn)有稅收體制下，對農(nóng)村社會保障事業(yè)的財(cái)政支持也應(yīng)在各級財(cái)政中進(jìn)行合理負(fù)擔(dān)，并且應(yīng)以地方財(cái)政支持為主。中央財(cái)政應(yīng)主要側(cè)重于對貧困地區(qū)扶貧支持及社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置等方面的支持，以更好地體現(xiàn)社會保障的公平性。

第五，在項(xiàng)目設(shè)置方面，處理好“基本保障”與發(fā)展多層次農(nóng)村社會保障的關(guān)系。

社會保障本身是分層次的，通常包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、社會福利與社會救濟(jì)、最低生活保障等項(xiàng)目。按“需求層次理論”，最低生活保障處于需求層次的最低層，因此，最低生活保障是社會保障體系中必須守住的“基本保障”。建立最低生活保障制度是盡快建立農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵所在。但由于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等和要素的流動有直接關(guān)系，與經(jīng)濟(jì)“發(fā)展”的相關(guān)度更高，它往往更容易獲得各級政府的優(yōu)先考慮。這就要求我們調(diào)整工作思路，把保住底線作為農(nóng)村社會保障工作的基本點(diǎn)，盡快建立起覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度。

第六，在價(jià)值取向方面，處理好深化農(nóng)村改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。

建立農(nóng)村社會保障制度，既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，更是不斷深化農(nóng)村改革與大力發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是風(fēng)險(xiǎn)性。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的雙層經(jīng)營體制的實(shí)行，使農(nóng)戶成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和市場行為主體，從而決定了他們必須獨(dú)立承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營中的各種風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害、意外事故和價(jià)格變動等。因此，農(nóng)村改革的深化和農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須以建立農(nóng)村社會保障制度為重要條件。加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，尤其是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，是推進(jìn)和完善農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代化建設(shè)基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的問題，它開辟了同時(shí)解決農(nóng)村社會養(yǎng)老與社會穩(wěn)定問題的現(xiàn)實(shí)途徑?？傊?，當(dāng)前我國以建立最低生活保障制度為起步的農(nóng)村社會保障制度的改革，就如當(dāng)年推進(jìn)聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制一樣，其對中國改革和發(fā)展的影響將是十分深遠(yuǎn)的。

(作者單位：中共寧波市委黨校)

責(zé)任編輯余巖