[摘要] 本文依據(jù)反腐防腐應(yīng)當(dāng)教育、制度和監(jiān)督并重的方針，論述了反腐倡廉的重心要從“小教育”轉(zhuǎn)到“大教育”，從“一般制度”轉(zhuǎn)到“源頭制度”，從“監(jiān)督誰”轉(zhuǎn)到“誰監(jiān)督”。

[關(guān)鍵詞] 反腐倡廉； 教育； 制度； 監(jiān)督

[中圖分類號] D26 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2007）23-0026-02

2005年，中共中央頒發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》。綱要全面總結(jié)了改革開放以來我們黨反腐倡廉的基本經(jīng)驗，認(rèn)真構(gòu)筑了教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，是當(dāng)前和今后一個時期反腐防腐工作的綱領(lǐng)性文件。本文遵循《綱要》所提出的基本思路，試圖從“教育”、“制度”、“監(jiān)督”三個方面，提出對反腐倡廉重心問題的若干認(rèn)識。

一、從“小教育”轉(zhuǎn)到“大教育”

反腐倡廉，無疑應(yīng)當(dāng)將教育置于首位。而教育，則應(yīng)當(dāng)致力于從“小教育”轉(zhuǎn)到“大教育”。就是說，要從以“破”為主的反腐教育，轉(zhuǎn)到以“立”為主的思想建設(shè)；從被動的、零碎的倡廉教育，轉(zhuǎn)到自覺的、系統(tǒng)的文化建設(shè)；從一般性的反腐倡廉教育，轉(zhuǎn)到全面的廉政文化建設(shè)。

應(yīng)當(dāng)看到，在現(xiàn)實生活中，貪腐文化已經(jīng)造成了嚴(yán)重的“環(huán)境污染”?！吧侔l(fā)財”、“千里做官為求財”、“有權(quán)不用、過期作廢”、“不拿白不拿，拿了也白拿”、“下不為例、罰不責(zé)眾”、“坦白從寬、牢底坐穿，抗拒從嚴(yán)、回家過年”等等，包含了與貪腐有關(guān)的目的論、手段論、躲避論、抗拒論等等方面，幾乎構(gòu)成了自成體系的一整套東西。一些人對這一套全盤接受、頂禮膜拜，并且公開宣示，不以為恥、反以為榮；一些人對這一套表面上不贊成，骨子里卻很認(rèn)同，陽違陰奉，“貪”無反顧；更多的人，則對于貪腐的認(rèn)識，存在著這樣或那樣的誤區(qū)和盲區(qū)。以“余斌困局”為例：湖南省臨湘市原副市長余斌，收受他人22.5萬元，其中9.5萬元屬于受賄，其余10余萬元屬于朋友饋贈。但是在同一時期，他將15.47萬元用于扶貧幫困，這個數(shù)額高于他受賄的數(shù)額。新浪網(wǎng)上的調(diào)查結(jié)果顯示：66.3%的人認(rèn)為余斌不構(gòu)成犯罪，72.74%的人認(rèn)為法院對余斌的判決不公（判處有期徒刑3年，緩刑5年）。從法律的角度看，余斌毫無疑問構(gòu)成了犯罪，對余斌的處理也并無不公正，百姓之所以不理解，其重要原因之一是上述貪腐文化所形成的氣候，以及此種氣候?qū)θ藗儺a(chǎn)生的深刻影響。

從另一方面看，在許多腐敗現(xiàn)象中，都可以看到“環(huán)境污染”所打上的印證。那些受到懲處的腐敗分子，既沒有受到希特勒式的指揮，也沒有受到本·拉登式的教唆，其中大多數(shù)也沒有受到外在力量的逼迫，那么，是什么力量驅(qū)使他們走上了違法犯罪道路呢？我們看到，是一種正在蔓延的思想觀念和行為習(xí)慣：一些人在收受不義之財時，已經(jīng)到了“公開透明”、毫無顧忌的程度；一些人已經(jīng)將“潛規(guī)則”做成了“顯規(guī)則”，興師動眾、堂而皇之；一些人做壞事如同做好事一般，如同公事公辦一般，甚至如同操辦喜事一般。因此，全面的廉政文化建設(shè)勢在必行，改變腐敗滋生蔓延的文化氣候勢在必行，在全社會建立起認(rèn)同廉政、否定貪腐的一系列思想觀念和行為習(xí)慣勢在必行。維特根斯坦有一句名言：社會變革的最有效的方式，就是人人都來提升自己。同樣，建設(shè)廉政文化的最有效的方式，也應(yīng)當(dāng)是人人都來提升自己——從這個意義上說，面對反腐倡廉，不應(yīng)當(dāng)有人事不關(guān)己，不應(yīng)當(dāng)有人置身事外。

二、從“一般制度”轉(zhuǎn)到“源頭制度”

反腐倡廉，無疑應(yīng)當(dāng)重視制度建設(shè)，而制度建設(shè)的題中應(yīng)有之義，是將重心從“一般制度”轉(zhuǎn)到“源頭制度”。所謂“一般制度”，是指規(guī)范反腐倡廉基礎(chǔ)工作的制度，它包含相關(guān)法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、民主集中制的各種具體制度等等。所謂“源頭制度”，是指與組織人事、行政審批、財政金融、司法工作等有關(guān)的制度，特別是其中的程序安排和責(zé)任機(jī)制。這里包含了兩層含義：其一、制度建設(shè)的重心，應(yīng)當(dāng)是與組織人事、行政審批、財政金融、司法工作等有關(guān)的制度，因為上述方面是腐敗現(xiàn)象易發(fā)和多發(fā)的部位。其二，“源頭制度”建設(shè)的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)是它的程序安排和責(zé)任機(jī)制，因為上述制度常常出現(xiàn)的問題，或者是缺乏相應(yīng)的程序，或者是缺乏相應(yīng)的責(zé)任。因此，今天制度建設(shè)的極其重要的任務(wù)，一是解決程序缺失，二是解決責(zé)任缺失。

先看程序缺失。在我們的相關(guān)制度以及制度的執(zhí)行過程中，仍然會看到重實體、輕程序的嚴(yán)重問題。在相關(guān)制度或制度體系中，常常會發(fā)現(xiàn)僅有實體要求、卻無程序要求，或者實體要求很多、程序要求很少，或者實體要求很強(qiáng)，程序要求很弱等問題。在制度的執(zhí)行過程中，也常常會看到“走程序”的敷衍了事，“省程序”的馬虎草率，“顛倒程序”的拙劣技巧，“事后補(bǔ)程序”的“中國式智慧”等等。殊不知，損害了程序公正，也就損害了實體公正，還往往為各種貪腐行為提供了空間。

再看責(zé)任缺失。在我們的相關(guān)制度以及制度的執(zhí)行過程中，仍然存在著重權(quán)利義務(wù)，輕相應(yīng)責(zé)任的問題。例如，你有這個權(quán)利，被侵害后怎么辦？常常不明確；你有這個義務(wù)，不履行怎么辦？也常常不明確。當(dāng)權(quán)利義務(wù)缺乏相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制來加以保護(hù)時，這種權(quán)利義務(wù)就容易成為一紙空文。一部（或一套）成熟的法律法規(guī)或黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)是一個完整的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)包括權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和問責(zé)方法等基本要素，這些要素的相互聯(lián)系、相互配合和相互作用，才能使系統(tǒng)形成對外高度靈敏、對內(nèi)自求平衡的強(qiáng)大功能。因此，對于法律法規(guī)或黨內(nèi)法規(guī)來說，僅有權(quán)利而無義務(wù)是不完整的，僅有權(quán)利、義務(wù)而無責(zé)任也是不完整的，僅有權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任而無問責(zé)方法也是不完整的。當(dāng)制度之“源”極易受到污染的時候，怎么能指望制度之“流”保持潔凈呢？

三、從“監(jiān)督誰”轉(zhuǎn)到“誰監(jiān)督”

在中央紀(jì)委六次全會上，胡錦濤同志深刻地論述了權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，指出不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，提出決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)相互制約和相互協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)要建立全過程和全方位的監(jiān)督以抑制各種腐敗現(xiàn)象。在中央紀(jì)委七次全會上，胡錦濤同志又提出要建立健全結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機(jī)制，把“制約有效”當(dāng)作一個突出目標(biāo)，提到了反腐防腐的重要議事日程上。胡錦濤同志提出了兩個引人注目的問題：其一是“監(jiān)督誰”，因為不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，所以監(jiān)督的鋒芒應(yīng)當(dāng)指向一切權(quán)力；二是“誰監(jiān)督”，因為所有權(quán)力都應(yīng)當(dāng)相互制約，所有制約都應(yīng)當(dāng)切實有效，所以應(yīng)當(dāng)重視以權(quán)力來制約權(quán)力。這使人想起了法國學(xué)者的權(quán)力制衡理論，這套理論包含了兩個方面，其一是不受約束的權(quán)力必然腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐?。黄涠菣?quán)力只能用權(quán)力來約束。很明顯，前一方面說的是“監(jiān)督誰”，后一方面說的是“誰監(jiān)督”，換言之，前者強(qiáng)調(diào)了“賓語”、后者則強(qiáng)調(diào)了“主語”。

在現(xiàn)實生活中，我們的“賓語意識”較強(qiáng)，而“主語意識”則較弱。我們常常說要反對、要禁止、要查辦、要嚴(yán)懲等等，可是，誰來反對？誰來禁止？誰來查辦？誰來嚴(yán)懲？誰來啟動反腐的機(jī)器？誰來摁下問責(zé)的按鈕？往往只有原則性的描述，而無操作性的規(guī)定。許多問題，常常要等到積重難返以后，才不得不借助一次“嚴(yán)打”或“專項活動”來加以解決。例如：在降低行政成本方面，政府采購法、預(yù)算法、審計法、會計法、行政監(jiān)察法、公務(wù)員法等都作了相應(yīng)規(guī)定，但是事實上行政成本卻不斷攀升，誰來制約？在維護(hù)財政預(yù)算嚴(yán)肅性方面，有關(guān)法律都明確規(guī)定了各級財政預(yù)算確定以后不得任意改變，但是事實上財政預(yù)算往往屢改不鮮，誰來制約？在制止公款吃喝方面，僅中央就已經(jīng)發(fā)了幾十個文件，有關(guān)規(guī)章制度簡直不可勝數(shù)，但是事實上公款吃喝風(fēng)遠(yuǎn)未剎住，誰來制約？

因此，應(yīng)當(dāng)正視這樣一個事實：我們尚未完全形成權(quán)力對權(quán)力的制約鏈，尚未使每一種權(quán)力都受到另一種權(quán)力的制約，尚未使每一種強(qiáng)大的權(quán)力都受到與它同樣強(qiáng)大的另一種權(quán)力的制衡，尚未形成胡錦濤同志所說的對權(quán)力的“全方位”和“全過程”的監(jiān)督。即是說，在權(quán)力監(jiān)督問題上，應(yīng)當(dāng)將重心從“監(jiān)督誰”轉(zhuǎn)到“誰監(jiān)督”，努力實現(xiàn)空間上的事事有監(jiān)督，時間上的時時有監(jiān)督，時空交錯上的無間隙和無死角監(jiān)督。顯然，在構(gòu)筑反腐防腐完整體系過程中，我們必須認(rèn)真研究和切實解決這個極其重要的問題。

（本文作者：海南省委黨校副校長、海南省行政學(xué)院院長、教授）

責(zé)任編輯 余 巖