[摘要] 表決權(quán)是我國法律賦予人大代表的一項(xiàng)重要權(quán)利。對于交付表決的議案，人大代表可有三種態(tài)度：贊成、反對或者棄權(quán)。本文認(rèn)為，棄權(quán)是獨(dú)立于贊成與反對之外的第三種態(tài)度，作為一種不贊成的聲音，其意味著一定的理性和慎重。棄權(quán)票的存在對于提高議案質(zhì)量，對于完善人大制度均有一定的意義和價值。

[關(guān)鍵詞] 人大代表； 棄權(quán)票

[中圖分類號] D921 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2007）23-0034-02

自1982年五屆全國人大五次會議表決新憲法時第一次出現(xiàn)棄權(quán)票以來，人大會議在對議案進(jìn)行表決時，時常會有代表投出棄權(quán)票。通常棄權(quán)票的比例較小，對表決結(jié)果不會產(chǎn)生決定性影響，但也有例外。例如，1999年4月，九屆全國人大常委會第九次全體會議對《公路法修正案（草案）》進(jìn)行表決時，贊成77票，反對6票，棄權(quán)42票，未按表決器2票。九屆全國人大常委會組成人員154人，因贊成票正好是常委會組成人員的半數(shù)而不是過半數(shù)，所以全國人大常委會關(guān)于修改公路法的決定草案未獲通過。

那么，如何看待人大代表的棄權(quán)票？有觀點(diǎn)認(rèn)為，人大代表的權(quán)力是一種公權(quán)力，是履行職責(zé)行為，代表的是廣大人民。因此，人大代表在議案表決時的棄權(quán)，是一種不作為，是對廣大選民的不負(fù)責(zé)，其放棄的是公權(quán)力，屬于失職行為，故而主張議案表決應(yīng)該只有贊成與反對兩種結(jié)果，不應(yīng)設(shè)計(jì)棄權(quán)票。本文認(rèn)為，這一問題還有待于進(jìn)一步探討。

一、人大代表手中之權(quán)的屬性問題

自近代民主制產(chǎn)生以來，民主的實(shí)現(xiàn)形式多為間接民主，即人民對國家的管理不是直接的，而多是通過代議機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)。人民把手中的權(quán)力委托給自己選出的代表，從而組成國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民實(shí)現(xiàn)管理國家的目的。但是，人民直接管理國家與選出代表管理國家畢竟不是一回事。關(guān)于代表與選民的關(guān)系，學(xué)理上有兩種對立的觀點(diǎn)。一種是“強(qiáng)制委托說”，認(rèn)為代表與選民之間存在類似于民法上的委托關(guān)系，代表只是選民的傳聲筒，其要求代表在議會上的各種發(fā)言和投票應(yīng)嚴(yán)格按選民的而非自己的意志行事。另一種則是“代表責(zé)任說”，認(rèn)為代表一經(jīng)選出，即取得完全獨(dú)立于選民的地位。代表可以根據(jù)自己的智慧、才能和良知，按照自己的意志獨(dú)立行使職權(quán)，而不是一味聽命于選民。1861年英國杰出的政治思想家密爾關(guān)于議會民主制的經(jīng)典著作《代議制政府》發(fā)表后，各國憲法逐漸以“代表責(zé)任說”取代了“強(qiáng)制委托說”。例如，法國憲法第27條規(guī)定，選民對議員的任何強(qiáng)制委托均屬無效，議員的投票權(quán)屬于其本人。對此，德國基本法，意大利、比利時等國憲法也有類似規(guī)定。（蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第186—189頁）我國的人民代表大會與西方的議會盡管名稱不同，但功用基本相同。由于馬克思恩格斯明確反對代表責(zé)任說，因此我國人大代表更傾向于強(qiáng)制委托說。（同上，第189—191頁）根據(jù)1992年全國七屆人大五次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的規(guī)定，我國人大代表的地位是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員。人大代表作為人民行使國家權(quán)力的代表，其手中之權(quán)是國家權(quán)力，是受人民委托，代表人民而行使的。選民可隨時監(jiān)督罷免代表，從而保證代表對其選民負(fù)責(zé)。

二、人大代表的棄權(quán)是否是一種不作為問題

為使人大代表能夠代表人民行使好職權(quán)，我國憲法和有關(guān)法律賦予了人大代表應(yīng)當(dāng)享有的各項(xiàng)權(quán)利，表決權(quán)便是其中之一。所謂表決，是指代表大會在通過議案時，由代表以投票或按表決器等方式明確表示最后的態(tài)度，并以法定標(biāo)準(zhǔn)來確定結(jié)果的行為。因此表決權(quán)，就是代表對交付表決的議案表明各種意愿的權(quán)利。而所謂議案，則是法律規(guī)定有提案權(quán)的人向代議機(jī)關(guān)提出的議事原案，包括立法案、重大事項(xiàng)決定案、人事任免案等等。表決權(quán)是對議案的最終決斷權(quán)。（同上，第199—203頁）人大代表行使表決權(quán)有三種態(tài)度：贊成、反對或棄權(quán)。而棄權(quán)，是指享有選舉權(quán)或表決權(quán)的人員自愿放棄自己的權(quán)利，對選舉或表決的對象既不做出任何同意的表示，也不做出任何反對的表示。

棄權(quán)作為人類民主制度的產(chǎn)物，無論在中國還是西方，都是公民行使選舉權(quán)或表決權(quán)時出現(xiàn)的一種極為普遍的現(xiàn)象。因?yàn)檫x舉或表決是公民的一項(xiàng)權(quán)利而非義務(wù)，所以為參與選舉或表決的人預(yù)留棄權(quán)的空間是各國法律的通例。那么人大代表作為接受選民委托代表人民行使國家權(quán)力的使者，是否也有棄權(quán)的權(quán)利？答案應(yīng)當(dāng)是肯定的。人大代表作為人民行使國家權(quán)力的代表，其具有行使職權(quán)和享有代表權(quán)利雙重性質(zhì)。行使職權(quán)是接受人民委托代表人民行使國家權(quán)力，所以職權(quán)不可放棄，否則構(gòu)成失職。其具體體現(xiàn)為代表必須參加人大會議。對此，人大代表法也作了規(guī)定，如第7條規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)出席本級人民代表大會會議，依法行使代表的職權(quán)。第41條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級人民代表大會會議的，代表資格終止。但人大代表參加了人大會議，表決時投什么票則屬于人大代表的權(quán)利范圍。表明態(tài)度并不是只有非此即彼、非黑即白兩種選擇。棄權(quán)票便是獨(dú)立于贊成與反對之外的第三種態(tài)度。棄權(quán)的原因固然不排除個別代表責(zé)任心不強(qiáng)，對議案漠不關(guān)心的消極心態(tài)，但在人大代表素質(zhì)日益提高的今天，也會有在議案審議時提出不同意見未被采納，有關(guān)機(jī)構(gòu)沒有進(jìn)行足夠說明，造成代表意見保留，從而作出不贊成也不反對的選擇；也會有對提交表決的議案拿不定主意，對關(guān)系國計(jì)民生的重大事項(xiàng)投票時舉棋不定的無奈選擇。應(yīng)該說，這種選擇恰恰體現(xiàn)了一種理性，一種慎重，總要好于投票時的隨意或盲從。如果要求與會代表要么贊成、要么反對，那么這種投票制度未免帶有專制之嫌。也許正是出于這一考慮，人大代表表決時的棄權(quán)行為也得到了國家法律的認(rèn)可。我國人大代表法第17條規(guī)定，代表參加本級人民代表大會表決，可以投贊成票，可以投反對票，也可以棄權(quán)。所以，人大代表的職權(quán)體現(xiàn)在，除法定事由之外必須參加投票，至于投什么票，則是代表的一項(xiàng)權(quán)利，可根據(jù)人民的利益自主決定贊成、反對或者棄權(quán)。

三、表決程序中棄權(quán)票的處理問題

棄權(quán)表面看是既不贊成也不反對，但人大會議在確定表決結(jié)果上，投棄權(quán)票與投反對票作用相同，因?yàn)楹饬恳患h案是否獲得通過是以贊成票為標(biāo)準(zhǔn)。例如，根據(jù)我國憲法第64條的規(guī)定，除憲法的修改要由全國人民代表大會以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過外，法律和其他議案都由全國人民代表大會以全體代表的過半數(shù)通過。這就是說，一般情況下，全體代表過半數(shù)贊成是衡量一件議案是否獲得通過的標(biāo)準(zhǔn)。所以，人大代表?xiàng)墮?quán)的后果是等同于反對票的。不過，不同的組織、不同的議事規(guī)則對此也有不同的計(jì)算方式。有把棄權(quán)票等同于贊成票的，具有代表性的是2006年10月，歐盟委員會投票通過的對中國產(chǎn)皮鞋的正式反傾銷方案。當(dāng)時參加投票的歐盟25個成員國中，有9票贊成，4票棄權(quán)，12票反對。由于歐盟的投票規(guī)則是棄權(quán)票算贊成票，因此雖然只有9票贊成，卻有4票棄權(quán)，兩者相加13票超過12張反對票，所以對中國皮鞋的反傾銷方案得以通過。另外也有設(shè)置贊成票與反對票兩道關(guān)卡的，如《聯(lián)合國憲章》第27條規(guī)定，“安全理事會關(guān)于程序事項(xiàng)之決議，應(yīng)以九理事國之可決票表決之?！薄鞍踩硎聲τ谄渌磺惺马?xiàng)之決議，應(yīng)以九理事國之可決票包括全體常任理事國之同意票表決之?！边@就是說，安理會的決議如果是關(guān)于程序問題，如會議規(guī)則等，只要15個理事國中的任何9國贊成即可通過；如果是關(guān)于實(shí)質(zhì)問題，如決議草案等，須15個理事國中9票贊成，并且無常任理事國的反對票方可通過。如果常任理事國中有任何一國行使否決權(quán)，提案就不能通過，但常任理事國投棄權(quán)票不算行使否決權(quán)。

由此可見，表決結(jié)果中的棄權(quán)票算作什么票，對于表決結(jié)果極其重要。有人認(rèn)為，把人大代表的棄權(quán)票算作反對票進(jìn)行統(tǒng)計(jì)不合適，應(yīng)把棄權(quán)票算作廢票，視為沒有出席會議；也有的主張一分為二，一半計(jì)入贊成票，一半計(jì)入反對票。其實(shí)，比較而言，把棄權(quán)票等同于反對票還是相對較為合理的。因?yàn)闂墮?quán)票是一種既不贊成也不反對的表態(tài)，其本身已經(jīng)表明了立場，因此并不等于沒有投票。一分為二也不合理，棄權(quán)是一種消極的表態(tài)，是既不贊成也不反對，而不是既贊成又反對，所以不可各半計(jì)入兩個對立陣營。之所以應(yīng)把棄權(quán)票等同于反對票，是因?yàn)闂墮?quán)是一種不贊成的聲音，其與反對票相比只是程度的差別而已。棄權(quán)與反對票過多，意味著議案質(zhì)量尚不夠高，或者立法時機(jī)還不夠成熟等等。如果議案欲獲得通過，就需具備足夠的說服力，從而獲得較高的支持率，這也給人大工作提出了更高的要求。所以棄權(quán)票的存在對于提高議案質(zhì)量，對于完善人大制度均有一定的意義和價值。

(作者單位：山東省委黨校政法部)

責(zé)任編輯 寧 靜