[摘要] 由于國有企業(yè)的特殊屬性，其經(jīng)營目標(biāo)的多元化問題，即社會目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間的矛盾，嚴(yán)重地影響了國有企業(yè)的市場效率和自身的正常發(fā)展，也影響到對國民經(jīng)濟(jì)的控制力和主導(dǎo)作用。本文分析了國有企業(yè)多元化目標(biāo)形成的原因、存在的矛盾，并初步提出了化解和協(xié)調(diào)多元化目標(biāo)矛盾的相關(guān)政策措施。

[關(guān)鍵詞] 國有企業(yè)； 多元化目標(biāo)； 經(jīng)濟(jì)目標(biāo)； 社會目標(biāo)

[中圖分類號] F276.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2007）22-0026-03

基金項目：教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“大型國有集團(tuán)公司治理及評價研究”（批準(zhǔn)號：05JJD790080），“985”工程項目東北亞研究與東北振興創(chuàng)新基地。

我國國有企業(yè)具有目標(biāo)多元化的特征，就某一個國有企業(yè)而言，具體確立與明晰其目標(biāo)是保證其有效發(fā)展的前提。由于我國國有企業(yè)各種矛盾形成的長期性和復(fù)雜性，國有企業(yè)多元目標(biāo)之間的矛盾更為復(fù)雜，徹底解決這一問題仍然需要一個長期的過程。

一、產(chǎn)生矛盾的根本原因分析

1.資本逐利性與非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間的矛盾。

十五大以后，國家正式提出了國有資本的概念，認(rèn)識到國有資產(chǎn)不應(yīng)當(dāng)固化在特定的廠房、設(shè)備、原材料等實物形態(tài)上，而應(yīng)還其本來的價值屬性、資本屬性。而資本的逐利性是資本有別于其他各生產(chǎn)要素的本質(zhì)特性，受這種特性的影響，資本要素往往會自發(fā)地從低收益部門向高收益部門流動，追求高效率是資本趨利性的內(nèi)在要求。但是，國有企業(yè)一旦承擔(dān)了一定的社會目標(biāo)，就意味著不得不把利潤目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)放在次要位置，這就違背了資本逐利的本性。對于國有企業(yè)正常的市場經(jīng)營行為也將產(chǎn)生不利影響，削弱了盈利水平的同時也降低了市場發(fā)展競爭的能力。同時，承擔(dān)社會目標(biāo)容易造成國有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)和預(yù)算軟約束問題，進(jìn)而影響到了國有企業(yè)的自生能力。(林毅夫、譚國富：《自生能力、政策性負(fù)擔(dān)、責(zé)任歸屬和預(yù)算軟約束》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2000年第4期)許多學(xué)者也正是從這點出發(fā)認(rèn)為，我國國有企業(yè)過去之所以一直效率不高、經(jīng)營不善，關(guān)鍵就是多元目標(biāo)的矛盾造成的。由于國有企業(yè)的特殊性，同時由于多元化目標(biāo)有其一定的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)，因此，很難實現(xiàn)國有企業(yè)目標(biāo)的絕對一元化。如何協(xié)調(diào)國有企業(yè)目標(biāo)多元化與企業(yè)市場本質(zhì)目標(biāo)（資本逐利性）一元化這個矛盾，達(dá)到國有企業(yè)的利潤目標(biāo)和社會目標(biāo)、自身利益和社會利益的協(xié)調(diào)與平衡，這是世界各國政府以及我國政府都一直面臨的重要難題。

2.公平與效率之間的矛盾。

公平與效率一直以來就存在著天然的矛盾，兩者很難協(xié)調(diào)。在一定意義上講，市場經(jīng)濟(jì)是一種效率經(jīng)濟(jì)，講效率就是要實現(xiàn)資本追逐盈利的最大化，資本的增殖特性使其不斷地追求效率最大化，以期用最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。有的學(xué)者對國有經(jīng)濟(jì)成為市場主體持懷疑態(tài)度，就是以國有經(jīng)濟(jì)的國家所有必然造成國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的低效率為論據(jù)的。但是，實現(xiàn)利潤最大化的同時也必然會帶來效率與公平的矛盾，例如追逐利潤往往造成貧富差距拉大、地區(qū)發(fā)展不平衡、社會動蕩等問題。因此，為了實現(xiàn)公平就必須降低國有資本的逐利動機(jī)，例如將國有企業(yè)用作某種社會工具來控制、熨平改制和地區(qū)不平衡造成的收入差距過分拉大，減少社會福利的損失，把實現(xiàn)全民福利的最大化作為一個根本目標(biāo)，從而維護(hù)社會的公平、公正。在社會主義社會，衡量福利水平高低的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)就是看公平和公正的實現(xiàn)程度，這也是構(gòu)建和諧社會的根本制度要求。因此，國有企業(yè)作為市場主體，并不能將國有資本的逐利本性完全地發(fā)揮出來，矛盾產(chǎn)生的根源就在于此?？梢試L試通過管理制度創(chuàng)新提高其管理效率來補(bǔ)償實現(xiàn)公平目標(biāo)產(chǎn)生的“無效率”，并將實現(xiàn)公平目標(biāo)的方式和途徑盡量與競爭性市場要求相協(xié)調(diào)，努力為實現(xiàn)社會福利的最大化而承擔(dān)起必要社會責(zé)任的同時，實現(xiàn)自身經(jīng)營效率的最大化，最終實現(xiàn)資本效率和社會公平的良性互動。

二、協(xié)調(diào)和化解矛盾的相關(guān)政策措施

1.依據(jù)承擔(dān)目標(biāo)的側(cè)重，首先對國有企業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)確分類。

任何時期、任何一個企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)都不是單一的，往往是以一種目標(biāo)為主，兼顧其他目標(biāo)。同樣，在企業(yè)發(fā)展的不同時期、在面對不同市場挑戰(zhàn)時企業(yè)目標(biāo)也會有所側(cè)重。國有企業(yè)或國有經(jīng)濟(jì)作為一個整體，承擔(dān)著廣泛的社會職能，有著眾多的社會目標(biāo)。但這并不意味著每一個具體的國有企業(yè)也是如此。當(dāng)具體談到某一類或某一個國有企業(yè)時，其主要職能、主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是可以明確的。

一般來說，國有企業(yè)可依據(jù)經(jīng)營目標(biāo)側(cè)重的不同劃分為兩種類型，以利潤最大化為目標(biāo)的國有企業(yè)和不以利潤最大化為目標(biāo)的國有企業(yè)。

一方面，以利潤最大化為目標(biāo)的國有企業(yè)主要集中于競爭性領(lǐng)域，以一般工商業(yè)為主。利潤最大化目標(biāo)是競爭性市場結(jié)構(gòu)對市場里的所有企業(yè)（包括國企和私企）的一般性要求，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的廠商理論將其表述為：Maxп＝MaxR—MinC(п—利潤，R—收入，C—成本)。這類國有企業(yè)作為參與市場競爭的主體，其贏利動機(jī)具有內(nèi)生性，利潤目標(biāo)的產(chǎn)生所依托的企業(yè)制度基礎(chǔ)與一般企業(yè)的利潤目標(biāo)的產(chǎn)生所依托的企業(yè)制度基礎(chǔ)，并不存在根本性的差異，而唯一不同的是國有企業(yè)的所有者或產(chǎn)權(quán)主體是國家，國有企業(yè)利潤目標(biāo)的實現(xiàn)往往受到政府的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)影響。

另一方面，不以利潤最大化為目標(biāo)的國有企業(yè)主要分布于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、公共服務(wù)部門以及其他戰(zhàn)略性行業(yè)。隨著市場化改革的不斷深入，很多以前需要國有企業(yè)承擔(dān)的社會目標(biāo)都已經(jīng)實現(xiàn)了市場化和商品化，純粹需要國有企業(yè)特殊提供的公共產(chǎn)品越來越少。如原有的自然壟斷行業(yè)隨著進(jìn)入限制的放開，競爭日益激烈，該領(lǐng)域內(nèi)的國有企業(yè)也往往把實現(xiàn)利潤最大化作為了主要目標(biāo)。但是，從現(xiàn)在情況看，一些承擔(dān)大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、不可再生資源產(chǎn)品的供給、保證國家戰(zhàn)略資源的安全，以及確保社會穩(wěn)定、解決地區(qū)發(fā)展不平衡等社會責(zé)任的國有企業(yè)，仍將要以實現(xiàn)社會目標(biāo)為主。如國家的糧食收購和儲存企業(yè)、石油地質(zhì)勘探企業(yè)、國家航天企業(yè)等。

2.以非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主的國有企業(yè)要努力實現(xiàn)社會效益最大化。

由于這類企業(yè)承擔(dān)著社會服務(wù)及公益事業(yè)和一些特殊社會責(zé)任，其經(jīng)營的主要目標(biāo)并非為了盈利，因此，為了使其能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，日常經(jīng)費(fèi)的來源應(yīng)包括政府財政撥款、政府貸款和其他政府擔(dān)保的資金等，企業(yè)的預(yù)算和重大投資計劃需經(jīng)政府批準(zhǔn)，同時，企業(yè)在經(jīng)營中出現(xiàn)的政策性虧損一般也應(yīng)由政府適當(dāng)給予補(bǔ)貼。

然而，非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)并非與經(jīng)濟(jì)活動無關(guān)，也并非多數(shù)人認(rèn)為的不產(chǎn)生利潤，關(guān)鍵在于實現(xiàn)這一類目標(biāo)的方式，即并非通過完全的市場行為，也不是以實現(xiàn)的利潤水平作為衡量效率的標(biāo)準(zhǔn)。對于以非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主的國有企業(yè)，首先要承認(rèn)其法人地位，可以采取政府直接管理和委托經(jīng)營的方式進(jìn)行管理，或者采取政府與非政府投資者共同投資，成立國家控股公司，共同管理的方式。也可以學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗，如法國的計劃合同制和韓國的企業(yè)經(jīng)營評估體系比較具有代表性。前者是政府以合同條款形式，對企業(yè)經(jīng)營進(jìn)行控制，后者是通過建立企業(yè)評估體系，對其業(yè)績進(jìn)行評估。但是企業(yè)經(jīng)營狀況的考核不限于財務(wù)指標(biāo)，通常還有服務(wù)指標(biāo)，一方面要求企業(yè)達(dá)到規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也要對其服務(wù)價格進(jìn)行管理。但是針對經(jīng)營目標(biāo)不同的國有企業(yè)，合同的內(nèi)容和考核指標(biāo)也不相同，最終目標(biāo)就是要實現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)造的社會福利或社會效益的最大化。

3.以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主的國有企業(yè)要努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率最大化。

考核這類國有企業(yè)的主要指標(biāo)應(yīng)該是其實現(xiàn)利潤的水平，一些非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)應(yīng)該盡量剝離，減少非經(jīng)濟(jì)因素對其正常市場經(jīng)營活動的干擾。為了實現(xiàn)該類國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的最大化，應(yīng)解決和認(rèn)清以下三方面的問題：

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政壟斷。

要把政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能和資產(chǎn)所有者職能分開，使國有企業(yè)真正成為市場競爭主體和法人實體，公平參與市場競爭。政府不應(yīng)干預(yù)這類國有企業(yè)的具體經(jīng)營管理，需要做的是做好宏觀調(diào)控，保障市場秩序，提供良好的法治環(huán)境，搞好社會保障工作，做好基礎(chǔ)性服務(wù)工作等。通過行政體制改革，糾正政府的錯位、缺位、越位行為，構(gòu)造一個有效的功能型、服務(wù)型、責(zé)任型政府，取代過去的管理型、權(quán)威型、全能型政府，非特殊、非關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)將不再成為政府包攬、保護(hù)的對象，財政補(bǔ)貼和政府擔(dān)保貸款將逐步減少直至取消。

同時，還要減少行政壟斷。行政壟斷往往是由政府的機(jī)會主義行為和追求自身壟斷租金最大化造成的。(祝志勇、吳垠：《縣鄉(xiāng)財政解困的制度重構(gòu)方案》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2004年第4期)由于國有企業(yè)效率與效益的提高直接關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)增長的速度，因而隨著政府被賦予的經(jīng)濟(jì)增長責(zé)任的不斷增強(qiáng)，政府對國有企業(yè)的行政性保護(hù)就演變?yōu)橐环N“超經(jīng)濟(jì)性”的行政壟斷現(xiàn)象，(韓朝華：《明晰產(chǎn)權(quán)與規(guī)范政府》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2003年第2期)即政府通過對資本市場、土地市場、資源市場的行政控制，為國有企業(yè)解決投資擴(kuò)張的資金、土地及其他緊缺資源提供特殊照顧。這不僅造成了不公平競爭問題，同時也因此擺脫不了政府賦予國有企業(yè)的其他政策性目標(biāo)。

第二，不斷完善市場體系，實現(xiàn)有效公平競爭。

政府部門應(yīng)積極創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，為國有大型企業(yè)提供公平競爭的市場環(huán)境。一是要打破地區(qū)、行業(yè)、部門、所有制等各種門戶利益的障礙；二是培育和完善市場體系，其中最重要的是產(chǎn)權(quán)市場的建立和完善。另外，還要大力培育競爭性的股票與經(jīng)理市場，競爭性的商品市場和要素市場的存在與完善，有助于克服所有權(quán)和控制權(quán)分離情況下，國家作為所有者同國有企業(yè)經(jīng)營者信息不對稱的難題。競爭的經(jīng)理市場的完善與發(fā)展，有助于形成國有企業(yè)經(jīng)營者的有效激勵約束機(jī)制，解決委托—代理問題；三是推進(jìn)金融體制的改革，加速銀行的商業(yè)化、企業(yè)化、股份化進(jìn)程，培育資本市場，實現(xiàn)籌資渠道多元化；四是搞好投融資管理、財稅、人事管理等方面體制的改革；五是建立和完善以養(yǎng)老、失業(yè)保險為重點的社會保障和服務(wù)體系。對于處于競爭性領(lǐng)域中生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)主要是利潤目標(biāo)的國有企業(yè)，國家應(yīng)采取一定政策措施保障這些國有企業(yè)與非國有企業(yè)一樣具有同等的市場競爭條件，既不應(yīng)通過所謂的優(yōu)惠政策進(jìn)行競爭保護(hù)，也不應(yīng)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，使這些國有企業(yè)在公平的市場競爭中取得生存和發(fā)展。

第三，區(qū)分不同社會目標(biāo)，努力實現(xiàn)社會效益最大化。

偏重于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的國有企業(yè)并非一定不能承擔(dān)社會目標(biāo)，還要從以下幾個方面來加深認(rèn)識：

一是社會目標(biāo)影響到了利潤目標(biāo)的實現(xiàn)。對于為了兼顧社會目標(biāo)而必須要以減少利潤為代價的國有企業(yè)，國家應(yīng)有相應(yīng)的補(bǔ)償措施或?qū)ζ渖a(chǎn)經(jīng)營提供一定的政策支持，使這些國有企業(yè)不因兼顧社會目標(biāo)而減弱市場競爭能力和自生能力。但是，必須通過透明信息、嚴(yán)格考核等措施防止預(yù)算軟約束問題。

二是社會目標(biāo)并沒有影響利潤目標(biāo)的實現(xiàn)。有些大型國有骨干企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)承擔(dān)著推進(jìn)民族工業(yè)發(fā)展、提高民族工業(yè)國際競爭力的社會目標(biāo)。這種社會目標(biāo)和企業(yè)追求利潤的經(jīng)營目標(biāo)可以不發(fā)生矛盾。如大多數(shù)后發(fā)展的國家往往選擇以建立國有企業(yè)的方式實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略，來促進(jìn)資本密集型工業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快本國的工業(yè)化進(jìn)程。國有企業(yè)成為“技術(shù)移植、技術(shù)模仿、技術(shù)趕超和技術(shù)擴(kuò)散”的主體，國家希望通過這些國有企業(yè)培育出具備國際競爭實力的大型企業(yè)集團(tuán)，增強(qiáng)國家的國際競爭力。

三是社會目標(biāo)不僅沒有降低利潤實現(xiàn)水平，反而造成了一定程度的壟斷高利潤。如有些國有企業(yè)在承擔(dān)一定社會目標(biāo)的同時，獲得了某種特殊的壟斷權(quán)利或資源，或在政府的支持下取得了一般企業(yè)無法獲得的市場競爭優(yōu)勢，利用其壟斷地位或特殊優(yōu)勢可以攫取超常利潤，阻礙了市場機(jī)制正常發(fā)揮作用。如目前我國的電力、電信、石油等自然壟斷行業(yè)內(nèi)的國有大型企業(yè)集團(tuán)，其利潤水平往往非常高。這些企業(yè)的壟斷地位如果不改變，就可能在市場活動中排斥其他企業(yè)的進(jìn)入和競爭，因此，要通過進(jìn)一步的市場化改革，引入多元化競爭主體，在提高經(jīng)濟(jì)效率的同時，最大程度地增加消費(fèi)者剩余和福利水平。

(作者單位：吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心)

責(zé)任編輯劉學(xué)俠