[摘要] 加入世界貿(mào)易組織后，我國繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策性金融改革是必要的和緊迫的，原因在于我國農(nóng)業(yè)政策性金融還存在諸多問題，因此應(yīng)從定位、資金、體系、法制等方面建設(shè)和完善我國農(nóng)業(yè)政策性金融。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)業(yè)； 政策性金融； 市場失靈； 政府失靈

[中圖分類號] F832 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2007）22-0023-03

一、我國農(nóng)業(yè)政策性金融改革的急迫性

我國目前加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策性金融的地位，進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策性金融改革的必要性和緊迫性是十分明顯的。西方國家在完成工業(yè)化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的實踐證明，農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位不僅不能弱化反而應(yīng)加強(qiáng)。

1.我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了必須繼續(xù)實施農(nóng)業(yè)保護(hù)。

我國已經(jīng)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會的新階段。農(nóng)產(chǎn)品供給短缺的狀況已得到初步改善，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量實現(xiàn)了供給總量平衡，主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量已躍居世界第一位。短缺經(jīng)濟(jì)的結(jié)束，經(jīng)濟(jì)總量的過剩，使我國經(jīng)濟(jì)運行中的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯。以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品過剩，實質(zhì)上是低消費水平下的過剩。

同時，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增加并沒有帶來農(nóng)民收入的相應(yīng)增加，農(nóng)民收入增長緩慢甚至停滯，甚至出現(xiàn)倒退。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在國民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值中的比重持續(xù)下降。農(nóng)業(yè)為工業(yè)化積累資金的歷史使命已經(jīng)結(jié)束，農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個新的階段，農(nóng)業(yè)由奉獻(xiàn)變?yōu)樗魅?。但農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位卻絲毫不能動搖，如果放松對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的保護(hù)，農(nóng)業(yè)的萎縮和發(fā)展滯后將不可避免。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)相關(guān)度較高，如果不繼續(xù)加以重視，最終將影響其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，制約整個國民經(jīng)濟(jì)。

2.加入WTO決定了必須深化農(nóng)業(yè)保護(hù)。

“入世”后的我國農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境發(fā)生了巨大變化，農(nóng)業(yè)保護(hù)面臨新的更大的挑戰(zhàn)。我國作為發(fā)展中國家必須在市場準(zhǔn)入、國內(nèi)支持等方面承擔(dān)減讓義務(wù)。在市場準(zhǔn)入方面，關(guān)稅以1986—1988為基期，平均降低24％；取消所有非關(guān)稅措施，按規(guī)定換算方法，實現(xiàn)關(guān)稅化；保證關(guān)稅化后最低市場準(zhǔn)入不低于基期內(nèi)國內(nèi)消費水平量的3％。所有減讓在6年內(nèi)完成。在國內(nèi)支持方面，國內(nèi)支持減讓的對象是指除屬于“綠箱”政策外的其他支持政策，其范圍包括：價格支持、營銷貸款、面積補(bǔ)貼、牲畜數(shù)量補(bǔ)貼、種子、化肥、灌溉等投入補(bǔ)貼，某些補(bǔ)貼的貸款計劃等；國內(nèi)支持總量不得超過基期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的10％，即485億人民幣。雖然我國在國內(nèi)支持方面還不需要減讓，但在世界貿(mào)易組織框架下我國農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控空間有限。另一個影響是國外農(nóng)產(chǎn)品對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，我國的一些大宗產(chǎn)品，如糧食、棉花、植物油、食糖、羊毛和奶制品等，均面臨著進(jìn)口沖擊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將面臨十分嚴(yán)峻的考驗。這種情況下我國農(nóng)業(yè)保護(hù)的緊迫性更加明顯。由于我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力還較弱，對農(nóng)業(yè)的保護(hù)和支持不僅不能放松，而且還要加強(qiáng)。

3.農(nóng)業(yè)政策性金融是實施農(nóng)業(yè)保護(hù)的生力軍。

我國農(nóng)業(yè)資源要素稟賦以及農(nóng)民素質(zhì)的差異巨大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技和政府服務(wù)的投入也大，但這些領(lǐng)域的利潤水平相對較低，商業(yè)資本不愿介入，需要能夠體現(xiàn)國家意志的政策性金融積極介入。

加大農(nóng)業(yè)政策性資金投入，既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不可缺少的重要條件，也是促使我國弱質(zhì)農(nóng)業(yè)從落后走向比較發(fā)達(dá)，并最終實現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀要求，發(fā)揮資金的作用已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵的條件之一。運用政策性金融手段對農(nóng)業(yè)予以支持與保護(hù)是國際普遍采取的積極措施。加入世界貿(mào)易組織后我國弱質(zhì)農(nóng)業(yè)及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展更需高效率、低價格及融資期限長的政策性金融予以保護(hù)與支持，這使得農(nóng)業(yè)政策性金融在我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系中的地位舉足輕重。

4.我國農(nóng)業(yè)政策性金融與實施農(nóng)業(yè)保護(hù)之間不相適應(yīng)。

我國農(nóng)村金融服務(wù)還遠(yuǎn)未跟上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。一方面，農(nóng)村信貸總量投入不足。農(nóng)村信貸結(jié)構(gòu)上，直接對生產(chǎn)環(huán)節(jié)投放的比重較低。國家信貸總量中，投入農(nóng)業(yè)約占1/4，低于1/3的合理比重。地方政府支農(nóng)財力盤子有限，農(nóng)業(yè)自身經(jīng)營不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)信貸投放的趨利性也進(jìn)一步顯化，政策性信貸投放面窄力弱。市場化中，農(nóng)村資金外流現(xiàn)象明顯，農(nóng)業(yè)資金投放在一些地區(qū)呈現(xiàn)增長緩慢甚至停滯的困難態(tài)勢。另一方面，農(nóng)業(yè)對信貸資金需求加大，加劇了農(nóng)村信貸資金的供需矛盾。這既有金融方面的因素，也有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面的因素；既有體制上的缺陷，也有行為上的偏差。

由于農(nóng)業(yè)受自身及自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，農(nóng)業(yè)金融本身是高風(fēng)險行業(yè)。在實踐中，又缺少相應(yīng)的信用保證機(jī)制和保險機(jī)制以及必要的政策保護(hù)，農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展滯后。由此，農(nóng)村金融面臨支農(nóng)與自身利益難以兩全的棘手問題，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融支撐力在相對減弱。

二、我國農(nóng)業(yè)政策性金融存在的問題

1.農(nóng)業(yè)政策性金融的政策性與商業(yè)運營的趨利性。

政策性金融一方面強(qiáng)調(diào)資金的來源與運用都是有償?shù)?，需要實現(xiàn)自我循環(huán)，農(nóng)業(yè)政策性金融的商業(yè)化運作，趨利性的目標(biāo)追求，偏低的邊際收益，會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)政策性金融經(jīng)營者以經(jīng)濟(jì)利益的回報程度來選擇業(yè)務(wù)；另一方面，農(nóng)業(yè)政策性金融的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，決定了其具有較強(qiáng)的外部性，要體現(xiàn)政策性功能。其結(jié)果是，或者貸款投向符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求，扶持經(jīng)濟(jì)效益差而社會效益好、貸款回收期長的項目，忽視了盈利性?；蛘咭蛴缘投档徒?jīng)營投入和強(qiáng)度，導(dǎo)致政策性金融供給不足，造成自身發(fā)展的萎縮。加之與政府的關(guān)系不規(guī)范，缺乏經(jīng)營經(jīng)驗，對放出的款項監(jiān)管力度不夠，責(zé)權(quán)利不明確，對款項回收的力度不強(qiáng)。信貸資產(chǎn)質(zhì)量的低下、潛在的金融風(fēng)險日趨嚴(yán)重。

2.資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)失衡，資金來源單一。

在國家財政財力有限，資本金遲遲不能到位的情況下，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)主要是通過向中央銀行融資和發(fā)行金融債券來滿足其資金需求。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要的單一融資渠道籌資占其全部資金來源的80％以上，并有逐步擴(kuò)大的趨勢，這加大了對中央銀行基礎(chǔ)貨幣的倒逼機(jī)制，影響貨幣政策的獨立性、有效性；金融債券的大規(guī)模發(fā)行不但增加了籌資成本，而且嚴(yán)重制約了資金的長期使用，最終不得不陷入發(fā)新債還舊債的境地。

3.業(yè)務(wù)經(jīng)營和功能定位面臨調(diào)整。

加入世界貿(mào)易組織，我國糧棉流通體制改革進(jìn)一步深化，國家出臺了棉花購銷市場化的政策，推出了糧食流通主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的分類政策。農(nóng)業(yè)政策性銀行，正面臨市場開放后的挑戰(zhàn)。信貸資產(chǎn)總量呈明顯遞減態(tài)勢。收購值逐年遞減明顯，貸款增量萎縮。財政掛賬消化力度加大，加之消化糧棉庫存力度大，貸款存量遞減強(qiáng)勁。儲備性貸款業(yè)務(wù)占據(jù)首位的態(tài)勢日趨明顯。由于機(jī)構(gòu)遍布全國，每年固定成本和業(yè)務(wù)萎縮的現(xiàn)實，造成營業(yè)收入的持續(xù)減少，經(jīng)營日趨困難。

4.道德風(fēng)險與法律制度缺失。

受農(nóng)業(yè)經(jīng)營者自身屬性、小農(nóng)意識和文化素質(zhì)的影響，特別是由于法律制度的缺失，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)業(yè)保險中的道德風(fēng)險比較嚴(yán)重，監(jiān)督控制成本難以降低。道德風(fēng)險給農(nóng)發(fā)行和保險機(jī)構(gòu)造成的損失已經(jīng)超過20%。而地域和個性的差異導(dǎo)致的逆選擇性，更使得農(nóng)發(fā)行的貸款回收率較低，農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)賠付率居高不下。市場的信息不對稱是原因之一，有關(guān)法律制度的缺失也是原因之一。由于政策性金融業(yè)務(wù)活動的特殊性，許多國家都通過立法的形式對政策性金融的資金來源渠道、資金運用方式和與社會各方面的關(guān)系做出明確規(guī)定，而我國至今連這方面的一般性的法規(guī)都沒有，使得經(jīng)營活動缺乏法律依據(jù)。無論是內(nèi)部經(jīng)營管理，還是外部關(guān)系的協(xié)調(diào)，都處于一種進(jìn)退失據(jù)的狀態(tài)。隨意干預(yù)、變更經(jīng)營活動的事情時有發(fā)生，而自身的“尋租”、逐利等異化行為也屢見不鮮。

三、我國農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展方向

1.明確定位，完善內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制。

必須明確農(nóng)業(yè)政策性金融作為政策性機(jī)構(gòu)的實質(zhì)，才能在實踐中把握與商業(yè)性金融和財政的界限，為農(nóng)業(yè)政策性金融的運行奠定良好的理論基礎(chǔ)。國家財政必須為其提供資金或是為其尋求資金創(chuàng)造條件，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)必須按農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策從事業(yè)務(wù)活動，不以盈利為目的；同時，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來源中負(fù)債較多，資金運用是有償?shù)?，須還本付息，并有一定收益。

建立靈活的農(nóng)業(yè)政策性金融體制，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和供求情況及時調(diào)整金融服務(wù)的范圍和領(lǐng)域，當(dāng)前特別要明確農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)法人地位，其所有權(quán)屬于國家，但法人財產(chǎn)權(quán)授權(quán)企業(yè)法人代表經(jīng)營管理，通過逐級授權(quán)機(jī)制完成經(jīng)營管理。建立完善的組織機(jī)構(gòu)體系，改革委托代理制度。視業(yè)務(wù)發(fā)展的情況和需要，本著精簡、高效的原則設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。通過競爭機(jī)制，擇優(yōu)決定代理行，嚴(yán)格規(guī)定代理行的資格和條件以及授受雙方的權(quán)利、責(zé)任等事項。提高委托質(zhì)量，降低委托費用，消除“尋租”現(xiàn)象。

2.拓寬資金來源，優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)。

從國外農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)融資模式看，美國、法國等發(fā)達(dá)國家由于財力雄厚、農(nóng)業(yè)政策性金融支農(nóng)規(guī)模相對較小，一般采用財政融資模式。多數(shù)欠發(fā)達(dá)國家如印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行，主要采取信貸融資模式，大部分資金則靠中央銀行借款解決，少數(shù)項目貸款所需資金靠發(fā)債，或從世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)借款解決。

財政部門根據(jù)每年實際撥付給的資本金或補(bǔ)貼退稅額核定農(nóng)業(yè)政策性銀行的任務(wù)數(shù)。財政撥付資本金數(shù)額巨大、穩(wěn)定且無償付紅利或股息的后顧之憂，要建立財政撥付資本金的固定化、合法化機(jī)制，財政可以從預(yù)算中安排部分支農(nóng)資金、扶貧資金。同時給政策性銀行一定的自主權(quán)，增加其籌資渠道。從國際農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展趨勢來看，越來越多的國家農(nóng)業(yè)政策性金融資金主要來源于金融市場上發(fā)行的債券。減少對中央銀行再貸款的依賴，促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性金融功能的發(fā)揮。在籌資上，首先應(yīng)該主要靠發(fā)行金融債券來籌集所需資金，其次應(yīng)該多籌集一些成本較低的財政存款等。

3.靈活調(diào)整運用資金。

農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)要隨市場變化調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)的內(nèi)容。大力支持國有糧食企業(yè)開展糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，對流通企業(yè)與農(nóng)民開展訂單收購糧食貸款進(jìn)行支持。支持國家糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品儲備體系建設(shè)和保護(hù)價收購，增強(qiáng)政府對糧食市場的宏觀調(diào)控能力，確保國家糧食安全。加大主要糧食產(chǎn)區(qū)購銷企業(yè)收購貸款支持力度，政策底線以不出現(xiàn)農(nóng)民“賣糧難”為限。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性項目建設(shè)。

要提高對農(nóng)業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化服務(wù)等的貸款比重，扶持龍頭企業(yè)，帶動農(nóng)民增收。幫助農(nóng)民完成從產(chǎn)品到商品的轉(zhuǎn)變，實行變現(xiàn)和增值，對糧食生產(chǎn)、加工、銷售完整產(chǎn)業(yè)鏈條的支持也就是對農(nóng)民的支持。收入根據(jù)目前糧食產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展態(tài)勢，發(fā)揮糧食產(chǎn)業(yè)銀行的作用，重點對糧食購銷企業(yè)與加工企業(yè)的聯(lián)合經(jīng)營，以及糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)經(jīng)營的貸款給予支持，從而達(dá)到帶動農(nóng)民增收的目的。

4.完善農(nóng)業(yè)政策性金融體系。

目前我國已經(jīng)建立了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性信貸機(jī)構(gòu)，事實上也發(fā)揮了積極的作用。但是僅有政策性信貸是不夠的，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，其需求會不斷細(xì)分和深化，因此有必要發(fā)揮其他金融工具的作用，進(jìn)行政策性金融創(chuàng)新。例如繼續(xù)做好農(nóng)業(yè)保險的機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度建設(shè)，可以考慮設(shè)置單獨的農(nóng)業(yè)政策性保險機(jī)構(gòu)，比照農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策予以支持。對沒有必要建立獨立政策性機(jī)構(gòu)的金融工具和品種，可以在商業(yè)性機(jī)構(gòu)中設(shè)立政策性金融經(jīng)營品種，在商業(yè)性機(jī)構(gòu)開展政策性金融經(jīng)營品種業(yè)務(wù)時給予政策性支持。通過多層次、多品種的政策性金融品種，積極承擔(dān)起政策性的義務(wù)，完善政策性金融體系。

5.制定政策性金融法規(guī)。

農(nóng)業(yè)政策性銀行的健康發(fā)展需要相關(guān)法律的支持和保護(hù)，從發(fā)達(dá)國家的慣例看，必須將其全部經(jīng)營活動納入法制化軌道。有關(guān)法規(guī)應(yīng)包括兩個層次：一是國家制定的政策性金融機(jī)構(gòu)法，二是各類政策性金融機(jī)構(gòu)或主管部門制定的內(nèi)部規(guī)章制度。在規(guī)范農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為的同時，明確界定其與政府、央行、商行、企業(yè)等各方面的關(guān)系，擺脫外部主體超越法規(guī)的干預(yù)，維護(hù)自身的合法權(quán)益，保障資產(chǎn)的安全。需要分別在它們的定位、宗旨、性質(zhì)；任務(wù)和義務(wù)；資本構(gòu)成及補(bǔ)充機(jī)制、資金來源與資金運用；賦稅減免和其他優(yōu)惠；內(nèi)部治理機(jī)制、主要領(lǐng)導(dǎo)人的任免、董事會的組成與權(quán)力；與政府各相關(guān)部門的關(guān)系、外部監(jiān)督等，給予明確且具體的規(guī)定。

(作者單位：清華大學(xué)人文學(xué)院)

責(zé)任編輯劉學(xué)俠