摘要：農(nóng)村信用聯(lián)社是我國農(nóng)村金融體制中的一個重要制度主體，在農(nóng)村金融改革的不同歷史時期扮演了多重角色。隨著農(nóng)村金融改革進程的深化，農(nóng)村信用聯(lián)社扮演的多重角色發(fā)生劇烈沖突，從而影響了改革的速度和效率。本文根據(jù)制度變遷理論，對農(nóng)村信用聯(lián)社角色沖突、定位和轉(zhuǎn)換進行分析，以此來為農(nóng)村金融深化改革提供政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融改革；農(nóng)村信用聯(lián)社；角色沖突

中圖分類號：F830文獻標識碼：B文章編號：1006-1428(2007)08-0024-04

一、農(nóng)村金融改革下農(nóng)村信用聯(lián)社的角色要求

建國以來農(nóng)村金融體制改革過程中，農(nóng)村信用聯(lián)社無疑是被引入的一個新的制度主體。1997年頒布的《農(nóng)村信用合作社縣級聯(lián)合社管理規(guī)定》曾經(jīng)明確縣級農(nóng)村信用聯(lián)社是“經(jīng)中國人民銀行批準設(shè)立、由所在縣（市）農(nóng)村信用合作社入股組成、實行民主管理、主要為農(nóng)村信用社服務(wù)的聯(lián)合經(jīng)濟組織，是企業(yè)法人?！?998年的《國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行〈關(guān)于進一步農(nóng)村信用合作社改革整頓規(guī)范管理工作的意見〉的通知》指出要把“縣（市）聯(lián)社辦成為基層信用社服務(wù)，同時履行管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能的聯(lián)合經(jīng)濟組織。”所以，在1996年我國重新啟動農(nóng)村信用社恢復(fù)合作制改革后，當時成立農(nóng)村信用聯(lián)社的目的是服務(wù)于廣大農(nóng)村信用社。但是由于我國農(nóng)村信用社在1955年農(nóng)業(yè)合作化運動中產(chǎn)權(quán)性質(zhì)發(fā)生了改變，農(nóng)民為互助救濟而參與合作的私有產(chǎn)權(quán)關(guān)系被忽視，農(nóng)信社的管理體制也被納入了國有金融體系范圍，農(nóng)信社同大部分國有銀行一樣普遍存在內(nèi)部人控制、對社員正向激勵不足等問題。管理當局在很快意識到農(nóng)信社的各種問題后，又將“管理”這一重要職能交給農(nóng)村信用聯(lián)社。因此，這一時期農(nóng)村信用聯(lián)社被要求同時扮演農(nóng)村合作金融的“管理者”和“服務(wù)者”兩種角色。

但是農(nóng)村金融形勢并沒有因為縣級農(nóng)村信用聯(lián)社的建立而改觀。據(jù)于寧等(2003)統(tǒng)計，截至“2001年末，有58%的信用社已經(jīng)資不抵債，總計資不抵債236l億元，其中嚴重資不抵債的信用社有1萬個，占總數(shù)的27%?！笔聦嵄砻鬓r(nóng)村金融改革僅依靠加強服務(wù)和管理無法取得成效，于是考慮以農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)改革來推動農(nóng)村金融發(fā)展被提上日程。盡管理論界對于農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)改革是否仍需要采用“合作”制存在激烈的爭議，但是在2003年由中共中央、國務(wù)院頒布的《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》中回避了“合作”二字，鼓勵各地按照因地制宜、分類指導(dǎo)原則，積極探索和分類實施股份制、股份合作制、合作制等各種產(chǎn)權(quán)制度。對于農(nóng)信社則給予了明確的角色定位，即“把信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機構(gòu)”。所以，2003年的農(nóng)信社改革與以往農(nóng)村金融改革的兩個最大不同點在于一是明晰產(chǎn)權(quán)；二是地方負責。

然而農(nóng)村金融歷來以久的包括不良貸款、潛虧等歷史包袱并非地方財政所能單獨承受，于是在為確保農(nóng)村金融穩(wěn)定的條件下通過財務(wù)重組改善各地農(nóng)信社的財務(wù)狀況，以換取地方政府對農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)改革的動力成為中央政府解決農(nóng)村金融問題的一次最為實際的行動。為了避免直接注資帶來的道德風險和逆向選擇，中央政府采用向農(nóng)信社及縣級聯(lián)社定向發(fā)行中央銀行票據(jù)置換不良資產(chǎn)的做法，各地信用社要采取切實可行的措施消化不良資產(chǎn)，使凈資產(chǎn)恢復(fù)到零水平以上，并且建立起穩(wěn)健有效的經(jīng)營機制后方可取得中央政府的資金支持。因此地方政府迫切需要一個經(jīng)濟主體來承擔對轄內(nèi)信用社產(chǎn)權(quán)改革的各項職能。于是各省市在2003年以后毫無例外地選擇了成立省級聯(lián)社的管理體制。據(jù)央行統(tǒng)計，截至2006年3月，全國已有25個省級聯(lián)社相繼成立，地方政府對農(nóng)信社的管理職責初步得到明確。

縱觀我國農(nóng)村金融改革的歷史，每一次制度變革都是中央政府主導(dǎo)并加以推動，因此屬于政府主導(dǎo)式制度變遷方式。在農(nóng)民、地方政府和國有銀行這些初級行動團體由于自身原因喪失制度創(chuàng)新動力，不愿為制度創(chuàng)新支付成本的條件下，中央政府利用“暴力潛能”降低制度創(chuàng)新中的組織成本和實施成本，以彌補制度供給不足。但是這種政府主導(dǎo)式制度變遷方式的強制性質(zhì)不以各個制度主體一致同意為基礎(chǔ)，無法在制度創(chuàng)新中滿足各個制度主體的利益，最終導(dǎo)致制度效率喪失和制度非有效供給。所以，我國目前農(nóng)村金融改革要獲得成功，必須要改變完全依靠政府主導(dǎo)的局面，這就需要通過制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換來提高制度供給能力。這種方式被稱為“集體主導(dǎo)式”制度變遷方式，又可被稱為“制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換”制度變遷方式，即由于多個制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換而擴大制度供給和實現(xiàn)制度有效供給的制度變遷方式。在這一變遷方式中，制度變遷主體的角色定位和角色轉(zhuǎn)換至關(guān)重要，角色定位的清晰程度和角色轉(zhuǎn)換成功與否將影響制度變遷效率。

二、農(nóng)村信用聯(lián)社的角色沖突

從設(shè)立縣級信用聯(lián)社到省級信用聯(lián)社，農(nóng)村信用聯(lián)社的角色要求不斷增加。但是伴隨著農(nóng)村金融改革進程的深化，面對可能獲得的制度變遷收益和要付出的制度變遷成本，農(nóng)村信用聯(lián)社扮演的多重角色勢必發(fā)生劇烈沖突，從而影響改革的速度和效率。

農(nóng)村信用聯(lián)社的角色沖突具體表現(xiàn)為：

(一)委托人和代理人之間的角色沖突

與單純企業(yè)類型的委托—代理關(guān)系不同的是，兼具政府和企業(yè)兩種性質(zhì)的農(nóng)村信用聯(lián)社同時存在私人選擇和公共選擇下的委托—代理關(guān)系。根據(jù)目前省級聯(lián)社均由轄內(nèi)縣級聯(lián)社投資入股發(fā)起設(shè)立，各縣級聯(lián)社又是由農(nóng)民和投資股東發(fā)起設(shè)立的事實表明：農(nóng)民、投資股東直接和間接掌握農(nóng)村信用聯(lián)社的剩余索取權(quán)，并承擔相應(yīng)的損失風險，農(nóng)村信用聯(lián)社接受農(nóng)民和投資股東按照股東利益最大化的目標經(jīng)營。因此，農(nóng)民、投資股東符合哈羅德·德姆賽茨(1988)和張維迎(1995)關(guān)于經(jīng)濟組織中委托—代理關(guān)系的定義。與此對應(yīng)的是，盡管農(nóng)民和投資股東簽訂發(fā)起協(xié)議享有收益和承擔成本，但是對于農(nóng)村信用聯(lián)社的收益分配并不是簡單的由公司治理所決定，而是一項需要多個主體同意的公共選擇。目前省級聯(lián)社得到地方政府授權(quán)對轄內(nèi)縣級聯(lián)社和農(nóng)信社進行管理就意味著農(nóng)民和投資股東對信用聯(lián)社效益的剩余索取比例和方式必須要得到政府代表的批準，這種依靠政治權(quán)力對某一組織創(chuàng)造效益進行分配的制度安排，就屬于典型公共選擇下的委托—代理關(guān)系。

從上圖可以發(fā)現(xiàn)，兩級農(nóng)村信用聯(lián)社無論在公共選擇還是在私人選擇條件下都處于整個委托—代理鏈條的中間環(huán)節(jié)，信用聯(lián)社既是第一層委托——代理關(guān)系的代理人，也是第二層委托——代理關(guān)系中的委托人。

對于公共選擇下委托代理鏈條中信用社雙重角色所引發(fā)的沖突是信用聯(lián)社的機會主義問題。例如省級聯(lián)社只對縣級聯(lián)社進行監(jiān)管和指標考核，而并不承擔監(jiān)管失敗出現(xiàn)信用風險的責任。而且在增資擴股工作中，信用聯(lián)社為動員農(nóng)民入股，往往把“退社自由”的概念濫用，對退股不加任何限制，使股金的流動性進一步增強。而且，對股金“不保息、只分紅”的規(guī)定在操作中沒有得到嚴格的遵守，信用聯(lián)社對股金都比照存款利率予以付息，有時甚至比存款利率更為優(yōu)惠。這種情況下，信用聯(lián)社的股金嚴重“變質(zhì)”，異化成為“準存款”。信用聯(lián)社的股金流動性過度，導(dǎo)致信用聯(lián)社的所有者和所有權(quán)不固定，產(chǎn)權(quán)也不能得到清晰的界定。股金的“存款化”使社員的地位“儲戶化”，也導(dǎo)致信用聯(lián)社的產(chǎn)權(quán)虛置。

對于私人選擇下的委托代理鏈條中信用聯(lián)社雙重角色沖突則表現(xiàn)為信用聯(lián)社對農(nóng)民、投資股股東和經(jīng)營管理人中的負向激勵問題。由于農(nóng)民和投資股東對信用聯(lián)社利潤分配要求受到了限制，他們對農(nóng)信社及聯(lián)社的增資擴股行動不再存有興趣。而兩級信用聯(lián)社的經(jīng)營管理人員無法像國有企業(yè)委托——代理等級體系中代理人隨著共同體擴大分享收入剩余，導(dǎo)致其利益取向多元化，委托人的外部約束作用明顯失靈。

（二）政企合一的角色沖突

國內(nèi)學(xué)者張杰等（2006）比喻當前農(nóng)信社改革是中央政府設(shè)計出了一個與地方政府多階段連續(xù)博弈格局。地方政府為在這場博弈中占贏，必須利用政治權(quán)力來構(gòu)建策略。因此省級聯(lián)社從誕生開始就注定被賦予更多的政治責任。省級聯(lián)社既是農(nóng)村合作金融機構(gòu)發(fā)起設(shè)立、受農(nóng)村合作金融機構(gòu)委托對其實行行業(yè)管理的聯(lián)合體，又是受省級政府委托對農(nóng)村合作金融實施管理、帶有一定行政色彩的管理機構(gòu)，同時還是一家可以經(jīng)營部分資金業(yè)務(wù)、清算業(yè)務(wù)的獨立的管理服務(wù)型金融企業(yè)法人，二位一體導(dǎo)致不同角色之間不可避免出現(xiàn)混淆與沖突。根據(jù)柯武剛、史漫飛（2000）對“組織”性質(zhì)的劃分，農(nóng)村信用聯(lián)社既是經(jīng)濟組織，又是政治組織。兩種組織具有兩種截然不同的目標，經(jīng)濟組織的目標是為參與組織的個體獲取經(jīng)濟利益；而政治組織的目標是為參與組織的個體利益（不局限經(jīng)濟利益）提供保護，為社會提供公共品和產(chǎn)權(quán)的再分配。多重目標的問題在于參與組織的個體利益（不局限經(jīng)濟利益）提供保護，為社會提供公共品和產(chǎn)權(quán)的再分配。多重目標的問題在于參與組織的個體無法確認自己應(yīng)該為實現(xiàn)哪個目標而動員和利用資源。農(nóng)村信用聯(lián)社既要化解農(nóng)村金融風險，維護農(nóng)村地方金融穩(wěn)定，又要通過經(jīng)營活動為股東創(chuàng)造經(jīng)濟利益，這就迫使其管理者和員工無法將人力資源和資本有效地聚集來降低組織成本。省級農(nóng)村信用聯(lián)社運行三年以來，其運作逐漸呈現(xiàn)服務(wù)“脫農(nóng)化”的趨勢。甚至占用下屬聯(lián)社的剩余資金獲取利差收入。這些充分說明農(nóng)村信用聯(lián)社政企合一的角色沖突已經(jīng)開始背離了我國農(nóng)村金融改革的總體目標。

（二）管理角色與服務(wù)角色的沖突

省級聯(lián)社被各省政府授權(quán)對轄內(nèi)農(nóng)信社和縣級信用聯(lián)社進行管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)，在實際工作中，主要表現(xiàn)為“管班子、管規(guī)劃、管服務(wù)”。然而，目前省級聯(lián)社與統(tǒng)一法人的各縣級信用聯(lián)社之間形成了類似商業(yè)銀行總、分行之間的行政管理關(guān)系，一是干預(yù)縣級聯(lián)社經(jīng)營管理，實行大額貸款備案制度，統(tǒng)一固定資產(chǎn)購置和大額財務(wù)開支審批；二是控制縣級聯(lián)社人事權(quán)，提議高管人員名單和員工崗位定編、定級；三是對縣級聯(lián)社進行指標考核和非現(xiàn)場、現(xiàn)場檢查。在服務(wù)方面則沒有切實考慮縣級聯(lián)社的真實需求，僅能提供員工培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面的服務(wù)，而如何采取積極措施化解農(nóng)信社的金融資產(chǎn)風險還只能停留在文件上，不能給予實際的資金及人力支持。

綜合農(nóng)村信用聯(lián)社的多重角色沖突的結(jié)果是：農(nóng)村信用聯(lián)社無法在農(nóng)信社多元化產(chǎn)權(quán)改革中進行角色的準確定位，無法確定與地方政府、農(nóng)民、投資股東和經(jīng)營管理者的關(guān)系來實施行為，從而影響了改革的效率和速度。

三、農(nóng)村信用聯(lián)社的角色定位、轉(zhuǎn)換及其影響

農(nóng)村信用聯(lián)社在農(nóng)村金融改革過程中經(jīng)歷了角色轉(zhuǎn)換，即其對改革的態(tài)度，以及其在改革中的作用、地位、行為等方面在原有基礎(chǔ)上發(fā)生了變化，這些變化程度和趨勢對于擴大制度供給和實現(xiàn)制度有效供給具有重要意義。

觀察1984年至2003年以前的農(nóng)村金融改革，無論是“96方案”、“97規(guī)定”還是“98方案”都無法擺脫中央政府在改革中的主導(dǎo)地位這一特點，而且改革內(nèi)容也是力求在維持“合作制”框架內(nèi)進行。雖然“96方案”提出農(nóng)信社要擺脫行政隸屬關(guān)系的新思路，但是由于改革方案的內(nèi)容削弱了中央政府控制力量，有些方面觸及到諸多國家部門利益，所以改革方案沒有得以實施。而“97規(guī)定”和“98方案”出臺時的國內(nèi)社會和經(jīng)濟背景已經(jīng)無法令改革回歸到“合作制”的老路上去，最終迫使中央政府下定決心在2006年的農(nóng)村金融改革以農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)改革作為突破口。筆者注意到2003年后的農(nóng)村金融改革中，政府不再是制度的唯一提供者，農(nóng)村信用聯(lián)社被地方政府在產(chǎn)權(quán)改革安排下提供了“特許權(quán)”，按照諾斯的定義，這種“特許權(quán)”是一種“制度裝置”。制度裝置概念將有助于理解農(nóng)村信用聯(lián)社在改革中的角色轉(zhuǎn)換和定位。2003年改革方案出臺后，雖然至今還未修訂或重新頒布關(guān)于農(nóng)村信用聯(lián)社的管理規(guī)定，但是在中央銀行隨即出臺的關(guān)于農(nóng)村信用社改革試點專項中央銀行票據(jù)兌付幾個配套文件中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村信用聯(lián)社被賦予了制訂轄區(qū)農(nóng)信社完善法人治理結(jié)構(gòu)、增資擴股、提高資本充足率和降低不良貸款比例的詳細計劃，提出轄區(qū)信用社認購專項票據(jù)的總額度和分縣（市）數(shù)額和履行管理職能的權(quán)力。由此可見，農(nóng)村信用聯(lián)社在農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)改革下已經(jīng)成為新的制度供給主體。

由于在2003年農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)改革以前對于農(nóng)村金融制度還無法逃出“合作制”的范疇，農(nóng)村信用聯(lián)社的服務(wù)和管理只能被動聽從政府的安排，因此其對改革持一種中立者的態(tài)度，其在改革中也處于從屬的地位，其對改革的速度和實施效果也無法發(fā)揮重要的影響，總之是一個制度需求主體的角色。農(nóng)村信用聯(lián)社從制度需求主體到制度供給主體的轉(zhuǎn)換導(dǎo)致了其服務(wù)和管理可以獨立于政府的安排，由于改革對其制度變遷的收益超過成本，所以其對改革必然持贊成態(tài)度。但是農(nóng)村信用聯(lián)社在角色轉(zhuǎn)換后成功定位的最為困難點就是如何界定與其他制度主體的關(guān)系。

農(nóng)村信用聯(lián)社之所以會在當前形成多重角色沖突影響其與其他制度主體的關(guān)系，根源在于其他制度主體并沒有實現(xiàn)有效的角色轉(zhuǎn)換，所以還無法成為制度變遷主體。包括農(nóng)民、投資股東和農(nóng)村信用聯(lián)社管理者在內(nèi)的這些制度主體在產(chǎn)權(quán)改革前后對改革的態(tài)度，在改革中的作用、地位和行為并沒有發(fā)生質(zhì)的變化，依然處于制度需求者的狀態(tài)，而且由于經(jīng)濟增長相較產(chǎn)權(quán)改革前對制度需求量更為擴大。楊雷、姚洋（2002）通過實驗證明，如果將制度供給主體與制度需求主體互動這一政治過程加入到制度分析中，諾斯所提出的制度變遷效率假說是成立的，即制度會朝著增加社會整體福利的方向演變。因此，要解決農(nóng)村信用聯(lián)社角色沖突問題來清晰界定其與其他制度主體的關(guān)系，就必須要通過政治互動來平衡各制度主體在產(chǎn)權(quán)改革后的制度變遷收益和成本，促使更多的制度供給主體出現(xiàn)或增加有效的制度供給。

具體措施包括：

（一）堅定農(nóng)村金融改革的商業(yè)化目標，促使農(nóng)村信用聯(lián)社清晰定位

既然眾多理論和實踐證明，堅持傳統(tǒng)的“合作制”的農(nóng)村金融改革方案已經(jīng)無法實施，那么堅定農(nóng)村金融改革的商業(yè)化目標成為當前深化改革的唯一選擇。在此目標下按照股份制和商業(yè)銀行的規(guī)范對已經(jīng)具備條件的農(nóng)村信用聯(lián)社進行股份制商業(yè)銀行化改組，在轄區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)規(guī)章制度、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)控機制、決策程序的統(tǒng)一，有利于解決農(nóng)村信用聯(lián)社多重角色沖突問題，促使其清晰定位。

（二）改革我國的農(nóng)村土地管理制度，發(fā)揮農(nóng)民對農(nóng)村金融改革的作用

我國《土地管理法》和《物權(quán)法》對農(nóng)村土地實行了嚴格的集體所有制，農(nóng)民無法通過利用土地作為對價來獲取產(chǎn)權(quán)，從而最終導(dǎo)致農(nóng)民這一制度需求主體無法實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換而失去農(nóng)村金融改革。因此，改革和完善我國農(nóng)村土地管理制度，促使農(nóng)民獲得除土地承包使用權(quán)外更為廣泛的權(quán)利，才能調(diào)動農(nóng)民參加農(nóng)村金融改革的積極性，發(fā)揮其對農(nóng)村金融改革的作用。

（三）堅持所有者控制原則，繼續(xù)完善法人治理機制

構(gòu)建農(nóng)村信用聯(lián)社的法人治理機制的總體原則應(yīng)是：充分吸收股份制在“所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)適當分離，相互制約”動作上的優(yōu)點來構(gòu)建農(nóng)村信用聯(lián)社法人治理機制。在內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)安排上，既要相互統(tǒng)一，又要相互制衡。必須堅持所有者的利益主體和風險主體相一致，而在治理上和管理上也應(yīng)由他們做到自我管理、自我約束和自我監(jiān)督。通過建立有效的激勵相容約束機制，使經(jīng)理層在利益驅(qū)動下自覺努力經(jīng)營好農(nóng)村信用聯(lián)社，維護廣大社員和投資者的利益。

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（責任編輯：姜天鷹）