摘要:我國(guó)有關(guān)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)清償順序的立法政出多門，不僅導(dǎo)致實(shí)踐中法律適用上的多難選擇，而且直接延緩了問題金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出進(jìn)程。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)制訂一部統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法規(guī)。

關(guān)鍵詞:金融機(jī)構(gòu);破產(chǎn);債務(wù);順序

中圖分類號(hào):D921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-1428(2007)07-0065-03

一#65380;我國(guó)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)清償順序立法模式分析

現(xiàn)有金融法律有關(guān)債務(wù)清償順序的立法有如下幾種模式:

第一#65380;《企業(yè)破產(chǎn)法》模式。該立法模式以《商業(yè)銀行法》#65380;《保險(xiǎn)法》為代表，比照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定對(duì)破產(chǎn)的保險(xiǎn)公司和銀行所欠債務(wù)的清償順序做出規(guī)定，力圖在金融機(jī)構(gòu)的特殊性和企業(yè)破產(chǎn)法的一般適用性之間求得一致，將特殊性鑲嵌于企業(yè)破產(chǎn)清償順序中。從《商業(yè)銀行法》第七十一條規(guī)定看，立法機(jī)構(gòu)有意將特殊性債務(wù)“個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息”鑲嵌于企業(yè)破產(chǎn)法清償順序中，體現(xiàn)儲(chǔ)蓄存款優(yōu)先受保護(hù)的程度，而其他債務(wù)完全按照企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定安排。按照該思路，商業(yè)銀行破產(chǎn)時(shí)債務(wù)的清償順序依次定位為:清算費(fèi)用#65380;所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用#65380;個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息#65380;稅款#65380;一般債務(wù)。

《保險(xiǎn)法》第八十九條規(guī)定了與企業(yè)破產(chǎn)法基本相同的四個(gè)層級(jí)清償順序。與商業(yè)銀行法所規(guī)定的清償順序相比，二者不同之處在于保險(xiǎn)法第三層級(jí)的清償債務(wù)是“賠償或者給付保險(xiǎn)金”，而商業(yè)銀行法第三層級(jí)為“個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息”?？梢姡覈?guó)保險(xiǎn)法和商業(yè)銀行法所規(guī)定的四個(gè)層級(jí)的清償順序表明兩部法律完全貫徹了企業(yè)破產(chǎn)法債務(wù)清償原則，體現(xiàn)了商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)需要完全遵循企業(yè)破產(chǎn)法清償順序的立法目的。

第二#65380;不對(duì)破產(chǎn)清償順序做出規(guī)定。該模式以《信托法》#65380;《證券投資基金法》和《證券法》為代表，不對(duì)債務(wù)清償順序做出規(guī)定。這表明立法機(jī)構(gòu)有意識(shí)地將證券投資基金公司#65380;信托公司與證券公司的破產(chǎn)統(tǒng)一于企業(yè)破產(chǎn)法之中。

第三#65380;比照企業(yè)破產(chǎn)清償順序?qū)π姓蜂N金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償順序做出安排。該模式以《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》為代表。該條例第二十三條#65380;二十四條#65380;二十五條對(duì)金融機(jī)構(gòu)撤銷后至破產(chǎn)清算階段期間行政清算債務(wù)清償順序規(guī)定為:個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和合法利息#65380;法人和其他組織債務(wù)#65380;股東出資。然而金融機(jī)構(gòu)撤銷的行政清算實(shí)踐表明，包括職工安置#65380;資產(chǎn)處置#65380;維護(hù)債權(quán)等工作都涉及到行政清算費(fèi)用的開支，需要及時(shí)從被撤銷機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)中優(yōu)先支付。這表明對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行政清算與破產(chǎn)清算在債務(wù)清償順序方面應(yīng)該具有很大的一致性。

二#65380;破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)清償順序立法模式的不足

第一#65380;企業(yè)破產(chǎn)法和有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的專門立法對(duì)清償順序的規(guī)定采取列舉式具有很大的局限性，不能窮盡所有的債務(wù)，不利于法律的統(tǒng)一正確適用。在已被撤銷的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)債務(wù)中，有住房公積金，社會(huì)保險(xiǎn)資金，扶貧#65380;救災(zāi)資金等對(duì)公性質(zhì)債務(wù)以及違規(guī)壓票應(yīng)轉(zhuǎn)出而未轉(zhuǎn)出的單位存款債務(wù)等。金融機(jī)構(gòu)的這些債務(wù)本身又有其特殊性，具有優(yōu)先清償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》和其他有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特別法均沒有對(duì)這些債務(wù)的清償順序做出規(guī)定。

第二#65380;按照金融機(jī)構(gòu)類別立法不利于破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)清償順序的統(tǒng)一。從金融機(jī)構(gòu)立法看，我國(guó)《商業(yè)銀行法》和《保險(xiǎn)法》等均根據(jù)商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司的特殊性，對(duì)債務(wù)清償順序進(jìn)行規(guī)定。但是，隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)代的到來，同一金融機(jī)構(gòu)可能同時(shí)欠有儲(chǔ)蓄存款債務(wù)和保險(xiǎn)金債務(wù)。這表明，現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》和《保險(xiǎn)法》所規(guī)定的清償順序?qū)⒉贿m應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)時(shí)代對(duì)債務(wù)清償順序的要求。

第三#65380;各特別法之間在立法理念上缺乏協(xié)調(diào)性和一致性。在協(xié)調(diào)性方面，立法機(jī)構(gòu)沒有對(duì)在出現(xiàn)不同部門法律所規(guī)定的優(yōu)先權(quán)競(jìng)合情形下的清償順序做出規(guī)定。在一致性方面，我國(guó)《證券法》對(duì)客戶持有的證券以及客戶保證金債務(wù)賦予了取回權(quán)，從而確保了證券客戶保證金所有人的權(quán)利不會(huì)因證券機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)而受到任何影響。但是一方面，保險(xiǎn)法和銀行法并未賦予保險(xiǎn)金債務(wù)和儲(chǔ)蓄存款債務(wù)取回權(quán)效力，保險(xiǎn)金債務(wù)和銀行儲(chǔ)蓄存款債務(wù)的優(yōu)先性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于證券客戶保證金債務(wù)。另一方面，我國(guó)《證券法》并未對(duì)客戶保證金債務(wù)做出機(jī)構(gòu)債務(wù)和自然人債務(wù)的區(qū)分，對(duì)機(jī)構(gòu)和自然人的保護(hù)力度相同。而我國(guó)《商業(yè)銀行法》和《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》僅給予儲(chǔ)蓄存款債務(wù)優(yōu)先受償權(quán)，非自然人存款不享有優(yōu)先權(quán)。然而相比較具有投資性的證券保證金而言，邏輯上法律給予具有生存保障性質(zhì)的儲(chǔ)蓄債務(wù)的保護(hù)力度應(yīng)不小于給予證券客戶保證金債務(wù)的保護(hù)力度。在分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局下，不存在適用上的不便，但是綜合經(jīng)營(yíng)時(shí)代的來臨這種格局將給法律適用帶來阻礙。

第四#65380;特別立法與企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的順序之間缺乏協(xié)調(diào)性。《保險(xiǎn)法》#65380;《商業(yè)銀行法》和《企業(yè)破產(chǎn)法》在債務(wù)清償順序方面保持了高度的一致。而《證券法》和《信托法》與《企業(yè)破產(chǎn)法》無論在債務(wù)總類#65380;還是立法模式上均存在很大差異。由于我國(guó)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)清償順序的特殊規(guī)則與《企業(yè)破產(chǎn)法》之間的邏輯關(guān)系在法律上沒有理順，法律適用的不確定性始終存在。此外，修訂后的《企業(yè)破產(chǎn)法》新增加了多種優(yōu)先債務(wù)，而立法機(jī)構(gòu)沒有及時(shí)修訂《商業(yè)銀行法》和《保險(xiǎn)法》的相關(guān)條款，這必然使特別法與《企業(yè)破產(chǎn)法》的不協(xié)調(diào)程度增大。

三#65380;我國(guó)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)清償順序法律適用實(shí)踐

自中國(guó)首家破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)廣東國(guó)際信托投資有限責(zé)任公司被關(guān)閉以來，有大量的城市信用社#65380;信托投資公司和證券公司進(jìn)入司法破產(chǎn)程序或行政清算程序。這些金融機(jī)構(gòu)的退出不僅考驗(yàn)了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置金融風(fēng)險(xiǎn)的水平能力，而且對(duì)我國(guó)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)清償規(guī)則的合理性提出了挑戰(zhàn)。債務(wù)清償順序立法的弊端已經(jīng)嚴(yán)重影響了問題金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的進(jìn)程。以四川金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出為例，在2001年和2002年人民銀行對(duì)城市信用社的關(guān)#65380;停#65380;并#65380;轉(zhuǎn)集中整治活動(dòng)中，該省有18家城市信用社被關(guān)閉撤銷。

從這18家金融機(jī)構(gòu)債務(wù)清償順序看，在清算實(shí)踐中，(1)所有的被撤銷城市信用社均把清算費(fèi)用(很多機(jī)構(gòu)將職工安置費(fèi)用納入其中)列為第一順序清償，儲(chǔ)蓄存款作為第二順序清償。但是，從調(diào)查得知，在處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)過程中，儲(chǔ)蓄存款總是被放在第一位清償。由于儲(chǔ)蓄存款人容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)所決定儲(chǔ)蓄存款的超優(yōu)先兌付的特點(diǎn)，儲(chǔ)蓄存款無法等到清算費(fèi)用支付后再兌付。因此，在實(shí)際的清算工作中，儲(chǔ)蓄存款與清算費(fèi)用的兌付或開支的先后順序不取決于法律所規(guī)定的順序，而取決于存款人取款行為發(fā)生時(shí)間和清算費(fèi)用開支發(fā)生時(shí)間。在很多時(shí)候，儲(chǔ)蓄存款的兌付往往優(yōu)先于清算費(fèi)用的開支被先于清償。(2)抵押擔(dān)保債權(quán)并未完全獲得別出權(quán)資格。根據(jù)調(diào)查，在十八家被撤銷機(jī)構(gòu)中，人民銀行發(fā)放再貸款時(shí)辦理了抵押登記的有十二家。其中一家清算組提前歸還了人民銀行再貸款，有兩家機(jī)構(gòu)的清算組承認(rèn)人民銀行抵押債權(quán)享有別出權(quán)資格，另有兩個(gè)機(jī)構(gòu)清算組將其抵押擔(dān)保債務(wù)放置于稅金之后清償。其余七家機(jī)構(gòu)將抵押擔(dān)保債務(wù)視為一般債務(wù)清償。(3)各清算組把維護(hù)金融穩(wěn)定作為首要任務(wù)來抓，并以此安排債務(wù)清償順序。在確保金融穩(wěn)定任務(wù)的前提下，政府主導(dǎo)下的清算組將金融機(jī)構(gòu)的政府債務(wù)包括諸如政府出面組織的保支付存款#65380;稅款#65380;扶貧救災(zāi)款等作為優(yōu)先債務(wù)清償。然而，維護(hù)金融穩(wěn)定與確保特殊債權(quán)人的生存是緊密聯(lián)系的兩項(xiàng)任務(wù)。當(dāng)儲(chǔ)蓄為存款人的生活資金來源時(shí)，維護(hù)金融穩(wěn)定任務(wù)與確保債權(quán)人生存任務(wù)得到了統(tǒng)一。優(yōu)先支付儲(chǔ)蓄存款就是為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融穩(wěn)定與確保債權(quán)人生存的雙重價(jià)值目標(biāo)。(4)各清算組對(duì)市場(chǎng)退出機(jī)構(gòu)債務(wù)清償順序的認(rèn)識(shí)存在很大差異，同類債務(wù)在不同機(jī)構(gòu)清償順序中層級(jí)不統(tǒng)一。根據(jù)調(diào)查，十八家被撤銷城市信用社中有九家機(jī)構(gòu)清算組將職工安置費(fèi)用與清算費(fèi)用放在同級(jí)層次清償，有城市信用社則將職工安置費(fèi)用放在清算費(fèi)用和儲(chǔ)蓄存款之后清償，更有城市信用社則將職工安置費(fèi)放在清算費(fèi)用#65380;儲(chǔ)蓄存款和稅款之后清償。

四#65380;我國(guó)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)清償順序司法實(shí)踐

第一#65380;政策性破產(chǎn)與司法破產(chǎn)的二元機(jī)制破壞了債務(wù)清償順序法律的統(tǒng)一性。在實(shí)踐中，所有的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出均需取得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。其中，對(duì)有儲(chǔ)蓄存款債務(wù)的問題金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出首選行政撤銷性的政策性破產(chǎn)方式，而對(duì)沒有儲(chǔ)蓄存款債務(wù)的問題金融機(jī)構(gòu)的處理則采取直接的司法破產(chǎn)方式，從而形成了金融機(jī)構(gòu)債務(wù)清償?shù)亩獧C(jī)制。盡管政策性破產(chǎn)是我國(guó)在解決金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出時(shí)采取的權(quán)益之計(jì)，但是多年來一直被相關(guān)部門所推崇，使我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出長(zhǎng)期呈現(xiàn)政策性破產(chǎn)與司法破產(chǎn)的二元格局，不利于法律的統(tǒng)一實(shí)施和法律權(quán)威的樹立。例如，按法律規(guī)定，在證券公司破產(chǎn)時(shí)，對(duì)個(gè)人債務(wù)和自然人客戶證券交易結(jié)算資金只能作為一般的普通債務(wù)清償。但是為了維護(hù)穩(wěn)定，在實(shí)際清償中，政府或人民銀行按照政策性文件《個(gè)人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購(gòu)意見》(以下簡(jiǎn)稱“《收購(gòu)意見》”)的規(guī)定收購(gòu)個(gè)人債權(quán)和客戶證券交易結(jié)算資金，確保個(gè)人不至受到太大損失。事實(shí)上，我國(guó)對(duì)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)儲(chǔ)蓄債務(wù)所采取收購(gòu)并按比例清償?shù)姆绞筋愃朴诿绹?guó)做法。在美國(guó)，由于有完善的存款保險(xiǎn)制度，一旦金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，美國(guó)存款保險(xiǎn)公司通過置換的方式首先支付存款人債務(wù)，并以此取得原存款人法律地位。在此種制度下，原存款人特別是小額存款人的權(quán)利幾乎不會(huì)受損失。

第二#65380;法院作用沒有得到充分發(fā)揮，與企業(yè)破產(chǎn)法賦予法院的司法破產(chǎn)功能不匹配。在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)踐中，法院只不過是破產(chǎn)的宣告者。銀行業(yè)#65380;證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管部門與地方政府實(shí)際承擔(dān)著破產(chǎn)清算職責(zé);政府財(cái)政與中央銀行一道共同扮演著存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的角色。法院受理金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)是在政府基本完成儲(chǔ)蓄存款兌付#65380;職工安置的前提下進(jìn)行的。在正式進(jìn)入司法破產(chǎn)程序前，最艱巨的任務(wù)已經(jīng)被監(jiān)管部門和政府完成了。金融機(jī)構(gòu)的司法破產(chǎn)實(shí)質(zhì)上是處理非儲(chǔ)蓄存款債務(wù)的清償問題。毫無疑問，對(duì)于司法清算工作，法院如何給自己定位，直接影響到清算費(fèi)用開支的大小，影響到破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)對(duì)各類債務(wù)清償比例的高低以及市場(chǎng)退出的進(jìn)程。

第三#65380;公平清償原則貫徹不足。但是，如果債務(wù)清償順序的安排總導(dǎo)致破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)對(duì)其一般債務(wù)的清償比例很低甚至為零，則必然出現(xiàn)特例普遍化，平等成為特例的非正?，F(xiàn)象。

清償儲(chǔ)蓄存款和安置職工是破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)清算組重頭工作。為了完成這兩項(xiàng)工作，清算組可以處置問題金融機(jī)構(gòu)的土地和其他任何財(cái)產(chǎn)。在實(shí)際操作中，法院均明確要求在金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入司法破產(chǎn)程序前，相關(guān)部門必須完成職工安置和儲(chǔ)蓄存款兌付工作，否則法院不予受理。因此，清算分配方案中往往不反映職工安置費(fèi)用。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)清算實(shí)踐表明，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)凸顯了國(guó)家在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重壓下不得不與債權(quán)人進(jìn)行博弈的無奈，債權(quán)人被迫承受社會(huì)變革的成本。

第四#65380;行政清算往往成為破產(chǎn)清算的必要前置程序，容易導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序啟動(dòng)的人為遲延。一方面，金融機(jī)構(gòu)一般是在金融監(jiān)管機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)下完成儲(chǔ)蓄存款兌付后才進(jìn)入司法破產(chǎn)清算程序的。然而，與具有專門知識(shí)背景，熟悉金融實(shí)踐活動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)工作人員相比，我國(guó)法院工作人員對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)都比較欠缺，加之法院人力物力的限制，時(shí)常導(dǎo)致問題金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出進(jìn)程。四川18家被撤銷城市信用社自2002年行政撤銷關(guān)閉以來，時(shí)至四年遲遲沒有進(jìn)入司法破產(chǎn)程序就是很好的例證。另一方面，即使在金融機(jī)構(gòu)被宣布進(jìn)入司法破產(chǎn)程序后，監(jiān)管部門相關(guān)人員也在實(shí)際上主導(dǎo)著破產(chǎn)清算進(jìn)程，法院與行政清算人員之間潛在的沖突很可能發(fā)生，延遲破產(chǎn)終結(jié)時(shí)間，人為增加費(fèi)用，影響債權(quán)人利益。

由于上述因素的存在，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)司法實(shí)踐或行政撤銷實(shí)踐中，破產(chǎn)清償規(guī)則從來都沒有得到嚴(yán)格的執(zhí)行，法院不得不變通適用相關(guān)條款。

顯然，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出實(shí)踐表明，我國(guó)應(yīng)當(dāng)制訂一部適用于所有金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的統(tǒng)一性法規(guī)，并抓緊出臺(tái)《存款保險(xiǎn)法》，完善和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)改革和維護(hù)金融穩(wěn)定，最大限度防范道德風(fēng)險(xiǎn)，以應(yīng)付經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)所潛伏的經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)。

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(責(zé)任編輯:姜天鷹)