我國“新國資管理體制”的確立將是一次新的體制革命，改革的深刻性必然會加大其風(fēng)險(xiǎn)性。本文對“新國資管理體制”的過渡性帶來的風(fēng)險(xiǎn)，管理部門與權(quán)限的集中帶來的“老板加婆婆”的風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)出資人制度的條件短缺而導(dǎo)致的出資人難到位的風(fēng)險(xiǎn)，管理體系不健全導(dǎo)致監(jiān)管職能缺位的風(fēng)險(xiǎn)，未徹底實(shí)現(xiàn)的“三分離”帶來的風(fēng)險(xiǎn)，有待進(jìn)一步規(guī)范的中央和地方的關(guān)系帶來的風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行了詳細(xì)的分析。認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)，必將有力地推動我國“新國資管理體制”的確立和進(jìn)一步完善。

一、“新國資管理體制”的過渡性帶來的風(fēng)險(xiǎn)

從總體來看，“新國資管理體制”的設(shè)計(jì)具有明顯的過渡性特點(diǎn)，一是設(shè)計(jì)的基點(diǎn)是“改”，著眼于改革原有的國有資產(chǎn)管理體制，從而建立新的更具活力的體制；而對于這一新體制如何有效運(yùn)作，還缺少一些更具操作性的考慮。二是國有資產(chǎn)管理體制改革的重點(diǎn)是建立有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營體制，這些改革有賴于產(chǎn)權(quán)改革的重大突破，而國有產(chǎn)權(quán)改革的難度和風(fēng)險(xiǎn)必然會轉(zhuǎn)移到國有資產(chǎn)管理體制改革過程中，從而加大改革的風(fēng)險(xiǎn)。三是“新國資管理體制”的總體設(shè)計(jì)存在一些假設(shè)前提。如假設(shè)主體是完全的（或者完全可以尋找到理想的主體），只要通過改革就可以完整到位；假設(shè)市場是健全的，只要經(jīng)過改革，國有資產(chǎn)就可以有效經(jīng)營；假設(shè)代理者是忠誠的，只要通過授權(quán)，代理者就會盡職盡責(zé)。這些假設(shè)是“制度設(shè)計(jì)的前在預(yù)設(shè)”，能否成為事實(shí)，還存在許多不確定性，具體分析如下：

１． 國有資產(chǎn)監(jiān)管與經(jīng)營主體不完全。按目前設(shè)計(jì)的三層架構(gòu)來看，雖然從形式上主體是明確的，但是實(shí)際上各層主體是不完全的。一是國資委。中央與地方三級國資委的構(gòu)成并非完全是市場選擇的結(jié)果，更大程度上是機(jī)構(gòu)與職能歸并的結(jié)果，也就是把過去分散管理的職能及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)集于一體。這樣“撮合”起來的機(jī)構(gòu)，既存在職能與需求不對稱的問題，也存在職能缺位與職能虛置并存的現(xiàn)象，而且本身還有一個(gè)職能“消化”期。所以，國資委要真正成為市場經(jīng)濟(jì)條件下國有資產(chǎn)管理的“合格”主體還需做進(jìn)一步的努力。同時(shí)，國資委需要職業(yè)化的人才隊(duì)伍，其特征在于：一是職業(yè)化的人才來源于市場，并通過市場競爭來選擇；二是他們的利益應(yīng)當(dāng)與其所監(jiān)管和經(jīng)營的企業(yè)的業(yè)績聯(lián)系起來；三是要建立可流動的機(jī)制，人員的進(jìn)出完全取決于需求和個(gè)人意愿。然而，目前的監(jiān)管隊(duì)伍和經(jīng)理人隊(duì)伍的形成，只能是市場的和非市場的混合形式，這與改革所要求的職業(yè)化隊(duì)伍還有一定的距離，其能力短缺應(yīng)是情理之中，而源于能力短缺所帶來的風(fēng)險(xiǎn)也就在所難免。二是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。國有資產(chǎn)管理體制改革能否按十六大提出的“探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式”真正到位，主要取決于這一層次的建立和完善及其作用的發(fā)揮。這一層次也是最難定位的，目前，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司還處在一個(gè)不斷探索之中，一方面國有資產(chǎn)經(jīng)營的構(gòu)成主體還沒有完整確立；另一方面，其如何有效運(yùn)作尚有待規(guī)范?，F(xiàn)在傾向性的有兩種方式：其一，把一些具有管理和資源雙重優(yōu)勢的大型企業(yè)集團(tuán)改組為授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)；其二，由國資委組建新的授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)。三是國有企業(yè)。目前大部分國有企業(yè)還不是真實(shí)的市場競爭主體，根源就在于產(chǎn)權(quán)問題沒有真正解決，政企就不可能完全分開。據(jù)國務(wù)院國資委的數(shù)據(jù)：截至２００５年，大型國有企業(yè)的改制面約５０％，中小企業(yè)為80％，而縣屬企業(yè)改制面近90％。事實(shí)上，國有企業(yè)改制還遠(yuǎn)沒有真正到位，改制企業(yè)還普遍存在按現(xiàn)代公司制度繼續(xù)規(guī)范的問題。

２． 國有資產(chǎn)的有效經(jīng)營仍然存在一些市場障礙。改革國有資產(chǎn)管理體制，就是推進(jìn)國有資產(chǎn)的市場化進(jìn)程，國有資產(chǎn)通過市場有效經(jīng)營與運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)保值與增值。但是，這需要以健全的現(xiàn)代市場體系為條件。目前，我國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系正在建設(shè)之中，資本、產(chǎn)權(quán)、土地、勞動力和技術(shù)等市場的發(fā)展，還遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程的需要，更難以適應(yīng)國有資產(chǎn)管理體制改革的要求，在一定程度上障礙了國有資產(chǎn)的有效經(jīng)營。

二、“新國資管理體制”存在“老板加婆婆”的風(fēng)險(xiǎn)

１． 管理部門的相對集中帶來的風(fēng)險(xiǎn)。成立國資委，最為重要的是解決多頭管理、無人負(fù)責(zé)的問題，落實(shí)國有資產(chǎn)的責(zé)任主體。但是，管理的集中也締造了部門專權(quán)的條件，如果不加以有效控制，極易產(chǎn)生新的干預(yù)行為。因?yàn)閲Y委是在過去職能部門基礎(chǔ)上合并而成，長期形成的思維定式和體制慣性，會以各種形式表現(xiàn)出來，這將成為干預(yù)行為新的變種——“老板加婆婆”。

２． 管理權(quán)限的相對集中帶來的風(fēng)險(xiǎn)?！肮苜Y產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”使國資委具有明顯的“集權(quán)化”特點(diǎn)。在這一集權(quán)的同時(shí)如何進(jìn)行權(quán)利的有效控制，是需要認(rèn)真研究解決的問題，因?yàn)樾碌募瘷?quán)使國資委具有了“老板加婆婆”的條件，如果不嚴(yán)加規(guī)范，就可能形成變異了的政企不分。“新國資管理體制”具有一定的過渡性，而這種過渡性會留下權(quán)力變異的空間。值得注意的是，國資委作為國務(wù)院的“特設(shè)機(jī)構(gòu)”事實(shí)上隱含了部分政府職能，比如說“承辦國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)”這樣的職能。

三、落實(shí)出資人制度的條件短缺而導(dǎo)致的出資人難到位的風(fēng)險(xiǎn)

建立國有資產(chǎn)出資人制度這一目標(biāo)取向是正確的，但國有資產(chǎn)出資人到位卻是有條件的。一是政企必須真正分開；二是實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化；三是法人治理結(jié)構(gòu)是完整有效的；四是有效的激勵(lì)與約束機(jī)制。然而，從現(xiàn)狀來看，政企分開是國有企業(yè)改革的重點(diǎn)，但改革的結(jié)果并未真正解決這一問題。國有企業(yè)特別是特殊壟斷行業(yè)的大型國有企業(yè)，產(chǎn)權(quán)多元化仍處在“凍土地帶”。相當(dāng)一部分改制企業(yè)，治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，不能正常發(fā)揮作用。國有企業(yè)的激勵(lì)與約束機(jī)制不健全乃是體制通病。上述問題若不能有效解決，落實(shí)出資人制度的真實(shí)性就不能不令人疑慮。

四、管理體系不健全導(dǎo)致監(jiān)管職能缺位的風(fēng)險(xiǎn)

改革國有資產(chǎn)管理體制是經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)，要求政府必須對改革做出整體設(shè)計(jì)，并以法律來規(guī)范。目前，國有資產(chǎn)管理體制改革面臨的一個(gè)突出問題是立法滯后，適應(yīng)“新國資管理體制”要求的法律法規(guī)短缺，使國有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營缺少必要的依據(jù)，有人曾戲稱這類似于一種無規(guī)則的“游戲”，其后果實(shí)難預(yù)料。

國有資產(chǎn)管理體制改革的核心是建立出資人制度，也就是要實(shí)施國有資產(chǎn)的委托代理。在委托－代理關(guān)系中，需要建立一整套科學(xué)的、便于操作的指標(biāo)體系、評價(jià)體系和監(jiān)督激勵(lì)體系，以盡可能地減少代理者的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。建立對代理者的考核評價(jià)體系，既不能再沿用考核黨政干部的標(biāo)淮，也不能再搞群眾運(yùn)動式的評價(jià)過程，要按出資人制度要求，確立對國有資產(chǎn)經(jīng)營者的考核評價(jià)體系。同時(shí)，要建立內(nèi)外部監(jiān)督體系、激勵(lì)和約束體系。顯然，這些對新的國資委而言是一項(xiàng)全新的工作，有些還來不及顧及，但它將對國資委的職能與作用產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的影響。

此外，對境外國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管、國有資產(chǎn)的跨國經(jīng)營、對上市公司監(jiān)管的合規(guī)性等問題，都是國有資產(chǎn)監(jiān)督與管理十分敏感而又前沿性的問題，在這些方面，要求國資委既要提高監(jiān)管能力，也要規(guī)范監(jiān)管行為。

五、未徹底實(shí)現(xiàn)的“三分離”帶來的風(fēng)險(xiǎn)

所謂“三分離”即必須使政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分離（包括財(cái)政部的社會公共預(yù)算與國資委的國有資產(chǎn)預(yù)算相分離），必須使國有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營分離，必須使資本經(jīng)營與生產(chǎn)經(jīng)營分離?！叭蛛x”是我國“新國資管理體制”的標(biāo)志性特征，可以說“三分離”能否實(shí)現(xiàn)將決定著我國新一輪國有資產(chǎn)管理體制改革的成敗。政府社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能難以分離；管人機(jī)制仍難以擺脫政企不分的問題；國有資產(chǎn)經(jīng)營與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營無法完全分離。

六、有待進(jìn)一步規(guī)范的中央和地方的關(guān)系帶來的風(fēng)險(xiǎn)

中央和地方國有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)取向不一致。出現(xiàn)了中央“進(jìn)”、地方“退”的態(tài)勢。就中央企業(yè)而言，在對國有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退”的把握上，呈現(xiàn)出以“進(jìn)”為主的傾向，無論是要打造３０－５０家具有國際競爭力的大公司、大集團(tuán)，還是國有企業(yè)的大規(guī)模重組，都彰顯了“進(jìn)”的態(tài)勢；在地方則明顯表現(xiàn)出以“退”為主的趨勢，有的地方甚至提出國有經(jīng)濟(jì)大規(guī)模退出的時(shí)間表，這些地方的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至成了國有資產(chǎn)的廉價(jià)出讓中心。

正確認(rèn)識才能有效防范，對國有資產(chǎn)管理體制改革中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，將有力地推動我國“新國資管理體制”的確立和進(jìn)一步完善。

（作者單位：河南經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院社科部）