摘要：近年來(lái)，農(nóng)民工工傷事故頻繁發(fā)生，農(nóng)民工勞動(dòng)力資源正遭遇掠奪性開(kāi)采，城鄉(xiāng)二元體制下形成的歧視身份使其工傷風(fēng)險(xiǎn)保障受到內(nèi)生變量與外生變量的雙重約束，有必要通過(guò)逐步建立賠償、預(yù)防、康復(fù)相結(jié)合的現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)管理制度、以公共財(cái)政支持農(nóng)民工職業(yè)安全培訓(xùn)、加速推進(jìn)農(nóng)民工組織化建設(shè)進(jìn)一步健全農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益保障制度。

關(guān)鍵詞：工傷風(fēng)險(xiǎn)；農(nóng)民工；風(fēng)險(xiǎn)保障

中圖分類(lèi)號(hào)：Ｆ323．89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2007）12－0055－04

作為世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)正處于社會(huì)加速轉(zhuǎn)型，工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快的過(guò)程中。目前已有近1．1億農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，中國(guó)工人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工中絕大多數(shù)沒(méi)有接受過(guò)任何技能培訓(xùn)，生產(chǎn)企業(yè)技術(shù)水平低、工藝落后、工作環(huán)境差、缺乏職業(yè)防護(hù)設(shè)施等不利因素加劇了農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)。有相關(guān)資料顯示，腳手架高空作業(yè)、拆除井字架、電梯安裝、臨邊、平臺(tái)施工等建筑業(yè)作業(yè)場(chǎng)所以及空調(diào)安裝、外墻清洗等高風(fēng)險(xiǎn)工作多由農(nóng)民工承擔(dān)。安全生產(chǎn)事故和職業(yè)危害集中的礦山開(kāi)采、建筑施工、危險(xiǎn)化學(xué)品行業(yè)工傷事故頻發(fā)，農(nóng)民工死亡占比高達(dá)80％以上[1]。諸多事實(shí)均表明，農(nóng)民工工傷事故居高不下已成為當(dāng)前中國(guó)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，建立和健全農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)保障體系勢(shì)在必行。

一、影響農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)保障實(shí)現(xiàn)的外生變量

（一）政府責(zé)任缺損

1．制度安排的責(zé)任缺損。城鄉(xiāng)二元體制是由政府政策、制度安排形成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系概念，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，它阻斷了農(nóng)民在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)就業(yè)和遷移，隨著城市化進(jìn)程的加速，越來(lái)越成為農(nóng)民工與城市戶(hù)籍人口身份不平等的反映，政策壁壘使農(nóng)民工這個(gè)特殊階層無(wú)法享受正常國(guó)民待遇，工傷風(fēng)險(xiǎn)保障上存在不可避免的政府失靈。第一，盡管目前國(guó)家正在按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則調(diào)整革除那些農(nóng)民工國(guó)民待遇不公的相關(guān)政策，但地方和管理部門(mén)并沒(méi)有響應(yīng)政策轉(zhuǎn)變觀念，仍片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，在清楚地方招商引資企業(yè)屬危險(xiǎn)及有害工序生產(chǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)，會(huì)因地方稅收、財(cái)政和ＧＤＰ指標(biāo)絕對(duì)份額的誘惑力默許縱容其合法存在；在企業(yè)不執(zhí)行或消極執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》，忽視農(nóng)民工勞動(dòng)安全保護(hù)時(shí)，地方衛(wèi)生和安全部門(mén)本應(yīng)當(dāng)作為政府職能部門(mén)實(shí)行監(jiān)控，很多卻以職責(zé)不明而相互推諉責(zé)任，使傷殘農(nóng)民工不得不遭遇維權(quán)成本的“合法”惡性擴(kuò)張，農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益因此被剝奪[2]。第二，勞動(dòng)力市場(chǎng)是勞動(dòng)者與企業(yè)的雙向選擇，達(dá)成協(xié)議進(jìn)入企業(yè)就業(yè)，則是人力資本與產(chǎn)業(yè)資本的合約，農(nóng)民工進(jìn)入城市后，這種反應(yīng)了人力資本與產(chǎn)業(yè)資本關(guān)系的勞動(dòng)合同簽訂率相當(dāng)?shù)?，工傷保險(xiǎn)參保率更低[3]。從目前的情況來(lái)看，農(nóng)民工弱勢(shì)地位不可能短期內(nèi)得到根本上的改觀，高危風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的從業(yè)特征還會(huì)在很長(zhǎng)時(shí)間里繼續(xù)，在缺乏規(guī)范的勞動(dòng)合同，缺乏明確勞資責(zé)任的前提下，農(nóng)民工遭遇的工傷風(fēng)險(xiǎn)或職業(yè)病患將因無(wú)法提交具法律效率材料依據(jù)而不能得到補(bǔ)償。綜上所述，這些勞動(dòng)合同簽約率低、履約率更低、工傷風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為地方經(jīng)濟(jì)利益所忽略諸多不良現(xiàn)狀都表明資本和地方權(quán)力體系的不良變通已形成制度性障礙，表明目前的制度安排并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上為農(nóng)民工創(chuàng)造良好的工傷風(fēng)險(xiǎn)保障環(huán)境，表明政府責(zé)任的缺損導(dǎo)致了農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益因資本與地方政府力量的聯(lián)合被犧牲，農(nóng)民工安全保障權(quán)正在以一種更隱蔽更合法方式被剝奪。

2．政策立法的責(zé)任缺損。農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益遭遇非國(guó)民待遇的最根本原因在于政策立法的責(zé)任缺損，缺乏合理的處罰標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相應(yīng)的剛性法規(guī)，對(duì)企業(yè)行為規(guī)范缺乏足夠威懾力。第一，農(nóng)民工工傷事故政策歸屬不明。企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人，很多從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，利用工傷事故病況特別是慢性職業(yè)病具有遲發(fā)性和潛伏性的特點(diǎn)，將合同終止在病狀顯現(xiàn)之前，農(nóng)民工因無(wú)法收集到相關(guān)證據(jù)材料而無(wú)法進(jìn)行工傷認(rèn)定，無(wú)法享受工傷待遇。并且，盡管工傷保險(xiǎn)條例已列明賠償標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)際賠付中卻視業(yè)主支付能力大小，不同地區(qū)或不同行業(yè)隨意調(diào)整，甚至只要能拖過(guò)申請(qǐng)工傷期限便可合法逃避事故賠償。第二，農(nóng)民工合同簽訂缺乏政策強(qiáng)制性。目前的就業(yè)壓力使農(nóng)民工在勞動(dòng)關(guān)系中弱勢(shì)地位更為明顯，在社會(huì)資源有限的前提下，既得利益集團(tuán)勢(shì)力過(guò)強(qiáng)，如果沒(méi)有政策性立法約束，農(nóng)民工不敢堅(jiān)持簽訂勞動(dòng)合同，不敢提出工傷風(fēng)險(xiǎn)防范及其事故發(fā)生的責(zé)任承擔(dān)歸屬，更不敢涉及工傷風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)相關(guān)勞保條件與待遇。顯而易見(jiàn)，在政策立法不明和缺乏執(zhí)法具有強(qiáng)制性時(shí)，業(yè)主必然選擇風(fēng)險(xiǎn)自留以降低用工成本。

3．財(cái)政支持的責(zé)任缺損。目前，建筑、礦山和危險(xiǎn)化學(xué)品三大高危行業(yè)的從業(yè)主體大多是農(nóng)民工，要充分保障他們的職業(yè)安全與健康權(quán)益，需要健全的安全工程系統(tǒng)，需要?jiǎng)趧?dòng)技能培訓(xùn)、安全意識(shí)管理以及安全法規(guī)監(jiān)督等機(jī)制的正常運(yùn)行，生產(chǎn)設(shè)備安全維護(hù)特有的周期性也需要充足的后備資金。換言之，農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)抑制保障需要強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐，需要大量的成本投入。有數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)，我國(guó)工傷風(fēng)險(xiǎn)抑制資本投入僅占ＧＤＰ的0．7％多一點(diǎn)，而發(fā)達(dá)國(guó)家工傷風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性投入已占到3．3％，且多投入國(guó)營(yíng)企業(yè)，農(nóng)民工大量聚集于非公有制企業(yè)，資金投入的貢獻(xiàn)率相當(dāng)有限。由此可見(jiàn)，國(guó)家財(cái)政支持的責(zé)任缺位使農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)資金無(wú)法得到充分保證，在很大程度上影響了生產(chǎn)安全系統(tǒng)工程的建立，也是農(nóng)民工勞動(dòng)技能培訓(xùn)不能普及、安全意識(shí)安全管理以及安全法規(guī)監(jiān)督機(jī)制無(wú)法正常運(yùn)作的重要原因。

（二）相關(guān)司法制度不適當(dāng)

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，各種與農(nóng)民工相關(guān)的勞動(dòng)法律法規(guī)和政策不斷出臺(tái)，僅就工傷而言，就涉及《工傷認(rèn)定辦法》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》、《職業(yè)病防治法》等。相當(dāng)多的事實(shí)證明，如此完備的權(quán)益保護(hù)體系在實(shí)踐運(yùn)作過(guò)程中并沒(méi)有使農(nóng)民工獲得完善的工傷風(fēng)險(xiǎn)保障。

1．工傷索賠程序復(fù)雜。目前勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)難、時(shí)間長(zhǎng)，造成了農(nóng)民工工傷待遇索賠程序復(fù)雜，不利于工傷農(nóng)民工的及時(shí)治療和生活保障。（1）工傷認(rèn)定主體確定困難。農(nóng)民工發(fā)生事故傷害或按照《職業(yè)病防治法》規(guī)定被診斷、鑒定為職業(yè)病的有權(quán)申請(qǐng)工傷認(rèn)定，這種規(guī)定充分體現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)保障權(quán)益的目的，也是工傷保險(xiǎn)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任宗旨的體現(xiàn)[4]。一般而言，農(nóng)民工申請(qǐng)工傷認(rèn)定必須提交合法勞動(dòng)合同，多數(shù)情況下被要求先確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，事實(shí)上，農(nóng)民工所處的弱勢(shì)地位決定了他們很難從用人單位取得證明材料，尤其是用人單位面臨高額賠償?shù)奈ｋU(xiǎn)時(shí)。由此可見(jiàn)，僅索賠的第一個(gè)環(huán)節(jié)就力不從心，維權(quán)之路困難重重。（2）工傷認(rèn)定時(shí)效具有制約性。按照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，農(nóng)民工申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)限應(yīng)當(dāng)自事故傷害發(fā)生之日或被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，不存在延長(zhǎng)申請(qǐng)時(shí)限問(wèn)題。農(nóng)民工要啟動(dòng)工傷風(fēng)險(xiǎn)保障程序，可能需要面對(duì)的是廠方或地方政府部門(mén)對(duì)于勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)效條款的利用，對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟以及對(duì)證據(jù)所列條款的利用。有數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)程序進(jìn)入勞動(dòng)仲裁和訴訟后，從工傷認(rèn)定到訴訟結(jié)束和整個(gè)程序持續(xù)時(shí)間最少在360～510天之間。資方或地方權(quán)力體系會(huì)利用法律法規(guī)和政策規(guī)定上的順序和程序采取惡意訴訟，以拖延時(shí)間來(lái)增大工人取證難度，迫使農(nóng)民工因維權(quán)時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本過(guò)高而放棄合法索賠。（3）仲裁訴訟制度不當(dāng)。目前勞動(dòng)爭(zhēng)議實(shí)行“一調(diào)一裁二審”仲裁訴訟制度，其初始目的就是為了增加解決勞動(dòng)爭(zhēng)議方式，加快處理勞動(dòng)糾紛以保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，但諸多事實(shí)表明現(xiàn)實(shí)與此相悖，目前農(nóng)民工多屬“遷徙式”流動(dòng)就業(yè)，赴外地施工企業(yè)（特別是建筑企業(yè)）聘用農(nóng)民工出現(xiàn)工傷后必須回到企業(yè)注冊(cè)地辦理工傷認(rèn)定等手續(xù)，這種制度繁雜的索賠手續(xù)無(wú)形中增加了訴訟成本，農(nóng)民工因返鄉(xiāng)費(fèi)用無(wú)法承擔(dān)不得不放棄合法補(bǔ)償權(quán)。

2．賠償金支付方式弊端明顯。農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌，傷殘事故發(fā)生后可以按照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定得到及時(shí)救助，但對(duì)于用工單位未參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工，則存在一次性支付與定期金賠償問(wèn)題。目前，各地實(shí)行的工傷事故賠償多屬一次性支付，它在很大程度上的確能盡快地解決糾紛，平息爭(zhēng)端，但賠償數(shù)額巨大，未來(lái)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變動(dòng)發(fā)生賠償有可能無(wú)法與實(shí)際費(fèi)用相吻和，且病況的長(zhǎng)期性和反復(fù)性也將導(dǎo)致后續(xù)治療費(fèi)巨大，以農(nóng)民工聚集的中小私營(yíng)企業(yè)的支付能力，一次性支付很可能成為一紙空文，農(nóng)民工損失補(bǔ)償很難真正實(shí)現(xiàn)。相形之下，如果采取定期金賠償方式，雖避免了一次性賠償?shù)娜毕?，但由于賠償時(shí)間持續(xù)長(zhǎng)，用工企業(yè)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)條件與支付能力變數(shù)太大，若發(fā)生逃避債務(wù)或破產(chǎn)，農(nóng)民工的賠償更是空談。

（三）工傷保險(xiǎn)保障局限性明顯

1．工傷保險(xiǎn)實(shí)際覆蓋率低下。盡管?chē)?guó)家和地方政府出臺(tái)了相關(guān)工傷保險(xiǎn)法規(guī)，將農(nóng)民工列入了社會(huì)保障范疇，平等享受?chē)?guó)民待遇，但由于農(nóng)民工多從業(yè)于人力資本專(zhuān)用性弱、技術(shù)含量低的勞動(dòng)密集型行業(yè)，替代性強(qiáng)特征決定了用工企業(yè)拒保違約成本較低，即企業(yè)為農(nóng)民工參保的機(jī)會(huì)成本相對(duì)較低。在沒(méi)有政策強(qiáng)制執(zhí)行的情況下，企業(yè)從經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)最大化目標(biāo)出發(fā)的理性結(jié)果就是農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率低下，原因很簡(jiǎn)單，即使在建筑、化學(xué)這些高危行業(yè)，工傷事故的發(fā)生也只是小概率事件，雇主自行了結(jié)的成本支出一般低于全體農(nóng)民工參保保費(fèi)總和；與此同時(shí)，流動(dòng)性大，勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)難、時(shí)間長(zhǎng)，工傷待遇索賠程序復(fù)雜等諸多問(wèn)題也決定了農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)實(shí)際覆蓋率低于名義覆蓋率。有數(shù)據(jù)顯示，北京市農(nóng)民工法律援助工作站自2005年9月8日成立到2007年3月15日共辦理了152件農(nóng)民工工傷案件，只有12人參加了工傷保險(xiǎn)，參保率為7．89％，超過(guò)90％的農(nóng)民工沒(méi)有工傷保險(xiǎn)，沒(méi)有一個(gè)用人單位主動(dòng)申請(qǐng)工傷認(rèn)定、主動(dòng)支付工傷待遇（2007年5月25日《中國(guó)青年報(bào)》）。

2．工傷保險(xiǎn)實(shí)際保障功能不全。工傷保險(xiǎn)參保，只是農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益保障實(shí)現(xiàn)的第一個(gè)環(huán)節(jié)，能否將各項(xiàng)權(quán)益落到實(shí)處才是保障功能的真實(shí)反映。換言之，工傷保險(xiǎn)必須在已充分實(shí)現(xiàn)“醫(yī)療救治良好，工傷認(rèn)定高效，勞動(dòng)能力鑒定合理，保障待遇落實(shí)完全”后，才可以說(shuō)發(fā)揮了作為準(zhǔn)公共物品的社會(huì)保障職能?，F(xiàn)行《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定用人單位未參加工傷保險(xiǎn)的應(yīng)自行承擔(dān)農(nóng)民工工傷責(zé)任，這意味著工傷事故發(fā)生后，救治費(fèi)用和相關(guān)補(bǔ)償均要依賴(lài)于用人單位。諸多事實(shí)證明，農(nóng)民工屬社會(huì)弱勢(shì)群體，在企業(yè)、醫(yī)院、勞動(dòng)能力鑒定、工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)職能部門(mén)不愿提供良性配合的前提下，工傷保險(xiǎn)的相關(guān)待遇很難落實(shí)，基本不可能實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)所應(yīng)具有的統(tǒng)籌資金、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的功能。

（四）醫(yī)療系統(tǒng)市場(chǎng)機(jī)制改革弱化了工傷醫(yī)療救助功能

國(guó)民享有衛(wèi)生保健權(quán)是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，從此意義上而言，醫(yī)療系統(tǒng)的準(zhǔn)公共物品特性是農(nóng)民工職業(yè)與健康保障的支撐，也正因?yàn)樗峁┑氖蔷哂蟹歉?jìng)爭(zhēng)性和排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，市場(chǎng)不能有效供給，要求政府作為主體來(lái)承擔(dān)責(zé)任。從目前狀況看來(lái)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)已經(jīng)被日趨淡化，醫(yī)療衛(wèi)生體制改革形成的市場(chǎng)化模式使經(jīng)濟(jì)地位低下的農(nóng)民工不能得到起碼的康復(fù)與治療。根據(jù)各地現(xiàn)行《農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民工享受的傷殘津貼、護(hù)理費(fèi)按期支付到喪失領(lǐng)取條件為止，如果選擇一次性領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)待遇，支付后即終止工傷保險(xiǎn)關(guān)系。這意味著即使農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)也不可能終身享受免費(fèi)醫(yī)療，必須承擔(dān)舊傷復(fù)發(fā)醫(yī)療費(fèi)及生活護(hù)理費(fèi)、職業(yè)病病情加重治療費(fèi)等后續(xù)醫(yī)治費(fèi)用。并且，如果用人單位沒(méi)有繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，未參保農(nóng)民工，雖然法令法規(guī)要求用人單位支付相關(guān)費(fèi)用，在強(qiáng)制執(zhí)行未果時(shí)工傷醫(yī)療費(fèi)用仍須個(gè)人支付。農(nóng)民工作為社會(huì)弱勢(shì)群體，醫(yī)療服務(wù)已受到經(jīng)濟(jì)收入的限制，醫(yī)療系統(tǒng)的商業(yè)化、市場(chǎng)化加重了農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，醫(yī)院職工收入與服務(wù)掛鉤，自由經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)化方式更弱化了農(nóng)民工工傷醫(yī)療救助功能[5]。

二、影響農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)保障實(shí)現(xiàn)的內(nèi)生變量

（一）工傷風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制尚未形成

目前，建筑、礦山和化學(xué)品行業(yè)的從業(yè)主體大多是農(nóng)民工，這種從業(yè)特征決定了農(nóng)民工是工傷事故和職業(yè)危害的主要受害者，職業(yè)病危害也正從城市向農(nóng)村、從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。究其根源，一是目前安全生產(chǎn)法規(guī)、安全生產(chǎn)工作責(zé)任制及安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)方面尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化的法律法規(guī)制度，無(wú)法對(duì)企業(yè)生產(chǎn)操作進(jìn)行安全分析和評(píng)估，危險(xiǎn)源監(jiān)控與事故隱患整改不能得到有效實(shí)施；二是農(nóng)民工職業(yè)健康保護(hù)缺乏制度性的醫(yī)療服務(wù)，沒(méi)有定期健康檢查也沒(méi)有職業(yè)健康專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，近2億眾多農(nóng)民工正在成為工傷風(fēng)險(xiǎn)的高危人群。由此可見(jiàn)，在通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法制、技術(shù)、管理等手段對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)進(jìn)行有效約束，運(yùn)用安全監(jiān)督的外部壓力促使企業(yè)采取措施及時(shí)消除隱患的工傷風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制尚未形成之前，工傷風(fēng)險(xiǎn)不能得到有效控制。

（二）工會(huì)維權(quán)組織“缺位”嚴(yán)重

農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)保障不健全既有經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面的原因，也有社會(huì)和制度方面的原因。維護(hù)自身權(quán)利和利益的基本手段是組織力量和談判機(jī)制，這種制度安排和思想文化意識(shí)的缺乏使農(nóng)民工在勞動(dòng)關(guān)系中多處于弱勢(shì)與被動(dòng)地位。目前，勞動(dòng)力供大于求的現(xiàn)實(shí)更強(qiáng)化了這種趨勢(shì)。諸多事實(shí)表明，農(nóng)民工在社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾對(duì)恃中，由于團(tuán)結(jié)合作經(jīng)驗(yàn)不足很容易受控于資方，即使建立工會(huì)也因組織化程度低下而不能維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益[6]。有資料顯示，目前珠江三角洲有外資企業(yè)為了獲取高額利潤(rùn)，對(duì)農(nóng)民工實(shí)施勞役式封閉管理；違反《勞動(dòng)法》有關(guān)規(guī)定，在電子廠、印刷廠、鞋和橡膠廠使用的一些國(guó)際禁用的化工有毒有害原料；農(nóng)民工每天工作8小時(shí)或以下者僅占30％，12～14小時(shí)者占46％，沒(méi)有休息日者占47％，超負(fù)荷勞動(dòng)已成為普遍現(xiàn)象。由此可見(jiàn)，在以利益為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，農(nóng)民工單個(gè)與企業(yè)談判的博弈基本不可能取勝，企業(yè)在缺乏來(lái)自外部壓力的狀況下不可能致力于提高工藝、技術(shù)及設(shè)備的科技水平，也不可能提供法制教育和基礎(chǔ)培訓(xùn)。換言之，目前基層工會(huì)體制與機(jī)制的“缺位”導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益極大的偏向資本利益集團(tuán)，農(nóng)民工因此失去了接受勞動(dòng)安全衛(wèi)生教育培訓(xùn)的權(quán)利，失去了合法工傷補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，也就失去了獲得職業(yè)健康保障的基本公民權(quán)。

（三）農(nóng)民工雇傭雙方均消極回避工傷風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)制度性障礙正在逐步消除，未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)規(guī)模將呈擴(kuò)張趨勢(shì)，勞動(dòng)力的賣(mài)方市場(chǎng)決定了企業(yè)不會(huì)提供技術(shù)知識(shí)及安全培訓(xùn)。因設(shè)計(jì)或設(shè)置防護(hù)設(shè)施認(rèn)識(shí)不足、不按照設(shè)計(jì)要求施工或隨意拆卸，或?qū)κ┕C(jī)具性能、工作原理、適用環(huán)境不了解違規(guī)操作而發(fā)生安全事故的現(xiàn)象在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都將存在。這種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于剛成為產(chǎn)業(yè)工人還不具備現(xiàn)代生產(chǎn)常識(shí)的農(nóng)民工而言在所難免，農(nóng)民工所處的社會(huì)弱勢(shì)地位決定了其工傷風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避不具主動(dòng)性。與此同時(shí)，企業(yè)工傷事故處置的“義務(wù)軟約束”也導(dǎo)致了工傷風(fēng)險(xiǎn)防范的消極。農(nóng)民工多聚集于非公有制企業(yè)，企業(yè)因安全勞動(dòng)保護(hù)的配套投入差，租用簡(jiǎn)陋廠房、購(gòu)買(mǎi)陳舊過(guò)時(shí)機(jī)器，機(jī)械制備設(shè)計(jì)缺陷或安全不當(dāng)，有毒氣體聚集等人為因素增大了工傷事故發(fā)生的頻率。并且，即使發(fā)生事故，企業(yè)在地方政府的偏坦下賠償額也很低，企業(yè)合法將農(nóng)民工勞保防護(hù)費(fèi)用轉(zhuǎn)變成隱性利潤(rùn)，這種相對(duì)較低的事故成本使企業(yè)疏于防范，消極回避工傷風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善農(nóng)民工風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制建設(shè)的對(duì)策及建議

（一）逐步建立賠償、預(yù)防、康復(fù)相結(jié)合的現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)管理制度

目前，我國(guó)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)在很大程度上只是一種“工傷賠償”制度，即農(nóng)民工因工導(dǎo)致傷殘、疾病和死亡時(shí)，對(duì)農(nóng)民工本人或其供養(yǎng)親屬給予經(jīng)濟(jì)賠償和提供物質(zhì)幫助的保障制度?，F(xiàn)代意義上的農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)，不僅僅包括對(duì)因工傷、殘、亡的農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和物質(zhì)幫助，而且也包括促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)、降低事故率及職業(yè)病發(fā)生率[7]。工傷保險(xiǎn)基金除支付農(nóng)民工工傷待遇外還包括事故預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，通過(guò)選擇醫(yī)術(shù)與醫(yī)德俱佳醫(yī)院作為工傷醫(yī)療定點(diǎn)醫(yī)療單位，在以規(guī)范化處方、病歷及費(fèi)用明細(xì)清單等相關(guān)資料醫(yī)療體系制度化的同時(shí)，對(duì)具有一定勞動(dòng)能力的傷殘人員進(jìn)行培訓(xùn)恢復(fù)，并通過(guò)現(xiàn)代康復(fù)手段，使傷殘農(nóng)民工盡快恢復(fù)勞動(dòng)能力，促進(jìn)其與社會(huì)的融合。簡(jiǎn)而言之，這是一種與世界接軌的現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度，為農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故時(shí)提供醫(yī)療護(hù)理、現(xiàn)金津貼和職業(yè)康復(fù)，將農(nóng)民工工傷賠償與職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)有機(jī)結(jié)合的賠償、預(yù)防、康復(fù)一體化的服務(wù)。

（二）進(jìn)一步健全農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益保障機(jī)制

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)日趨活躍，農(nóng)民工正在成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。在此職業(yè)角色的轉(zhuǎn)型中，農(nóng)民工已經(jīng)成為遭受安全事故侵害的最脆弱的目標(biāo)群體，職業(yè)安全與健康權(quán)益保障在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)成為亟待解決的社會(huì)課題。第一，加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)安全衛(wèi)生保護(hù)，依法將農(nóng)民工全部納入工傷保險(xiǎn)范圍，簡(jiǎn)化申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)待遇的程序，使農(nóng)民工得到及時(shí)救治，解除其后顧之憂(yōu)。第二，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，真正保障傷殘農(nóng)民工的合法權(quán)利，無(wú)論用人單位是否繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，只要發(fā)生工傷事故，應(yīng)當(dāng)全部由社保部門(mén)先行支付相應(yīng)工傷保險(xiǎn)待遇，然后向單位追繳，這樣農(nóng)民工才能在遭遇困境后得到社會(huì)援助。第三，確認(rèn)建筑企業(yè)“誰(shuí)承包誰(shuí)負(fù)責(zé)”的工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)原則，建設(shè)單位在工程發(fā)包時(shí)將農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)費(fèi)一次性撥付給總承包單位，由總承包單位作為責(zé)任主體參加工傷保險(xiǎn)，并一次性向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納，以此來(lái)擴(kuò)大農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)覆蓋面。第四，強(qiáng)化勞動(dòng)保障行政部門(mén)的職權(quán)，簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序，方便農(nóng)民工申請(qǐng)工傷認(rèn)定，由社保部門(mén)為農(nóng)民工辦理“工傷待遇卡”，直接將工傷保險(xiǎn)待遇支付給工傷職工，不再轉(zhuǎn)經(jīng)用人單位。

（三）逐漸將農(nóng)民工職業(yè)安全培訓(xùn)納入公共財(cái)政范疇

隨著城市化乃至整體勞動(dòng)力市場(chǎng)供給形勢(shì)的變化，勞動(dòng)力供給開(kāi)始趨緊，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將更加依賴(lài)于農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，以“政府主導(dǎo)，多方籌資”方式將農(nóng)民工職業(yè)安全培訓(xùn)納入各級(jí)公共財(cái)政成為保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的重要舉措[8]。從目前的發(fā)展現(xiàn)狀看，國(guó)家和企業(yè)在農(nóng)民工職業(yè)安全培訓(xùn)上投入不足，農(nóng)民工有限的收入很難支付昂貴的培訓(xùn)費(fèi)。有數(shù)據(jù)顯示，掌握一定的專(zhuān)業(yè)技能、接受過(guò)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工只占全部人數(shù)的28．2％，其中，通過(guò)政府組織參加培訓(xùn)的農(nóng)民工占10．7％，企業(yè)組織培訓(xùn)的農(nóng)民工占30％，自己去參加培訓(xùn)的農(nóng)民工占59．3％（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2005年統(tǒng)計(jì)資料）。事實(shí)說(shuō)明，處于弱勢(shì)群體的農(nóng)民工，即使存在繼續(xù)教育的愿望也因經(jīng)濟(jì)收入的低下而難成為現(xiàn)實(shí)，政府要促進(jìn)就業(yè)，使農(nóng)民工真正成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，必須將農(nóng)民工職業(yè)安全培訓(xùn)納入公共財(cái)政預(yù)算，以多元化的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制增加對(duì)農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防培訓(xùn)的資金投入。具體而言，要廣泛開(kāi)展農(nóng)民工生命安全與健康維權(quán)宣傳，通過(guò)向農(nóng)民工發(fā)放《工會(huì)法》、《勞動(dòng)法》、《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等涉及職工生命安全與健康的法規(guī)宣傳資料，讓農(nóng)民工了解和掌握自身應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)盡義務(wù)；要督促企業(yè)依法對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行安全教育培訓(xùn)，大力普及勞動(dòng)安全衛(wèi)生知識(shí)，讓廣大農(nóng)民工了解和掌握本崗位安全生產(chǎn)知識(shí)，提高安全操作技能；要開(kāi)展以傷亡事故和職業(yè)危害案例為主要內(nèi)容的安全警示教育，引導(dǎo)農(nóng)民工在生產(chǎn)過(guò)程中遵章守紀(jì)等。這些經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算科目列支，政府通過(guò)公共財(cái)政投入來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。

（四）推進(jìn)農(nóng)民工組織化建設(shè)

農(nóng)民工已成為了工人階級(jí)的新成員，從發(fā)展的趨勢(shì)看將成為中國(guó)工人階級(jí)的主體。健全農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)保障制度的重要舉措之一在于提高農(nóng)民工組織化程度，通過(guò)行使團(tuán)結(jié)權(quán)來(lái)成立農(nóng)民工自己的工會(huì)。按照《工會(huì)法》組織農(nóng)民工參與企業(yè)安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，較之單純依靠農(nóng)民工個(gè)體力量而言，群體力量可以克服勢(shì)單力薄的弊端，謀求社會(huì)弱勢(shì)階層利益的實(shí)現(xiàn)。工會(huì)以組織的身份監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)安全事故隱患建檔跟蹤整改情況，監(jiān)督企業(yè)是否存在侵犯農(nóng)民工生命安全與健康權(quán)益情況，積極參與農(nóng)民工侵權(quán)問(wèn)題的解決；幫助農(nóng)民工通過(guò)安全教育培訓(xùn)，保證農(nóng)民工安排上崗前已熟悉安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，已具備必要的安全生產(chǎn)知識(shí)和掌握安全操作技能；督促企業(yè)為農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同、辦理工傷保險(xiǎn)，跟蹤檢查是否符合國(guó)家有關(guān)法規(guī)，是否包括勞動(dòng)安全衛(wèi)生內(nèi)容，是否有量化控制指標(biāo)，是否得到實(shí)施履行等。對(duì)于違反安全生產(chǎn)法令法規(guī)、侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的行為，工會(huì)有權(quán)干預(yù)；對(duì)于危及農(nóng)民工生命安全的任何事情，工會(huì)都有權(quán)整改。由此可見(jiàn)，較高組織化程度的工會(huì)是農(nóng)民工維權(quán)的必然選擇，推進(jìn)組織化建設(shè)是現(xiàn)階段農(nóng)民工獲得工傷風(fēng)險(xiǎn)保障的重要途徑。

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