摘要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，“城中村”已經(jīng)成為政府、學術界、媒體共同關注的問題。以黃岡市為例分析了“城中村”的形成原因及存在的問題，對黃岡市“城中村”改造提出了政府調(diào)控與市場科學規(guī)劃、合理布局、統(tǒng)一建設，處理好集體土地關系，加強城市社區(qū)建設相結(jié)合等建議及對策。

關鍵詞：黃岡市；“城中村”；城市化

中圖分類號：Ｆ061．5 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2007）12－0161－02

一、“城中村”：推進城市化發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象

隨著經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟全球化的到來、“城市經(jīng)濟、城市化”是當今社會各級政府領導所關注的重要內(nèi)容之一。至2005年底，黃岡城區(qū)人口達到27萬人，城區(qū)規(guī)模已達29平方公里，城市化率達36．5％；城市道路“8縱10橫4出口”的網(wǎng)絡格局已形成，城市道路總長由53公里增加到80公里，城區(qū)公共綠地面積達到94．2萬平方米，建成區(qū)綠化覆蓋率達到33．5％。同時，規(guī)劃部門有力配合了土地資本運營工作，促進了房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，為人民群眾創(chuàng)造了良好的生活和工作環(huán)境，為全市創(chuàng)建和諧黃岡，加快城市化進程起到了積極推動作用。在黃岡市城市化快速推進中，“城中村”的現(xiàn)象也越來越嚴重。

所謂“城中村”是指在改革開放以來，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市，由于疾風暴雨式的城市建設和快速城市化，導致城市用地的急劇膨脹，把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入城市用地的范圍，大部分耕地的性質(zhì)由勞動群眾集體所有轉(zhuǎn)化為國家公有，而在征地過程中返還給鄉(xiāng)村的用地、自留山、丘等則維持以前的集體所有制性質(zhì)不變，在這些用地上以居住功能為主所形成的社區(qū)則被稱為“城中村”。

近幾年來，隨著黃岡市城市化建設進程的加快發(fā)展，城區(qū)范圍不斷擴大，原先城區(qū)周邊的村落，現(xiàn)在區(qū)域位置上已成為城區(qū)的組成部分，成為一道城市建設發(fā)展中的特殊景觀——“城市里的村莊”?！俺侵写濉痹谛姓弦咽浅鞘械姆懂?，屬于街道管理，但“城中村”仍然實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村管理體制。“城中村”農(nóng)民的土地大部分已經(jīng)被國家所征用，不再從事農(nóng)業(yè)耕作，其經(jīng)濟來源主要依靠第二三產(chǎn)業(yè)及土地收益，生活方式也發(fā)生了根本的變化，已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。

二、“城中村”存在的問題

“城中村”是城市化進程中、發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象，也給城市發(fā)展提供了寶貴的空間，但是，“城中村”也存在著諸多的問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）土地利用粗放，土地資產(chǎn)流失

由于“城中村”缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，造成土地利用率和產(chǎn)出率低下，房屋建筑占地面積大，建筑風格與城市規(guī)劃不夠銜接，且往往含有院落和小塊菜地、豬圈等，房屋容積率低，土地利用十分粗放。同時，“城中村”的土地區(qū)位條件相對優(yōu)越，土地的產(chǎn)權又屬于村集體所有，這樣，優(yōu)越的區(qū)位條件和相對于城市低廉的土地價格，使“城中村”中不規(guī)范的房地產(chǎn)二級市場特別活躍，導致由于規(guī)劃和基礎設施改善而使土地升值的部分國有土地資產(chǎn)的流失。

（二）管理體制不順，管理難度較大

“城中村”周圍已經(jīng)被城市社區(qū)所包圍，而“城中村”是一種特殊類型的社區(qū)，它既像城市又像農(nóng)村，既不是城市又不是農(nóng)村。從管理體制上考察，城市社區(qū)的管理體制與農(nóng)村社區(qū)的管理體制有較大的區(qū)別，它們在“城中村”形成矛盾和沖突，有時又會出現(xiàn)管理上的“真空”，“城中村”的性質(zhì)使城市管理部門管不到，街道、村、鎮(zhèn)管理又缺少力度。這樣，村集體組織和村民受利益的驅(qū)動，亂搭亂建成風，違法違章用地十分普遍，住宅用地嚴重超標。

（三）人口構成多元，社會治安堪憂

“城中村”的人口構成十分復雜，并不是以前所認為的城鄉(xiāng)二元結(jié)構。據(jù)調(diào)查，“城中村”的人口主要由以下幾個方面構成：首先是當?shù)氐脑小按迕瘛保ú糠执迕竦膽艏畬嶋H上已經(jīng)成為市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城區(qū)市民，第三是來自外地，職業(yè)構成十分復雜的外來人口。特別應當指出的是，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外來人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且職業(yè)構成和宗教信仰十分復雜的人員，因此可能成為滋生“黃賭毒”的溫床和違法事件發(fā)生的策源地，這種狀況的存在制約著城市的健康發(fā)展。

（四）公共設施缺乏，環(huán)境問題嚴重

“城中村”的基礎設施是與原來低密度的建筑和低密度的人口相適應的，現(xiàn)在由于部分市民和大量外來人口的入住，小企業(yè)的開辦，使給水、排水、道路、交通、電力、郵電通訊等基礎設施嚴重不足，超負荷運轉(zhuǎn)，導致污水橫溢，空氣質(zhì)量下降。缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的凌亂建筑，形成不了統(tǒng)一連續(xù)的街景立面，視覺環(huán)境很差，不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約城市發(fā)展，已成為困擾城市發(fā)展的“痼疾”。

（五）村民素質(zhì)較低，就業(yè)問題嚴峻

由于“城中村”村民和外來人口素質(zhì)普遍不高，加上以出租等手段獲取收益比較容易，“城中村”村民普遍存在游手好閑、不思進取等現(xiàn)象，并缺乏在文化和專業(yè)知識技能上進一步提高的能力。另外，“城中村”這種獨特的存在和發(fā)展模式使城市居民難以理解村民，而村民本身也缺乏獲取政治權利和社會公正的追求，影響村民的發(fā)展和整個社會文化素質(zhì)的提高。同時，由于土地的征用，“城中村”村民的可耕地大量減少，而村落內(nèi)的村民由于歷史原因，普遍文化素質(zhì)不高。但由于有高額房租收入，生活水平富裕，在就業(yè)過程中，造成村民高不成低不就，游手好閑，無所事事。村民素質(zhì)的低下及其安于現(xiàn)狀的性格，使他們的就業(yè)問題相當嚴重，即便是征地時安排了一些就業(yè)機會，但很容易下崗，就業(yè)問題的嚴重還會引發(fā)社會危機。

近些年，黃岡市的“城中村”改造進展緩慢，隨著城市化進程的加快，“城中村”帶來的負面影響越來越突出。由于城市建設牽動“城中村”土地升值，致使“征地難、規(guī)劃難、拆遷安置難”不斷加劇。同時，由于臟、亂、差問題和對土地資源的粗放利用問題十分突出，形成大量的違法占地、違章建設，則嚴重破壞了城市土地市場秩序。所以，改造“城中村”，是實現(xiàn)農(nóng)村城市化，推進城市現(xiàn)代化的需要，是社會發(fā)展的要求，勢在必行。

三、解決“城中村”問題的建議和對策

“城中村”是城市發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象，改造“城中村”是黃岡市城市化進程中必須破解的一道難題?！俺侵写濉备脑焓且粋€涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產(chǎn)處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的復雜系統(tǒng)工程，改造的任務重，經(jīng)濟利益復雜，所需資金數(shù)額巨大。省內(nèi)外一些大中城市在“城中村”改造中，已經(jīng)探索積累一些成功經(jīng)驗，如珠海市對“城中村”進行拆除并安置舊村民，輔之以一些配套措施，吸引房地產(chǎn)公司參與舊村改造；廣州市的“城中村”將在最近完成改制，都市農(nóng)民將成為公司股東，“城中村”撤銷村委會，組成股份公司，按《公司法》經(jīng)營原來集體企業(yè)與物業(yè)；深圳市試點改造“城中村”，按每鎮(zhèn)一村的辦法試點。試點村確定發(fā)展方向和策略，劃定不準發(fā)展區(qū)、控制發(fā)展區(qū)及非建設用地的界限，規(guī)定各類用地的使用要求。借鑒省內(nèi)外“城中村”改造的經(jīng)驗，針對黃岡市的實際情況，在推進“城中村”改造中，需做好以下幾方面的工作。

（一）“城中村”改造，必須遵循科學規(guī)劃、合理布局、統(tǒng)一建設的原則

規(guī)劃要與城市化水平相適應，高起點、高標準地完善市政公用設施，完善環(huán)境規(guī)劃和空間設計。充分兼顧經(jīng)濟功能和其他社會服務功能的協(xié)調(diào)，營造高質(zhì)量的生活環(huán)境，避免低水平重復建設。建筑設計要有民俗特色，有品味，成為城市的一道亮麗風景線。

（二）“城中村”改造，政府必須加強領導，各部門必須統(tǒng)一思想、密切配合

必須以“三個代表”重要思想為指導，大膽解放思想，不斷更新觀念。各個“城中村”的狀況不同，干部群眾的思想水平、物質(zhì)基礎不一樣，解放思想、更新觀念的任務各有側(cè)重。必須以改革的思路正確處理國家、集體和個人利益關系?！俺侵写濉备脑焓鞘玛P社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的大事，必須加強領導、精心組織、穩(wěn)妥推進。

此外，“城中村”改造還必須調(diào)動村民參與改造的積極性?！俺侵写濉备脑欤|及到群眾的既得利益。要從實際出發(fā)，在不損害國家利益、集體利益的前提下，給群眾一些政策性的補償和一定的資金扶持，使群眾得到實實在在的好處。在正確制定和運用政策的同時，充分發(fā)揮“城中村”黨組織、群眾自治組織、股份經(jīng)濟組織的作用，用干部、黨員的模范行動，調(diào)動群眾參與“城中村”改造的積極性。

（三）“城中村”改造，必須與加強城市社區(qū)建設相結(jié)合

撤村建居后，農(nóng)民變成了居民，成為城市社區(qū)的一員，要針對農(nóng)民變成市民這類人群的特點，最大限度地發(fā)揮社區(qū)管理和服務的功能。通過大力開展社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)服務等工作，從思想觀念、行為方式、社區(qū)管理方面徹底把“城中村”居民的傳統(tǒng)農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化城市生活方式，使“城中村”居民徹底告別舊有的生活方式，走進現(xiàn)代城市文明社區(qū)，成為真正的城市人。

（四）“城中村”改造，必須處理好集體土地的關系，并對集體資產(chǎn)進行改制

撤村建居后，農(nóng)村集體土地原則上應依法征用，轉(zhuǎn)為國有。轉(zhuǎn)為國有后的土地所有權歸國家，在國家未實施城市建設前，可區(qū)別不同情況進行處理。政府對此必須出臺具體的實施辦法。

農(nóng)村集體資產(chǎn)去留和經(jīng)營中涉及到村民切身利益的大事，建議通過稅費政策和土地升值收益的調(diào)節(jié)使集體資產(chǎn)實現(xiàn)普遍增值，再將村的集體資產(chǎn)組建為社會化股份公司。在改制工作中，還要正確處理國家、集體和個人的關系，在留足必要的集體公共積累外，按人口、勞動年限將股份盡可能量化到個人，從而壯大和優(yōu)化原有的集體資產(chǎn)，解決“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民的后顧之憂。

（五）“城中村”改造，必須實行政府調(diào)控與市場運作相結(jié)合的手段

“城中村”改造是推進城市化的大事，也是城市化進程中的一件難事。這其中既有做群眾思想工作的難度，又有實行政策補償?shù)碾y度，還有成本投入的難度。因此，只有把政府調(diào)控與市場運作相結(jié)合，才能解開這一難題。如資金的運作，單靠某一方面的投入是不夠的，必須多元化融資，除可采取群眾集資一部分，銀行貸款一部分，政府補助一部分外，要用優(yōu)惠政策激起投資者的投資興趣，以此吸收大量的民間資本。通過市場運作，收到好的經(jīng)濟效益。

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