摘要：取消農業(yè)稅對中央財政的影響微乎其微，但卻造成了農村地方財政收入的銳減，使本來就不寬裕的地方政府用于農村公共產品的資金更是捉襟見肘。為保證改革的順利進行，中央應加大財政轉移支付的力度，并根據不同地區(qū)的具體情況確定不同的財政轉移支付標準，避免財政轉移支付的平均主義，真正實現轉移支付的目的。同時，針對農村公共產品供給現存的其他問題，從市場化等方面，找出解決問題的政策性對策，切實改善農村公共產品的供給狀況，達到標本兼治的目的，徹底走出“黃宗羲定律”怪圈。

關鍵詞：農業(yè)稅；公共產品；私人產品；轉移支付；多元主體

中圖分類號：Ｆ810．422 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2007）12－0028－02

一、取消農業(yè)稅對農村公共產品供給的影響

1．農村公共產品的范圍界定

公共經濟學理論將社會產品分為公共產品和私人產品。公共產品是私人產品的對稱，是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品。不完全具有這兩種特征的稱為“準公共產品”，如公園、電影院等。農村公共產品是指農村居民消費、享用的，具有非排他性和公益性的各類物質或服務產品。

2．取消農業(yè)稅對中央及地方財政減收的影響

從中央的角度來看，農業(yè)稅占中央財政收入的比例已從1950年的51％下降到現在的不足1％，，取消農業(yè)稅對中央財政并無大礙。

從地方的角度來看，由于各地經濟發(fā)展狀況不一，其財政對農業(yè)賦稅的依賴性不同，取消農業(yè)稅對各地的影響也不盡相同。以經濟發(fā)達的廣州為例，其財政對農業(yè)賦稅的依賴性已越來越小。2003年，廣州市財政收入是274．77億元，以目前每年實際征得的5 700萬元農業(yè)稅收計，它僅占財政收入的0．21％，如果把征收成本計進去，所征得的稅額更是寥寥無幾。所以說，取消農業(yè)稅對整個廣州市的財政收入影響非常有限；但全國大部分縣鄉(xiāng)一級，尤其是欠發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政來看，情況則大相徑庭，如農業(yè)大縣商水，商水縣2003年財政收入總數為1億元出頭，農業(yè)稅的收入為6 700萬元多一點，占到該縣財政總收入的67％。對于這類地區(qū)而言，財政收入還是以農業(yè)稅為主，免征農業(yè)稅的影響是相當大的。農業(yè)稅取消后，相當一部分縣鄉(xiāng)失去了主體稅種，一些鄉(xiāng)只能依靠上級財政的轉移支付來維持機構運轉。盡管中央財政為貫徹全面取消農業(yè)稅改革每年都加大轉移支付力度，2004、2005、2006年中央財政用于農村稅費改革的轉移支付補助資金分別為510億元，662億元，782億元，但根據稅費改革的相關精神和農業(yè)稅有關政策，中央的轉移支付主要是用來彌補稅費改革帶來的地方財政缺口。

3．財政影響的不平衡和轉移支付政策的調整

只有上級政府的財政轉移支付力度足夠大，能夠保障縣鄉(xiāng)兩級政府財政支出，取消農業(yè)稅才不會給地方財政帶來太大被動。因此，科學建立農村基層財政的轉移支付體系至關重要。

根據2001年財政收入對農業(yè)稅的依賴度及其人均國內生產總值顯示，各省財政對農業(yè)稅的依賴程度相差非常之大。依賴度最大的前五個省是安徽（16．7％）、云南（11．3％）、海南（10．1％）、江西（9．9％）和貴州（9．36％），依賴度最小的五個省是西藏（0．04％）、天津（2．58％）、北京（3．05％）、上海（3．62％）和山西（3．57％）。這意味著取消農業(yè)稅造成的財政影響是極其不平衡的，為此，對取消農業(yè)稅而進行的中央財政轉移支付應當致力于解決這個不平衡問題。具體而言，中央對一省進行的取消農業(yè)稅補償轉移支付的數額，應當與該省對農業(yè)稅依賴程度成正比，與它的經濟發(fā)展水平成反比（經濟比較發(fā)達的省，可以利用自己的財力，解決本地區(qū)縣鄉(xiāng)政府因取消農業(yè)稅而帶來的財政缺口，所需的轉移支付數額就越少）。如果我們使用各省人均ＧＤＰ來測量它們的經濟發(fā)展水平，并把各省的農業(yè)稅依賴度和人均ＧＤＰ轉換成統(tǒng)計學中的Ｚ值，則我們可以通過計算每個省、直轄市、自治區(qū)的農業(yè)稅依賴度的Ｚ值與它的人均ＧＤＰ的Ｚ值的差，將我國各省、直轄市、自治區(qū)分為四類，對因農業(yè)稅取消而導致的中央財政轉移支付的補償需求做一量化評估。

差值Ａ：小于－0．1，取消農業(yè)稅后完全或幾乎完全不需要中央財政對其進行轉移支付補償。按照其不需要中央財政補償的程度自大而小排列，這些省市有：上海，－4．92；北京，－3．44；天津，－2．84；廣東，－1．59；西藏，－1．58；遼寧，－1．18。

Ｂ：－1至0之間，取消農業(yè)稅后基本不需要或不大需要中央政府補償轉移支付，按其不需要程度自大而小排列有：浙江，－0．89；福建，－0．69；河北，－0．54；山西，－0．48；新疆，－0．39；江蘇，－0．32；山東，－0．31；青海，－0．28。

Ｃ：0至1之間，屬于取消農業(yè)稅后需要中央財政轉移支付補償的省份。按需求程度自小而大順序排列，它們是：寧夏，0．11；吉林，0．36；黑龍江，0．44；重慶，0．54；河南，0．73；廣西，0．79；四川，0．90；湖南，0．90；湖北，0．94；甘肅，0．97。

Ｄ：大于1，這些為中央財政補償需求程度最高的地區(qū)，按需求度自低向高排列為：內蒙，1．06；陜西，1．24；海南，1．35；江西，1．56；貴州，1．72；云南，2．11；安徽，3．72。

在此基礎上，我國可以借鑒美國等發(fā)達國家的普遍做法，盡快制定政府轉移支付法。增加轉移支付制度的透明度，減少各種暗箱操作，這樣才能讓寶貴的資金發(fā)揮最大的效益。

二、農村公共產品供給尚存的其他問題

1．農村公共產品供給結構失衡

農村公共產品供給結構失衡主要表現在以下三個方面：

（1）“供”“需”結構失衡。在現有的農村公共產品供給中，政府不主動了解農民需求，而是為了滿足地方各級政府決策者的“政績”和“利益”的需要，不顧農村的客觀條件，大搞一些見效快、易出政績的短期公共項目，而對于關乎農村持續(xù)發(fā)展、投資大、見效慢的產品卻嚴重短缺。

（2）“軟”“硬”結構失衡。從我國近年來財政用于支農支出情況中可以看出，支援農村生產支出和水利氣象等部門的事業(yè)費在農業(yè)總投入中占有較大比重，2003、2004、2005三年分別為：64．7％、72．5％、73．1％，而用于農村其他公共產品提供的財政資金比重則偏低，如農業(yè)科技三項費用2003、2004、2005三年分別為：0．71％、0．67％、0．81％。

（3）區(qū)域結構失衡。我國農村公共品供給不平衡的狀況也表現于地區(qū)之間的不平衡。市場經濟發(fā)達、私營民營企業(yè)眾多、財源豐裕的東部沿海地區(qū)，公共產品的供應相對較好，而中西部不發(fā)達的農村地區(qū)，公共產品供給則嚴重不足。

2．農村公共產品供給主體錯位

在我國，當涉及兩級或多級政府間的共同事務時，中央政府、各省、市、縣及鄉(xiāng)政府在公共產品供給責任的確認、調整機制及分擔標準等方面，缺乏一個明確有效的分擔機制，隨意性較大。例如，基礎教育、基本醫(yī)療、計劃生育都是國家的基本國策，具有很強的溢出效應，屬于全國性公共產品，應當由中央政府提供和融資，但實際上這些供給責任推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。2004年，全國財政預算內農村義務教育撥款達到1 326億元，中央財政對地方轉移支付的教育補助?？罴s為150億，僅占全國財政預算內義務教育經費總支出的11．31％。

3．農村公共產品供給結構單一

各級政府是農村公共產品供給的主體并不意味著完全由政府提供。把政府作為唯一的供給主體使公共產品的供給渠道過于單一，且因財力限制和供給的強制性很難完全滿足農戶有差異的公共產品需求。Ｅ．Ｃ．薩瓦斯的研究表明，擺脫政府公共服務低效率和資金不足困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，積極實行公共服務的民營化，建立起公私機構之間的競爭。

公共產品也不能完全通過市場提供，以薩繆爾森為代表的西方福利經濟學家們認為，由于純公共產品具有非排他性和非競爭性的特征，若通過市場方式提供，易存在“免費搭車”心理，對具有共同受益或聯合消費特征的物品或勞務，消費者是不愿意為此付出價格的，市場也無法通過供求雙方的力量對比為此類物品或勞務求得一種均衡價格?，F實中政府失靈所帶來的政策失效就是明顯的例子。

三、對策總結

彌補取消農業(yè)稅給農村公共產品供給帶來的影響，從根本上解決農村公共產品供給問題必須明確以下幾個原則并完善相應的配套措施：

1．加大轉移支付力度，增加轉移支付透明度。進一步加大轉移支付的力度，并根據財政收入及對農業(yè)稅依賴程度合理安排轉移支付數額，加大對西部地區(qū)的轉移支付，加強中西部地區(qū)基礎設施建設，鼓勵外地投資者到中西部投資，以經濟發(fā)展帶動中西部居民收入的增長，縮小與東部發(fā)達地區(qū)居民收入的差距，同時還要增加工作透明度，減少人為因素的影響。

2．建立良好的決策機制。從長遠來看，必須建立一種“自下而上”和“自上而下”相結合的決策機制，鼓勵農民參與到農村公共產品決策的制定與執(zhí)行過程中，形成政府與農民共同決策模式，保證農村公共產品有效供給。

3．明確劃分各級政府的事權。明確劃分中央和基層政府在農村公共產品供給方面的責任，農村公共產品中的全國性公共產品主要應由中央政府和省級高層級政府來協調和提供。農村公共產品中的區(qū)域性公共產品以及農村地區(qū)性的受益范圍較小的公共產品如農村醫(yī)療、農村道路建設、自來水供應等，主要應由地方性政府來負責。

4．構建多元化的農村公共產品供給體系。在明晰產權關系的條件下，改變由政府或市場單獨一方供給農村公共品的思路，實行適度的市場化供給。具體而言，政府、市場和第三部門（又稱民間組織）在提供公共物品上應該形成一種互補的關系，對于純公共產品，包括農村大型基礎設施建設、基層政府服務、農業(yè)科技研究等，應該由政府無償足額提供。對于私人提供更有效的，政府可以付費、補貼或購買的方式讓民間組織、私營組織來參與提供；對于近乎私人產品的公共產品，如農村電信、有線電視、自來水、成人教育等，政府可按照“誰付費、誰受益，誰投資、誰收益”的原則引入市場化的供給方式，提高供給效率。

5．完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。由于免征農業(yè)稅后，鄉(xiāng)政府的工作將大大減輕，減員空間更大。國家要一方面通過中央轉移支付彌補地方損失，另一方面，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革以減員增效，徹底消除導致地方財政緊張的一個重要因素。

責任編輯馮勝利