[摘要] 隨著我國經(jīng)濟和各項事業(yè)的快速發(fā)展，工業(yè)化和城市化進程不斷推進，建設(shè)用地需求大量增加，城郊社區(qū)集體土地的征用規(guī)模越來越大，失地農(nóng)民不斷增加，而對失地農(nóng)民的安置政策卻引發(fā)出諸多問題。它不僅影響我國經(jīng)濟建設(shè)的步伐，而且容易導致社會不穩(wěn)定因素。因此，妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會保障不僅是解決“三農(nóng)”問題的熱點，更是當前構(gòu)建和諧社會要著重解決的重大課題。

[關(guān)鍵詞] 失地農(nóng)民安置政策引發(fā)問題

一、 我國城郊社區(qū)失地農(nóng)民安置的基本情況

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，各種用地需求大量增加，征占城郊社區(qū)農(nóng)業(yè)用地力度越來越大，需要安置的失地農(nóng)民日益增多，雖然精確數(shù)據(jù)難以統(tǒng)計，但專家認為，根據(jù)國土資源部公布的1987年～2001年經(jīng)批準的全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地2394.6萬畝的數(shù)據(jù)，我國實際征占耕地數(shù)約4420萬畝，已安置的失地農(nóng)民約5525萬人。2002年以來，按城市化進程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，每年需征用土地約300萬畝，需安置的失地農(nóng)民約429萬人，到2010年，被安置的失地農(nóng)民將達到1億人。據(jù)沿海12個省、市、區(qū)的調(diào)查，僅2000年～2001年共征地246.9畝，安置失地農(nóng)民236萬人，基本上每征用一畝耕地就需安置1.4人。就是西部地區(qū)只有10萬多人口的宜州市市區(qū)，1987年以來，城郊建設(shè)用地共占耕地7680多畝，已安置的失地農(nóng)民達13000多人。由于過去在土地征用中有“少批多用”和“未批先用”等違規(guī)、違法情況，實際占用的耕地和被安置的失地農(nóng)民可能還要多一些。

由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，對城郊社區(qū)失地農(nóng)民安置的具體方式也不盡相同，總體分為三個階段三種形式：

一是1993年以前為貨幣安置階段。此時全國各地都采取“一次性經(jīng)濟補償”的貨幣安置方式，一般由政府給失地農(nóng)民每人一次性補償安置費3000元～7000元。各地因經(jīng)濟發(fā)展水平不一略有差別。

二是1993年～1998年為企業(yè)（單位）招工安置為主階段。此時華東發(fā)達城市由政府計劃安排用地單位或企業(yè)招工指標，將失地農(nóng)民招收為企業(yè)（單位）職工。而西部地區(qū)由于受經(jīng)濟發(fā)展慢、招工企業(yè)少的限制，主要還是采取貨幣安置的方式，只是提高了征地補償標準。此時宜州市的征地補償標準提高到每畝2萬元～3.3萬元。

三是1998年以后為建立社會保障與市場就業(yè)安置階段。此時華東發(fā)達地區(qū)城市已逐步推行“建立以社會保障安置為主要方式，與就業(yè)市場化接軌”的失地農(nóng)民補償安置制度改革。2001年國土資源部正式批準將嘉興、浦東、蘇州、蕪湖、南海等9個城市作為全國首批征地制度改革的試點。2003年這些試點的改革已取得初步成效，據(jù)嘉興市勞動與社會保障局統(tǒng)計：2003年該市共安置失地農(nóng)民享受社會保障21688人，其中按月領(lǐng)取退休金的為9317人，在職參保人員為12371人。但全國大部分地區(qū)仍然采取較為簡單的貨幣安置方式，只是提高了征地補償標準，由原來的1萬元～3萬元提到3萬元～5.4萬元。

二、我國城郊社區(qū)失地農(nóng)民安置政策引發(fā)的主要問題

由于對城郊社區(qū)失地農(nóng)民的安置工作時限長，涉及方方面面，情況又復雜多變，因此安置工作中存在的矛盾和問題較多，有些地方甚至成為群眾群體上訪的熱點問題。綜合起來，主要引發(fā)以下幾方面問題:

1.不同地區(qū)不同區(qū)域之間征地政策不一致引發(fā)的問題

由于土地的價格受地域性和行業(yè)性影響很大，加上各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，因此全國對土地征用補償很難制定一套科學、完整、統(tǒng)一的政策。全國人大只是在1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定，征用耕地的土地補償費標準為征用前三年平均年產(chǎn)值的3倍～5倍，后提高為6倍～10倍，人員安置費為年產(chǎn)值的2倍～3倍，后提高為4倍～6倍，讓各地方政府在制定征地具體實施辦法時參照執(zhí)行。由于我國地域遼闊，加上各地經(jīng)濟發(fā)展差異及補償標準計算不夠科學合理，因此普遍存在征用土地對失地農(nóng)民補償費標準偏低，政策不統(tǒng)一的情況。

首先是土地年產(chǎn)值的計算難操作。原有土地法規(guī)定是在計劃經(jīng)濟時代，土地種植以糧為主，相對單一，而隨著改革后商品經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是近年來農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益農(nóng)業(yè)發(fā)展，每畝土地年產(chǎn)值變化很大，如宜州市城郊的農(nóng)田，種果蔗每畝年產(chǎn)值約2千元～3千元，而種葡萄、草莓每畝年產(chǎn)值則達1萬元～1.5萬元，這樣操作上很難準確確定。

其次是補償費標準低，倍數(shù)的確定存在較大的隨意性。雖然新的土地管理法規(guī)定征地補償安置標準比原有標準在總倍數(shù)上由原來20倍提高到30倍，征地補償安置標準有了一定程度的提高，但由于農(nóng)產(chǎn)品價格下降，按法定標準計算出來的補償費太低。要確保達到法律規(guī)定的“使被安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”的要求還有很大的差距。如宜州市城郊龍?zhí)辽鐓^(qū)農(nóng)田每畝年產(chǎn)值約0.8萬元，按新土地法規(guī)定計算，失地農(nóng)民每畝應(yīng)得征地補償費7萬元～8萬元，現(xiàn)在只得3萬元～5.4萬元。由于不同地區(qū)或不同區(qū)域征地補償政策標準不一、隨意性較大，這種在政策待遇上的區(qū)域差別隨著近年來一些市、縣本級行政區(qū)劃調(diào)整，矛盾更趨復雜化，尤其是相鄰區(qū)域失地農(nóng)民相互攀比心態(tài)，極易引發(fā)群體不滿情緒，產(chǎn)生矛盾和上訪事件。

2.同一區(qū)域征地的不同主體和不同用途政策不一致引發(fā)的問題

2002年以前，我國的征地主體并不統(tǒng)一，由于征地主體和征地用途不同，給失地農(nóng)民的征地補償標準也很不統(tǒng)一。如宜州市當時征用于房地產(chǎn)開發(fā)給失地農(nóng)民的補償費是每畝1萬元～3萬元，征用于市政公益性基本建設(shè)是每畝5000元～1萬元，征用于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是每畝3000元～5000元。由于征地不同主體和不同用途的補償費標準相差太大，而相鄰區(qū)域失地農(nóng)民相互攀比心理嚴重，由此引發(fā)的矛盾和上訪事件不少。2001年，沙岒、東坪村的失地農(nóng)民，對宜柳高速公路建設(shè)征地的每畝3000元補償費有意見，多次群體到市政府上訪，最后發(fā)展到群體上高速公路阻車的惡性事件，造成極壞的影響。此外，對失地農(nóng)民有關(guān)拆遷補償政策，由于操作部門不一，有關(guān)拆遷補償標準政策更不統(tǒng)一，由此易引發(fā)一些矛盾的上訪事件，2004年以來，該市洛西、德勝鎮(zhèn)的部分失地農(nóng)民因湘黔鐵路南移征地，對有關(guān)拆遷政策不滿而群體阻攔征地，影響市政府的正常工作和國家鐵路建設(shè)的順利進行。

3.不同階段征地政策不一致引發(fā)的問題

由于不同階段征地對失地農(nóng)民的安置補償政策變化較大，歷史原因造成人員安置費標準差別較大，致使同類人員目前可能享受的生活待遇差距懸殊。這些早期失地的農(nóng)民當中不少人目前已進入老年，而且有相當部分人員的生活確實比較困難，他們沒有辦法還是來找政府。這部分早期安置的失地農(nóng)民與現(xiàn)在考慮社會保障因素安置的失地農(nóng)民相比，每畝征地補償費是9000元與5萬多元，前后對比，差額實在太大。因此，對這部分早期已安置過的失地農(nóng)民特殊群體，需要由政府、農(nóng)村集體和社會等各方面給予他們一定的扶持，以妥善處理歷史遺留的矛盾。

4.土地級差地租的合理分配問題

目前各地實行的土地征用補償費標準仍然相對偏低?？傮w情況是，一個農(nóng)民耕地被征完后其所獲得的補償費大約夠他維持最低生活5年～8年（農(nóng)村8年，城市最多5年），失地后如果他不能很快就業(yè)，生活水平就明顯下降。2003年，九三學社進行的一項調(diào)查表明，由于土地被征用，失地農(nóng)民生活水平提高的只占10%，維持征地前水平的占30%，而60%以上的失地農(nóng)民生活水平下降或基本沒有收入來源。宜州市龍?zhí)痢埥鐓^(qū)部分農(nóng)民土地被征完后每人得補償費約2萬多元，但他們當中半數(shù)以上就不了業(yè)，部分人缺乏長遠打算，僅靠守著征地補償費過日子，生活水平明顯下降。尤其是20歲～35歲的青年失地農(nóng)民，40%以上成了種田無地、就業(yè)無崗、低保無門的“三無游民”。這說明對于農(nóng)民來說，失去土地并不是單純的失地，實際上是等于失去了一筆家庭財富、最基本的就業(yè)崗位和低成本的生活方式，也是失去了生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)。相比之下，政府的征地補償安置費標準明顯偏低。而政府為彌補城市建設(shè)經(jīng)費不足，征用土地后平均土地轉(zhuǎn)讓費又遠遠高于征地成本，形成新的價格“剪刀差”，極大損害了農(nóng)民的利益，農(nóng)民對政府這種“低征高賣”比較反感。

土地價格問題是農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地中的核心問題，如何合理分配級差地租尚待深入探索?，F(xiàn)階段我國征用農(nóng)地所付的補償費（安置補助費外）其實質(zhì)都是土地交易中的價格。國家新的土地法中規(guī)定按該農(nóng)地征用前三年平均產(chǎn)值的若干倍計算土地補償費是完全符合土地定價原理的，但究竟按多少倍計算方為真正到位，需土地評價機構(gòu)進行深入探索。當然，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地后身價倍增，這并非是政府人為抬高地價的結(jié)果，而是種種影響地價的因素的作用，隨著土地用途的改變而由隱性變?yōu)轱@性的結(jié)果，這是不依人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，諸如干線交通、城市的綜合性建設(shè)等，都是國家及全社會長期投資積累的結(jié)果，這些因素對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)部門的作用相比差異是具大的。因而，農(nóng)地一旦改變?yōu)榉寝r(nóng)用地，便會因這些外部因素的幅射作用由隱變顯而發(fā)生巨額增值，其投資來源于國家和整個社會，因而此種增殖體現(xiàn)的收益，主要應(yīng)當回歸于國家和社會。但前提是必須妥善安置好失地農(nóng)民的生計，使他們失地不失業(yè)、不失利、不失財。我國現(xiàn)在土地征收價格與出讓價格之間形成的巨大利潤全歸政府所獲，這就極大地刺激了地方政府“以地生財”的逐利動機，許多地方政府依靠征售土地獲得的財政資金超過地方財政的50%以上，因此被稱作“第二財政”。浙江省一項調(diào)查表明，如果征地成本價是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占30%，企業(yè)占40%，村級集體占25%，農(nóng)民只占5%。從成本價到出讓價之間所生成的土地巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取，而農(nóng)村土地所有者并沒有分享土地出讓后的增值。這種級差地租分配的巨大失衡，極容易引發(fā)失地農(nóng)民的不滿，政府公信度因此而受到影響。

5.失地農(nóng)民合法權(quán)益的保護問題

土地是農(nóng)民最基本的生存手段。政府對失地農(nóng)民的安置政策一定要切實維護失地農(nóng)民獲得正當補償安置的權(quán)益：一是土地征用中，不論被征用土地的用途性質(zhì)，征用后政府是采取招標出讓還是有償或無償劃撥，對于失地農(nóng)民來說都是失去了基本生存手段，因此，都應(yīng)當獲得合理、合情、合法的相同補償，并按規(guī)定及時足額到位。二是要維護失地農(nóng)民獲得村級集體收益分配的權(quán)利，原有村級集體資產(chǎn)以及土地補償費的積累和形成的資產(chǎn)，應(yīng)為全體村民包括被征地農(nóng)民所共有，它仍然是失地農(nóng)民的一條社會福利保障。三是要維護失地農(nóng)民成為市民的權(quán)利，使他們能夠比較快地融入城市生活和創(chuàng)業(yè)致富。失地農(nóng)民已不是真正意義上的農(nóng)民，自從失去土地這一刻起就應(yīng)將他們納入城市居民行列，消除原有城鄉(xiāng)差別，在就業(yè)、子女入學、享受公益基礎(chǔ)設(shè)施、最低生活保障等方面與城市居民同等待遇，讓其真正成為城市拓展、開放開發(fā)的得益者。而我國失地農(nóng)民安置政策存在的以上問題，確實使我國城鄉(xiāng)結(jié)合部的部分失地農(nóng)民，成為游離于城鄉(xiāng)社會之間的“邊緣人”，這些“三無游民”已成為影響城市穩(wěn)定的一大因素。

總而言之，千百年來土地是農(nóng)民的命根子，如果對城郊社區(qū)失地農(nóng)民只簡單發(fā)一筆補償費了事，而對安置政策引發(fā)的以上問題不管不顧，將給城郊乃至整個社會穩(wěn)定帶來隱患。只有讓城郊社區(qū)失地農(nóng)民衣食無憂、安居樂業(yè)，才是解決問題的根本。因此，積極探索有效的城郊社區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)安置和社會保障的新方式，建立和完善對失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障、醫(yī)療救助等辦法，給他們系上一根牢固的“安全帶”，使廣大失地農(nóng)民逐步融入城(鎮(zhèn))，轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖露?、三產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)居民，真正成為城市拓展、開放開發(fā)的受益者，這是我們統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、促進全國全面奔小康、構(gòu)建和諧社會的重大課題。