[摘要] 建設(shè)市場招投標活動中存在問題的焦點在政府投資工程上，特別是招投標階段“暗箱操作”、“違規(guī)操作”等，針對建設(shè)市場招投標活動中存在的這些問題，本文從法規(guī)、體制、市場交易主體、建設(shè)產(chǎn)品特點、招投標活動運作機制等方面分析其成因。

[關(guān)鍵詞] 政府投資招投標問題分析

改革開放二十多年以來，建筑市場工程承發(fā)包從政府建設(shè)行政主管部門指令性計劃分配任務(wù)，到施工企業(yè)自己上市場攬取業(yè)務(wù)，再發(fā)展到今天在有形建筑市場（政府投資項目）參加競標。在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，由于建筑市場僧多粥少、市場競爭過度，各施工企業(yè)或其代理人為了獲取承包合同采用了許多不正當?shù)母偁幨侄?。建筑市場違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，工程招投標中“違規(guī)操作”已經(jīng)蔓延到招投標活動的各個環(huán)節(jié)，且單個環(huán)節(jié)行為較難認定為違法違規(guī)。這引起了社會各界廣泛關(guān)注，成為了反腐敗工作中的熱點問題，給整個建筑行業(yè)的健康發(fā)展蒙上了陰影。

一、我國現(xiàn)行招投標法規(guī)和體制不健全

1.現(xiàn)有法規(guī)體系存在彈性空間

工程招投標依據(jù)的法規(guī)主要是《招投標法》、《政府采購法》和地方法規(guī)?！墩型稑朔ā酚行l款規(guī)定本身就留給業(yè)主或代理機構(gòu)彈性空間，如：低于成本的界定、化整為零的界定、資金情況的界定、他人名義、評標標準、重新招標的程序等好多不明之處，對這些條款的把握從某種意義上而言，對當事者的道德約束高于法律約束。目前，招投標競爭非常激烈，競爭對手得分（綜合評審法）差距非常微弱，法律提供的彈性空間都直接影響評標結(jié)果?！墩型稑朔ā纷鳛槲覈型稑嘶顒拥闹笇?dǎo)性法律，它應(yīng)當給各方主體追求效率的空間，但作為政府投資工程，應(yīng)有更嚴厲的規(guī)章，確保招標工作的公平、公正，最大限度地減少彈性空間。

2.體制現(xiàn)狀提供腐敗可能

現(xiàn)行的建設(shè)體制，政府投資工程項目法人都不是本質(zhì)意義上的法人，它是各級政府的委托代理人，他們有法律上提供的彈性空間，在選擇招標代理、資格審查、評標、定標等執(zhí)行公務(wù)的過程時，僅有道德的約束，來指導(dǎo)他們?yōu)樗?wù)的機構(gòu)決策。實踐中存在領(lǐng)導(dǎo)不干預(yù)，經(jīng)辦人員干預(yù)；業(yè)主不干預(yù)，招標代理人干預(yù)的狀況。

按現(xiàn)行的職責分工，現(xiàn)階段我國的建設(shè)體制基本上還是條、塊分割，各個法人承擔項目業(yè)主，并按行政隸屬關(guān)系接受其上級主管部門監(jiān)督。對招標投標活動中的監(jiān)督執(zhí)法，分別由有關(guān)行政主管部門負責并受理投標人和其他厲害關(guān)系人的投訴。也就是說，工業(yè)、水利、交通、鐵路等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目的招標投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別是由其行政主管部門負責，有的就是招標投標活動的實施人，這實際上是一種同體監(jiān)督的體制，既是運動員又是裁判員，沒有形成制衡機制，這種體制孕育著各種招標投標腐敗。

二、市場交易各主體尚未成為真正意義上獨立運作的市場主體

1.業(yè)主

現(xiàn)有體制下，政府投資工程項目業(yè)主僅是法律意義上的主體和各級政府的代理人。業(yè)主的價值取向與掌握的權(quán)力，決定著招標代理人不能單純從效率和公平角度進行招標運作，否則招標代理有可能失去市場。這種體制決定了招標代理僅是按照業(yè)主的意愿幫助業(yè)主完成符合法定程序的招投標運作，使業(yè)主傾向的投標人合法化成中標人。

2.承包商

承包商作為建筑市場交易中最重要的主體之一，更有其特殊性。目前，在建設(shè)市場中存在一些個體（包工頭）以法人名義參加工程招投標，這也是中國特有的承包商體制所決定。作為完全競爭性的建筑施工業(yè)的行業(yè)門檻并不高，但進入該行業(yè)有政策壁壘——資質(zhì)管理。由于建筑行業(yè)資質(zhì)管理的存在，行業(yè)內(nèi)企業(yè)處于只進不出的狀態(tài)，令行業(yè)內(nèi)競爭日趨殘酷，為了生存不得不采用許多不當方式。作為目前國有企業(yè)管理者，他們對現(xiàn)有市場競爭態(tài)勢必然作出有利于自身生存的理性選擇——選擇對自身風險較小的經(jīng)營思路。對于投標代理人的個體（包工頭），企業(yè)開具介紹信，就有一筆收入，中標后還能收取管理費用，將投標風險轉(zhuǎn)移給“掛靠者”?，F(xiàn)在建筑市場招投標活動中各方交易主體由于體制和機制上的原因，從某種意義上都被“掛靠者”操縱著。

3.建設(shè)行政主管部門

從法規(guī)上說，行政主管部門目前主要依靠《招標投標法》等國家和地方法規(guī)監(jiān)督招投標工作，在實際工作中缺乏實施細則。特別是法律規(guī)定的歧視性條款較難把握，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)過大，極易發(fā)生越位和缺位行為，也給招標人（招標代理人）“暗箱操作”提供可乘之機。目前，我國處于建設(shè)高峰期，項目規(guī)模大、數(shù)量多，分布廣，許多建設(shè)項目法人作為一次性業(yè)主缺乏工程管理經(jīng)驗，建筑市場必然產(chǎn)生大量問題。從行政手段看，建設(shè)行政主管部門管理建筑市場，特別是規(guī)范業(yè)主行為缺乏有效手段，而僅有的手段是懲罰性的消極手段。

三、評標專家委員會未能實現(xiàn)既定功能

《招標投標法》的頒布從法律上對招投標活動中評標專家委員會的地位進行了界定，減少了項目業(yè)主對項目定標的行政直接影響，理論上體現(xiàn)了項目評標的民主化、科學(xué)化。然而，在實際運作中評標委員會并沒有很好實現(xiàn)其預(yù)定功能。具體原因如下:(1)按照《招標投標法》對評標專家資格的界定，只有在大、中城市方才有條件建立具有一定容量的評標專家?guī)?，合乎條件的評標專家在數(shù)量上顯得不足。(2)評標專家從社會各行各業(yè)產(chǎn)生，評標專家的思想道德素質(zhì)及專業(yè)素養(yǎng)較難把握。(3)社會化選拔評標專家的方式，對專家僅有法律的約束，行政上對其約束不力。(4)對大部分項目而言，代理機構(gòu)從壓縮招標成本考慮，評標時間僅僅有幾個小時，在這么短時間內(nèi)要求評標專家拿出高質(zhì)量評標成果不現(xiàn)實，往往僅是履行法律上的程序而已。

四、建設(shè)產(chǎn)品特性便于充當“操作”載體

建設(shè)工程建設(shè)周期長，表現(xiàn)為期貨商品的特性，期貨商品的預(yù)期性特點引起需求者（招標人）對商品（建筑產(chǎn)品）品質(zhì)的不確定性擔憂，因而商品需求者更為關(guān)注的是商品生產(chǎn)者（投標人）的資信、業(yè)績及可信度。項目法人主體層層代理的特性給代理人“尋租”提供了很好的借口。一般性建筑產(chǎn)品（主要指變更設(shè)計）雖然技術(shù)含量不高，但由于一個承包合同清單項目眾多，工程實施及結(jié)算具有一定伸縮度，且工程成本控制及賬務(wù)處理具有彈性，存在著“黑色利潤”空間，這個空間提供了工程項目招投標“暗箱操作”物質(zhì)基礎(chǔ)。從而使建設(shè)市場在宏觀上形成過度競爭的局面，而在微觀上商品需求者又有排斥競爭的內(nèi)在動力。

五、誠信經(jīng)營社會基礎(chǔ)尚顯薄弱

我國處于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的初步階段，雖然市場經(jīng)濟已在整個社會生活中占主導(dǎo)地位，但由于長期計劃經(jīng)濟作用的結(jié)果及傳統(tǒng)文化使然，人們在日常活動中仍衷情于“權(quán)力”。建筑產(chǎn)品雖然牽涉到每一位民眾，但它不像家電產(chǎn)品，民眾可以自主行使購買和監(jiān)督的權(quán)力，致使家電業(yè)必須以誠信經(jīng)營為本，取信于民，才能獲得市場份額?，F(xiàn)實中建筑產(chǎn)品采購權(quán)集中在少數(shù)人手里（招標人、代理人、評標專家委員會）。由于建筑產(chǎn)品招投標的某些內(nèi)容及過程需要保密，客觀上造成了不便于社會監(jiān)督，減少了投標人因為虛假信息導(dǎo)致投標失敗的風險。還有，一個企業(yè)由于虛假信息在一個項目投標失敗，并不至于遭到像在西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家那樣受到市場驅(qū)逐，所以，投標人提供虛假信息參與投標的現(xiàn)象愈演愈烈。依托有形建筑市場，利用現(xiàn)有信息技術(shù)完全可以對投標人信息進行準確、全面的核審，但由于地方保護主義，全國統(tǒng)一信息平臺整合工作滯后于現(xiàn)實監(jiān)管需要，也給“暗箱操作”者提供了機會。

六、結(jié)束語

建設(shè)工程正是存在以上諸多法規(guī)、體制、機制、社會環(huán)境及建設(shè)產(chǎn)品本身特性等原因，導(dǎo)致了建設(shè)工程招投標活動中產(chǎn)生了一系列“暗箱操作”。其操作行為主要體現(xiàn)在招標“游戲規(guī)則”的制定，這些規(guī)則從發(fā)布公告、接受報名、資格預(yù)審到投標文件都作出了一系列有傾向性的安排，并且發(fā)展到監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)很難從書面材料上認定其違規(guī)行為。各地監(jiān)管部門等針對這些問題雖然制定了很多規(guī)范性文件予以糾正，然而，由于以上深層次原因未能破解，往往“道高一尺、魔高一丈”。市場狀況仍然不容樂觀，建設(shè)市場招投標活動仍然未能實現(xiàn)完全按照承包商實力或項目管理班子實力進行競爭。

從目前及發(fā)展來看，國有投資占整個社會固定資產(chǎn)投資的比重將逐漸降低，政府完全可以將建筑業(yè)發(fā)展的效率問題交給市場（社會投資）。政府投資一般項目招投標在“三公”原則基礎(chǔ)上，強調(diào)公平優(yōu)先兼顧效率的原則，在具體運作上對跨入門檻的承包商一視同仁，招投標“游戲規(guī)則”增加隨機性，保證公平性，以謀取額外的社會效益，使政府投資項目利益最大化。