[摘要] 當(dāng)前，國(guó)內(nèi)現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式已不能適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的需要，有必要對(duì)其進(jìn)行變革，而統(tǒng)一監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)使其成為我國(guó)金融監(jiān)管模式的選擇。

[關(guān)鍵詞] 分業(yè)監(jiān)管統(tǒng)一監(jiān)管

一、我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管模式面臨的問(wèn)題

1.我國(guó)現(xiàn)行的金融分業(yè)監(jiān)管模式不符合世界金融業(yè)的發(fā)展方向

從世界金融業(yè)的發(fā)展方向來(lái)看，隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的增強(qiáng)，金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管是基本的趨勢(shì)。英國(guó)在1986年通過(guò)了《1986年金融服務(wù)法》，開(kāi)始進(jìn)行全面的金融改革，允許銀行兼營(yíng)證券業(yè)務(wù)，形成多元化綜合金融企業(yè)集團(tuán)。日本在1998年通過(guò)了《金融體系改革一攬子法》，允許各金融機(jī)構(gòu)跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)各種金融業(yè)務(wù)。美國(guó)在1999年通過(guò)了《1999金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，該法廢止了已實(shí)行了60多年之久的《格拉斯一斯蒂格爾法》，允許銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司以控股公司的方式相互滲透，廢除了金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。與混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)相適應(yīng)，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)轉(zhuǎn)向了統(tǒng)一監(jiān)管模式，1996年以后，澳大利亞、冰島、韓國(guó)、英國(guó)、日本都開(kāi)始實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管模式。美國(guó)《1999年金融現(xiàn)代化法案》賦予了美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管權(quán)力，使美聯(lián)儲(chǔ)成了能同時(shí)監(jiān)管銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)的惟一一家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，金融統(tǒng)一監(jiān)管己若隱若現(xiàn)。

2.國(guó)內(nèi)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的加強(qiáng)使分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)發(fā)生變化

目前，我國(guó)己形成以商業(yè)銀行為主體的現(xiàn)代化金融體系，金融結(jié)構(gòu)也趨于復(fù)雜，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界逐漸模糊，分業(yè)監(jiān)管模式的有效性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。混業(yè)經(jīng)營(yíng)在增強(qiáng)各金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)也加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)。在分業(yè)監(jiān)管體制下，多頭監(jiān)管往往不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和有效控制風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致監(jiān)管疏漏和監(jiān)管缺位同時(shí)并存。

3.分業(yè)監(jiān)管無(wú)法適應(yīng)金融控股公司的發(fā)展

當(dāng)前，我國(guó)的金融控股公司主要有兩種模式:一是非銀行金融機(jī)構(gòu)控股模式，比較典型的有光大集團(tuán)和中信集團(tuán)等。二是產(chǎn)業(yè)資本控股模式，比較典型的有山東電力集團(tuán)、海爾集團(tuán)等。金融控股公司的出現(xiàn)，淡化了金融業(yè)各類(lèi)業(yè)務(wù)的嚴(yán)格界限，推動(dòng)了金融資本與產(chǎn)業(yè)資本的滲透和融合，在分業(yè)監(jiān)管體制下，難以對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管，存在的主要問(wèn)題有:

(1)增加了監(jiān)管的成本。管制是有成本的，直接成本包括維持監(jiān)管活動(dòng)的費(fèi)用，間接成本是被監(jiān)管行為的執(zhí)行成本。在目前的分業(yè)監(jiān)管體制下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)該公司各金融機(jī)構(gòu)存在重復(fù)檢查和報(bào)告要求，加大了監(jiān)管活動(dòng)的成本，也加重了金融控股公司的執(zhí)行成本。監(jiān)管隊(duì)伍龐大，監(jiān)管成本高，監(jiān)管效率低。

(2)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息不能共享，難以溝通和協(xié)調(diào)。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)直屬國(guó)務(wù)院，在法律上是獨(dú)立的平級(jí)主體，不存在上下級(jí)關(guān)系，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間彼此獨(dú)立行動(dòng)，信息不能共享，不能綜合評(píng)估金融控股公司的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)務(wù)院實(shí)際上成了監(jiān)管部門(mén)的信息匯總處理中心，高層決策部門(mén)獲得的是銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的分業(yè)信息，難以獲得各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)該公司銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)估和總體判斷。

(3)監(jiān)管真空。由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，條塊分割，加之監(jiān)管目標(biāo)不完全一樣，金融控股公司不同的業(yè)務(wù)主體在業(yè)務(wù)交叉中鉆分業(yè)監(jiān)管的空子，導(dǎo)致監(jiān)管疏漏。隨著控股公司各金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)交叉滲透和相互融合，分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已不能完全覆蓋一些新型的金融機(jī)構(gòu)，一些金融機(jī)構(gòu)還逃避監(jiān)管，產(chǎn)生“監(jiān)管套利”行為，游離于法律和監(jiān)管之外。

4.分業(yè)監(jiān)管模式不利于監(jiān)管業(yè)務(wù)多元化的外資金融機(jī)構(gòu)

當(dāng)前，外資金融機(jī)構(gòu)已成為我國(guó)金融體系的重要組成部分。外資金融機(jī)構(gòu)實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，一些銀行集團(tuán)的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)雖然是兩塊牌子或兩家機(jī)構(gòu)，但同屬一個(gè)集團(tuán)，可以互通信息、人員、調(diào)撥資金，我國(guó)分業(yè)監(jiān)管模式難以對(duì)其可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向操作進(jìn)行有效監(jiān)管。

二、統(tǒng)一金融監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)

1.統(tǒng)一金融監(jiān)管模式順應(yīng)了金融控股公司發(fā)展的需要

金融控股公司是指至少參與銀行、證券和保險(xiǎn)中兩個(gè)以上業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，而且其業(yè)務(wù)往往跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，這就促使監(jiān)管當(dāng)局尋找更有效的途徑有對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。如果對(duì)其采用分業(yè)監(jiān)管，讓入懷疑不能從總體上衡量整個(gè)集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)；不能確保各分業(yè)監(jiān)管之間沒(méi)有縫隙或漏洞；不能根除一些集團(tuán)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn) ；也難于防止集團(tuán)內(nèi)某個(gè)機(jī)構(gòu)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。當(dāng)然，多個(gè)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)工作對(duì)金融集團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管也是可能的，但統(tǒng)一監(jiān)管將能通過(guò)強(qiáng)制性，更好地保證監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)和信息共享，更容易堵塞監(jiān)管漏洞和消除重復(fù)監(jiān)管，也有助于國(guó)際監(jiān)管的合作，因?yàn)楦鲊?guó)之間只有一個(gè)監(jiān)管聯(lián)系，省去了很多麻煩。

2.統(tǒng)一金融監(jiān)管模式能較好地解決金融機(jī)構(gòu)套利行為

隨著金融混業(yè)的發(fā)展，金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)之間的界線日漸模糊，出現(xiàn)了提供類(lèi)似金融產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)卻歸口完全不同的部門(mén)監(jiān)管。由于不同監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管要求的差異，會(huì)導(dǎo)致某些被監(jiān)管者在提供特定服務(wù)或產(chǎn)品時(shí)具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而引發(fā)監(jiān)管套利行為。 如果監(jiān)管套利行為很普遍的話，各獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)為避免監(jiān)管客戶的轉(zhuǎn)移和流失就會(huì)競(jìng)相減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)，從某些方面看這種競(jìng)爭(zhēng)是有利的，但如果造成原有審慎性監(jiān)管被削弱的話，卻不容忽視。而統(tǒng)一監(jiān)管模式能較好地解決上述問(wèn)題。當(dāng)然，從金融創(chuàng)新的角度看，適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管套利行為應(yīng)該鼓勵(lì)，但應(yīng)最大限度地降低出現(xiàn)系統(tǒng)性危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.統(tǒng)一金融監(jiān)管模式更有利于提高監(jiān)管效率

監(jiān)管效率是指由規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來(lái)監(jiān)管成本的降低而引發(fā)的效率提高。盡管一個(gè)監(jiān)管組織的規(guī)模經(jīng)濟(jì)很難以測(cè)量，但一般說(shuō)來(lái)，較大規(guī)模的組織更有利于勞動(dòng)力的專(zhuān)業(yè)化分工和投入品的集約化應(yīng)用等。表現(xiàn)在統(tǒng)一監(jiān)管模式中，就是可以從共享基礎(chǔ)設(shè)施、管理，以及輔助設(shè)施等方面節(jié)約成本，克服分業(yè)監(jiān)管模式中相關(guān)的重復(fù)建設(shè)。另外，對(duì)于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)而言，其面臨單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以節(jié)約被重復(fù)監(jiān)管的成本。Hawkeby (2000)認(rèn)為，將多個(gè)分離的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)獲得的規(guī)模報(bào)酬將會(huì)使得執(zhí)行監(jiān)管的成本下降成為可能。據(jù)Briault (1999， 2001)研究表明，1998年～2002年的四年間FSA每年的預(yù)算都在減少。對(duì)于社會(huì)公眾而言，單一的組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，更有利他們對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的識(shí)別，降低社會(huì)公眾識(shí)別、求訴的成本。

4.統(tǒng)一金融監(jiān)管模式增強(qiáng)了監(jiān)管彈性

從監(jiān)管法令的角度來(lái)看，統(tǒng)一監(jiān)管模式更具彈性。在分業(yè)監(jiān)管模式下，為明確各方的責(zé)任，就需要對(duì)各機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限和責(zé)任進(jìn)行清晰的、詳盡的界定，但又不可能事先對(duì)市場(chǎng)發(fā)展做出準(zhǔn)確的預(yù)期。所以各個(gè)獨(dú)立的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)所依據(jù)的法令會(huì)在其處理特殊問(wèn)題時(shí)留下管理權(quán)的不確定性，尤其當(dāng)新的金融產(chǎn)品或機(jī)構(gòu)出現(xiàn)而最初并沒(méi)有在法律中規(guī)定時(shí)。而在統(tǒng)一監(jiān)管模式下，只需作原則性和概念性的規(guī)定，可以為監(jiān)管制度的發(fā)展提供更大的靈活性。法令的靈活性使監(jiān)管當(dāng)局能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地對(duì)市場(chǎng)發(fā)展或創(chuàng)新做出反應(yīng)，并有效防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，法令的不完備使得分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管領(lǐng)域存在著不可避免的交叉和漏洞，這樣各自的監(jiān)管目標(biāo)和責(zé)任不明確或不一致會(huì)造成各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的沖突。不過(guò)，即使各監(jiān)管機(jī)構(gòu)能有效的承擔(dān)各自的監(jiān)管責(zé)任，但匯總起來(lái)未必能達(dá)到和諧一致的監(jiān)管效果，在這種情況下，統(tǒng)一監(jiān)管模式就有明顯的優(yōu)勢(shì)。

5.統(tǒng)一金融監(jiān)管模式能較好的改善職責(zé)

分業(yè)監(jiān)管模式下，在職責(zé)和權(quán)限上各監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能存在重疊，因此，監(jiān)管者之間有可能相互推諉責(zé)任，很難讓其中一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題負(fù)責(zé)。而統(tǒng)一監(jiān)管由于其管理結(jié)構(gòu)單一，對(duì)于政府官員、產(chǎn)業(yè)界和公眾來(lái)說(shuō)，除了這個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，沒(méi)有其他機(jī)構(gòu)對(duì)金融監(jiān)管事務(wù)負(fù)責(zé)了。

三、金融監(jiān)管模式變革的路徑選擇

統(tǒng)一監(jiān)管的最終實(shí)現(xiàn)，不是一蹴而就的事情，要根據(jù)國(guó)內(nèi)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的程度分兩個(gè)階段最終實(shí)施。

第一階段，即現(xiàn)階段。目前由于我國(guó)銀行、保險(xiǎn)、證券等金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)基本上處于合作階段，跨行業(yè)的金融產(chǎn)品比較少，因此，跨行業(yè)的監(jiān)管問(wèn)題較少且相對(duì)簡(jiǎn)單。當(dāng)前的任務(wù)主要是對(duì)國(guó)內(nèi)日益發(fā)展的金融控股公司建立相應(yīng)的監(jiān)管制度體系。據(jù)此，構(gòu)建我國(guó)雙層的金融監(jiān)管體系（見(jiàn)圖1）。建立國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家金融監(jiān)管局，由其負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司的經(jīng)營(yíng)實(shí)施整體的綜合監(jiān)管。國(guó)家金融監(jiān)管局有其獨(dú)立的組織體系與行政設(shè)置，其功能主要在于加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管，增進(jìn)信息溝通，提高綜合監(jiān)管能力，防止監(jiān)管漏洞。而銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)依舊按照分業(yè)監(jiān)管的原則對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)及金融控股公司各相關(guān)子公司業(yè)務(wù)實(shí)施專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管。國(guó)家金融監(jiān)管局有權(quán)對(duì)上述分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和爭(zhēng)議予以界定和仲裁。通過(guò)建立這種雙層的金融監(jiān)管模式，一方面可以確保在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下對(duì)金融控股公司各子公司實(shí)施有效的分業(yè)監(jiān)管，另一方面在明確了金融控股公司的主要監(jiān)管職能部門(mén)后，不僅能夠使銀行、證券、保險(xiǎn)三個(gè)監(jiān)管部門(mén)在協(xié)調(diào)金融控股公司監(jiān)管上形成制度化，而且又有利于加強(qiáng)對(duì)金融控股公司總部的監(jiān)管，尤其是對(duì)其各子公司之間的關(guān)聯(lián)交易，以及財(cái)務(wù)狀況實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，將金融控股公司蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)盡可能降到最低限度。 通過(guò)上述組織設(shè)計(jì)，應(yīng)可有效解決我國(guó)在向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變過(guò)程中混業(yè)和分業(yè)經(jīng)營(yíng)行為并存而引發(fā)的監(jiān)管難題。

第二個(gè)階段，如果金融控股公司已經(jīng)成為我國(guó)金融機(jī)構(gòu)主要的組織形式時(shí)，將銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為國(guó)家金融監(jiān)管局的內(nèi)部分支部門(mén)，由此，國(guó)家金融監(jiān)管局將成為我國(guó)惟一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。國(guó)家金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)對(duì)金融控股集團(tuán)公司進(jìn)行監(jiān)控，其下設(shè)置的各個(gè)金融行業(yè)的監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)金融控股集團(tuán)公司旗下各分業(yè)經(jīng)營(yíng)公司的監(jiān)控，這樣，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置成本和協(xié)調(diào)成本都大大降低，提高了對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管效率。 (見(jiàn)圖2)

依據(jù)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的程度，按“二步走”設(shè)想對(duì)金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)加以變革，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一金融監(jiān)管。

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