本研究受金華市社科聯(lián)項目“金華市金融資本體制與政策環(huán)境研究”（項目編號：2006一般142）、重慶市社會科學(xué)基金項目“政府公共支出的經(jīng)濟效率分析（項目編號：2006JJ17）”的資助

[摘要] 財政資金配置成為社會關(guān)注的焦點、政府決策的重點和理論研究的熱點。本文對西方主要經(jīng)濟學(xué)派財政支出理論進行了全面回顧，在此基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化中國財政資金配置必須要科學(xué)定位各級政府行為邊界與財政資金的職能范圍，財政資金配置中要充分發(fā)揮市場機制的作用，要健全財政資金績效的量化考核制度，要建立財政資金運行的全程監(jiān)控制度。

[關(guān)鍵詞] 西方財政支出理論中國財政資金配置啟示

一、西方主要經(jīng)濟學(xué)派財政支出理論回顧

1.古典學(xué)派的財政支出理論

西方古典財政支出理論是當(dāng)代西方財政學(xué)說的理論淵源。威廉·配第（1623年～1687年）是西方古典經(jīng)濟學(xué)的奠基人。他在《賦稅論》中，依據(jù)政府職能需要，提出了財政開支的一般范圍，主要包括六項“公共經(jīng)費”：軍事費用，行政官吏的俸祿，“拯救人的靈魂，啟導(dǎo)他們的良知所需的經(jīng)費”，各種學(xué)校的經(jīng)費，對孤兒和各種失去工作能力的人的贍養(yǎng)費，以及修筑公路、疏浚河道等公共福利事業(yè)的經(jīng)費。他認為財政經(jīng)費支出應(yīng)以提高國家的生產(chǎn)力、振興產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，因此主張壓縮非生產(chǎn)性開支，相應(yīng)增加有關(guān)生產(chǎn)性支出以及社會救濟方面的支出；并主張通過實行行政、法院、教會等制度的改革以縮減支出。亞當(dāng)·斯密（1723年～1790年）是古典經(jīng)濟學(xué)理論體系的建立者。斯密于1776年出版了他的代表作《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》。全書貫穿了主張經(jīng)濟自由放任、反對國家干預(yù)經(jīng)濟的思想。斯密依據(jù)其生產(chǎn)勞動與非生產(chǎn)勞動的學(xué)說，形成了他獨特的自由主義國家觀。他認為，政府的活動并不創(chuàng)造物質(zhì)財富，屬于非生產(chǎn)性勞動。國家為了實現(xiàn)其職能而必須消耗的那部分物質(zhì)產(chǎn)品，是社會財富的一種浪費，它嚴(yán)重妨礙了資本積累和國民財富的增長。因此，政府應(yīng)當(dāng)盡量縮小自己的職能，實行廉價政府，扮演“守夜人”的角色。斯密將國家的職能界定為三個方面：一是保護社會，二是設(shè)立嚴(yán)正的司法機關(guān)；三是建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。斯密主張政府的財政開支要壓縮到最低限度，主要用于與上述國家職能相應(yīng)所需的經(jīng)費，即國防費、司法費和公共設(shè)施建設(shè)費。大衛(wèi)·李嘉圖（1772年～1823年）是英國產(chǎn)業(yè)革命時代的著名經(jīng)濟學(xué)家，他繼承了配第與斯密經(jīng)濟理論中的科學(xué)成份，并加以補充和完善，成為古典經(jīng)濟學(xué)的集大成者。李嘉圖的財政支出思想主要體現(xiàn)在他的名著《政治經(jīng)濟學(xué)及賦稅原理》之中。和斯密一樣，李嘉圖亦極力鼓吹經(jīng)濟自由放任，同時，他把國家經(jīng)費全部或幾乎全部看作是非生產(chǎn)性消費，因而主張盡量壓縮國家財政開支。

2.社會政策學(xué)派的財政支出理論

19世紀(jì)中葉，社會政策學(xué)派指出了自由資本主義的矛盾，強調(diào)社會改革的必然性，提出國家實行社會政策的主張，社會政策學(xué)派在德國財政經(jīng)濟學(xué)界具有很大影響。瓦格納（1835年～1917年）是德國社會政策學(xué)派的主要代表，也是近代財政學(xué)的創(chuàng)建者。他一方面反對自由主義經(jīng)濟政策，承認國家對經(jīng)濟活動具有積極的干預(yù)作用，另一方面又謀求改正所得分配的不公現(xiàn)象以解決社會問題。為此，他極力主張實行“國家社會主義”政策，包括“樹立有計劃的生產(chǎn)秩序”取代自由競爭的生產(chǎn)方式；防止?fàn)奚鼊e人利益以謀求個人私利；對勞動者及其它小市民從財政物資分配上給予幫助。瓦格納認為國家不僅有維持國內(nèi)的法律秩序和防御外敵的任務(wù)，同時還必須使愈益增多的人口部分有享受文化財富的機會。而且國家目的高踞于私人經(jīng)濟目的之上，在這個關(guān)系上要限制私人經(jīng)濟活動，必須強制對國家盡責(zé)。為確保完成國家目的的財源，他主張擴大國有財產(chǎn)，實行鐵路、保險、銀行的國有化，施行新的特權(quán)及煙草專賣，堅決貫徹煤氣、水道、交通設(shè)施的公有化，另一方面必須按照社會的賦稅政策積極地改變?nèi)嗣袼玫姆峙洹Ｍ吒窦{還聯(lián)系國家目的、任務(wù)及其活動的財政需要論述了國家經(jīng)費問題，認為國家活動應(yīng)把法律與權(quán)力目的與文化和福利目的這兩個國家目的有機地結(jié)合在一起加以實施，為此應(yīng)形成一種給予機制，這就是財政的經(jīng)費體系，構(gòu)成財政需要體系。他提出了三條重要的財政經(jīng)費原則：一是應(yīng)有正當(dāng)自主的財政監(jiān)督組織；二是應(yīng)遵守節(jié)約的原則；三是應(yīng)兼顧國民所得與財政需要的原則。特別需提到的是，瓦格納論述了公共活動特別是國家支出的膨脹問題，這就是被后人所稱的“瓦格納法則”。瓦格納說：“財政經(jīng)濟就是為籌集完成國家總體經(jīng)濟機能的任務(wù)所必須的物質(zhì)輔助手段，而不能不進行的活動。由此可見，財政經(jīng)濟范圍必須隨各時期的國家任務(wù)、國家活動的范圍以及種類而決定”。

3.凱恩斯學(xué)派的財政支出理論

20世紀(jì)30年代在資本主義國家爆發(fā)了最嚴(yán)重的經(jīng)濟危機，從而宣告了西方傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)的破產(chǎn)。正是在這種背景下，凱恩斯學(xué)派及其理論應(yīng)運而生，成為資本主義國家政府干預(yù)經(jīng)濟和推行擴張性財政政策的重要理論基礎(chǔ)。凱恩斯學(xué)派的理論在現(xiàn)代西方財政經(jīng)濟理論體系中占有極其重要的地位。凱恩斯（1883年～1948年）認為，為了擴大社會總需求，“最聰明的辦法還是雙管齊下，一方面設(shè)法由社會來統(tǒng)制投資量，讓資本的邊際效率逐漸下降，同時用各種政策來增加消費傾向”。凱恩斯認為，國家對經(jīng)濟干預(yù)的形式主要表現(xiàn)在兩個方面，一是運用財政政策，二是運用貨幣金融政策。但他更注重財政政策的作用，認為貨幣政策只起輔助作用。在凱恩斯看來，貨幣政策是通過利息率而間接起作用，不如財政政策作用來看直接和有力。財政政策的主要內(nèi)容是，在經(jīng)濟衰退時，應(yīng)擴大政府開支和實行減稅。他特別強調(diào)舉債支出的作用。他認為，稅收的變動，尤其是用累進所得稅，雖可重新分配收入，提高消費傾向，以擴大社會有效需求，但由于短期內(nèi)消費傾向是比較穩(wěn)定的，所以單靠稅收政策不足以克服經(jīng)濟危機和提高就業(yè)水平。然而，擴大政府支出的來源，如果是靠增加稅收，則又會減少私人投資和私人消費，結(jié)果依然達不到擴大社會有效需求的目的。因此，他主張實行舉債支出以彌補赤字的財政政策。漢森（1887年～1975年）是美國經(jīng)濟學(xué)家，也是凱恩斯經(jīng)濟理論的忠實信徒和凱恩斯學(xué)派的主要代表之一。他著重研究經(jīng)濟周期，提出“長期停滯理論”，認為利用財政政策能有效地控制“停滯”，實現(xiàn)所謂充分就業(yè)和經(jīng)濟穩(wěn)定。漢森主張政府?dāng)U大公共工程投資，這對于擴大整個社會的投資規(guī)模具有加速作用。漢森提出了補償性財政政策，主張“逆風(fēng)向行事”。薩繆爾遜是凱恩斯學(xué)派另一個主要代表人物。薩繆爾遜提出了“混合經(jīng)濟理論”，成為他反對自由放任、主張國家干預(yù)經(jīng)濟的重要理論基礎(chǔ)。他認為，當(dāng)今的資本主義經(jīng)濟既不是純粹的私人經(jīng)濟，也不是完全的公有經(jīng)濟，而是一種私人經(jīng)濟活動與政府經(jīng)濟活動同時并存的混合經(jīng)濟。關(guān)于財政支出政策，他提出以下一些要點：一是政府應(yīng)擴大有益于社會的耐久性的公共工程投資。對于促進經(jīng)濟增長而言，這種支出比政府的一般開支具有更大的作用。二是增加福利開支。他認為福利開支既是“內(nèi)在穩(wěn)定因素”，可自動調(diào)節(jié)，又可利用它作為穩(wěn)定經(jīng)濟的手段。三是政府應(yīng)重視基礎(chǔ)理論和應(yīng)用科學(xué)的研究和開發(fā)，擴大這方面的直接投資或給予補助金。同時，政府還應(yīng)重視旨在教育和培訓(xùn)勞動力的公共開支。

4.供給學(xué)派的財政支出理論

供給學(xué)派是在美國70年代中期逐漸興起的一個經(jīng)濟學(xué)流派，是圍繞如何使資本主義經(jīng)濟擺脫滯脹困境這一問題產(chǎn)生和發(fā)展起來的。其主要代表人物有拉弗、溫尼斯基、吉爾德、蒙德爾等。供給學(xué)派重新肯定薩伊定律，把滯脹的原因歸咎于凱恩斯主義的需求管理政策。他們認為，凱恩斯主義把需求作為經(jīng)濟活動的決定性因素，認為只要刺激總需求，就能使資本主義經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，從而忽視了勞動、儲蓄、投資、生產(chǎn)等供給因素。這種本末倒置的政策對于供給增加只能產(chǎn)生負效應(yīng)。因此，要醫(yī)治滯脹這一頑癥，就必須徹底否定凱恩斯主義，推行注重供給管理的經(jīng)濟政策。減稅是供給學(xué)派政策主張的核心和基本環(huán)節(jié)。他們認為，美國經(jīng)濟的主要問題既然是供給不足，那么，減稅便是促使供給增加的基本手段，因為降低稅率可以促進個人和企業(yè)增加儲蓄和投資，這樣自然就會促進供給增加。另外，供給學(xué)派極力主張減少社會福利支出，這是促進供給增長的又一重要措施。他們認為，政府龐大的社會福利支出，不僅不能使窮人擺脫貧困，反而會使失業(yè)增加，有損勞動力的供給，因為在龐大的失業(yè)隊伍中，有很大一部分是因失業(yè)成本太低而“自愿失業(yè)”的。再就是龐大的社會福利支出，需有相應(yīng)的社會福利機構(gòu)和眾多的管理人員，繁瑣的管理制度。因此，它不僅會造成社會財富的巨大浪費，而且會助長官僚主義弊端，腐蝕著人們的思想。他們認為，從擺脫美國財政危機的角度看，也需要削減日益膨脹的社會福利支出。這項開支已占到美國財政支出的40％，比軍費開支增加得更快。他們認為這項支出在一定時期曾對經(jīng)濟危機和階級矛盾起了一定緩和作用，但現(xiàn)在它已經(jīng)走到了自己的反面，美國政府日益承受不了這種負擔(dān)。

二、西方財政支出理論對中國財政資金配置的啟示

1.科學(xué)定位各級政府行為邊界與財政資金的職能范圍

在市場經(jīng)濟條件下，政府實行經(jīng)濟改革的一個根本要求就是首先必須處理好政府與市場在資源配置中的關(guān)系，這實質(zhì)上就是規(guī)范政府與市場各自的活動領(lǐng)域與范圍。理論研究表明，公共產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品構(gòu)成公共經(jīng)濟部門，市場進行資源配置并由市場來提供是明顯不足的，只有依靠政府來配置和向社會供給才能得到滿足；私人產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品可由市場機制來配置資源，并可達到充分供給的水平。從本質(zhì)上講，政府與市場的這種分工就是財政資金和社會資金的活動領(lǐng)域的分工。財政資金活躍于公共產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，社會資金活躍于私人產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域。即使是財政資金活動的純公共和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，也仍然可借用市場機制的作用和力量來提高財政資金的使用效益，并通過財政資金的投資帶動民間資本的投入，從而實現(xiàn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的跨越式增長。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)進一步收縮國有經(jīng)濟部門的范圍，將涉及市場能進行有效配置并能充分提供私人產(chǎn)品的國有企業(yè)通過控股或拍賣的方式轉(zhuǎn)換成股權(quán)多元化的非國有企業(yè)。國有經(jīng)濟部門只保留涉及國計民生的、關(guān)系經(jīng)濟運行安全的基礎(chǔ)能源、原材料行業(yè)的生產(chǎn)和純公共產(chǎn)品領(lǐng)域，以符合市場經(jīng)濟運行規(guī)則。要善于利用財政資金調(diào)控經(jīng)濟的職能，發(fā)揮好財政資金的投資帶動作用，引導(dǎo)民間資本的投資，促進經(jīng)濟發(fā)展，但決不可過度增加財政支出，否則，一方面會增加經(jīng)濟主體對財政資金的過度依賴，導(dǎo)致資源配置效率下降和浪費，另一方面又會影響計劃向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的進程。

2.財政資金配置中要充分發(fā)揮市場機制的作用

要充分市場機制的作用，全面推進財政資金的市場化配置。市場化配置是指部分財政資金按市場方式使用。計劃經(jīng)濟體制下，各級政府在編制和執(zhí)行計劃時偏好于政治利益，計劃的可行性和政府行為的理性被隨意性取代，導(dǎo)致資金的計劃配置效率低下。為了實現(xiàn)財政資金的市場化配置，必須要建立有效的市場體系。財政資金的使用效益只有通過其自身在市場中循環(huán)周轉(zhuǎn)來實現(xiàn)，市場的有效性是實現(xiàn)財政資金有效使用的前提條件。因此，以統(tǒng)一、開放、規(guī)范、有序為目標(biāo)的商品、要素、資本、技術(shù)以及信息市場的建立是保證財政資金市場化良好運行的條件。二是應(yīng)加快金融體制改革和金融市場建設(shè)。一定時期內(nèi)，各行業(yè)的利潤水平是不同的，按不同行業(yè)制定不同層次的優(yōu)惠利率水平是保證企業(yè)正常經(jīng)營的條件。利率水平的確定，必須以市場利率水平為參照，才能實現(xiàn)企業(yè)收益與成本的對稱，財政資金的有償使用才真正具有約束力。同時，規(guī)范有序的金融市場也是財政信用順利開展的條件。三是必須加強經(jīng)濟立法和執(zhí)法工作，保證經(jīng)濟參與者的公平競爭，堅決反對把財政信用作為保護落后的手段。財政資金的市場化配置，離不開財政資金市場化的規(guī)范管理。財政資金在投資領(lǐng)域的使用效益不高，其原因是在資金市場化配置過程中，市場決策、市場化管理、市場化經(jīng)營滯后。應(yīng)建立有效的和具有約束力的市場化決策程度，把財政投資計劃建立在對市場綜合考察基礎(chǔ)上。

3.要健全財政資金績效的量化考核制度

當(dāng)前必須要建立合理的財政資金配置績效的評價機制，加強財政績效管理，才能真正促進財政資金的優(yōu)化配置。應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的政府公共支出績效考評的規(guī)章制度，明確規(guī)定績效考評的概念、實施范圍、步驟、主體、操作規(guī)程、指標(biāo)設(shè)計、監(jiān)督制衡、結(jié)果運用等內(nèi)容，使績效考評工作能夠在統(tǒng)一的管理制度約束下，規(guī)范、協(xié)調(diào)、有序地進行。在財政資金配置績效考核實施的步驟上，以項目績效考評為切入點，項目績效考評是其他層次績效考評的基礎(chǔ)。等項目績效考評具備一定經(jīng)驗后，再進行部門績效考評試點，在取得成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上再全面推開，真正實現(xiàn)部門預(yù)算的績效考評。在財政資金配置績效組織實施上，先以財政部門為主，再過渡到人大、審計、財政各自分工負責(zé)立體式的績效評價模式。在評價方式和評價體系建立上，先推行單位自評或考評為主，財政局重點考評，財政協(xié)調(diào)部門共同制定評價體系，待評價的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、方法以及相關(guān)評價制度完善后，再過渡到以審計、財政以及社會中介機構(gòu)為主的評價方式。此外，要建立財政資金配置績效考評工作信息庫，便于監(jiān)測項目預(yù)算周期的完成過程，收集、查詢項目資料，反饋績效評價結(jié)果，分析計算歷史標(biāo)準(zhǔn)值。要科學(xué)合理地對財政支出進行分類，以便于績效考評指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系和有效組織實施。要硬化財政資金配置績效考評工作結(jié)果的約束力。不同的財政支出績效監(jiān)督機關(guān)和實施單位，對評價工作結(jié)果的運用目的、范圍、程序、權(quán)限等做出具體規(guī)定，增加政府公共支出績效考評工作的權(quán)威性。

4.要建立財政資金運行的全程監(jiān)控制度

具體措施包括:（1）建立一套連續(xù)有效的財政資金運行監(jiān)控主體網(wǎng)。在財政資金運行的一個循環(huán)中，從納稅人納稅到財政支出、財政資金使用各環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有不同的監(jiān)控主體。這些主體可能包括：納稅人群體、財政、稅收、計劃、審計、監(jiān)察和人大監(jiān)督機構(gòu)，甚至有社會輿論和媒體的監(jiān)督。要明確各環(huán)節(jié)監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)利，并通過建立一套有效的全程監(jiān)控制度來規(guī)范和引導(dǎo)監(jiān)督主體的監(jiān)管行為。當(dāng)前，應(yīng)抓好財政資金在使用過程中和項目建成后的后續(xù)監(jiān)控的制度建設(shè)。在制度建設(shè)中，要明確全程控制制度的控制目標(biāo)、控制主體、控制職責(zé)、控制程序和控制的法律保障等具體內(nèi)容。（2）嚴(yán)格預(yù)算支出約束和監(jiān)督。一是考慮建立由各方的專家組成預(yù)算審查委員會，對預(yù)算進行全面審查；二是搞好法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。各級人大和有關(guān)執(zhí)法機關(guān)，應(yīng)認真清理與《預(yù)算法》相沖突的法律條款，以維護《預(yù)算法》的權(quán)威性；三是嚴(yán)格預(yù)算支出約束。要追加預(yù)算必須按法定程序經(jīng)人大批準(zhǔn)，且每年預(yù)算變動要控制在一定范圍內(nèi)，以維護預(yù)算的嚴(yán)肅性。四是強化支出監(jiān)管。各級人大要經(jīng)常監(jiān)督財政預(yù)算執(zhí)行情況，審計部門要將財政審計作為重中之重，財政部門對財政資金的支出與使用情況進行定期檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，全面推進財政績效審計。

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