在國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的新框架下，國資委在國資管理中的定位或?qū)l(fā)生相應(yīng)調(diào)整

9月13日，中國政府網(wǎng)發(fā)布國務(wù)院《關(guān)于試行國有資本預(yù)算的意見》（下稱《意見》），國有企業(yè)13年“獨享利潤”的歷史即將終結(jié)。與此同時，與收益權(quán)相關(guān)的國資管理體制改革動向，漸漸成為關(guān)注焦點。

按《意見》要求，中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算將從2008年開始實施，收取實施范圍內(nèi)企業(yè)2007年實現(xiàn)的國有資本收益。今年將對一批試點企業(yè)收取其上一年度實現(xiàn)的國有資本收益。地方試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的時間、范圍和步驟，由各?。▍^(qū)、市）及計劃單列市人民政府決定。

財政部有關(guān)人士向《財經(jīng)》記者證實，2007年國有資本經(jīng)營預(yù)算試點工作擬于10月啟動，試點范圍包括煙草企業(yè)及國資委目前監(jiān)管的155家中央企業(yè)。

國有資本收益將按“適度、從低”原則，分三檔上繳財政部。其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個行業(yè)的上繳標(biāo)準(zhǔn)為稅后利潤的10%；科研院所和軍工企業(yè)三年內(nèi)暫時不上繳；其余央企均按5%的標(biāo)準(zhǔn)上繳紅利?？紤]到2007年已過大半，今年試行范圍的國有資本經(jīng)營預(yù)算收益將按上述標(biāo)準(zhǔn)減半收取，預(yù)計總金額約為170億元。

所謂國有資本經(jīng)營預(yù)算，指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。

近年來，國有企業(yè)應(yīng)向國家上繳紅利已成各方共識。而國企收支預(yù)算的主導(dǎo)權(quán)如何在財政部和國資委之間分配，各界則多有爭議。

此次《意見》明確，各級財政部門為國有資本經(jīng)營預(yù)算的主管部門，國有資本經(jīng)營預(yù)算資金支出由企業(yè)直接上報財政部門而非國資委審核，其撥付使用也繞開了國資委直接撥付給企業(yè)。這意味著國資委通過國有資本經(jīng)營預(yù)算而加強國企管理權(quán)的愿望再次落空。

《財經(jīng)》記者獲悉，作為國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的載體，中央政府將于明年成立一家資產(chǎn)經(jīng)營公司。新的資產(chǎn)經(jīng)營公司肩負國企布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整功能，還將承擔(dān)國有資本戰(zhàn)略儲備職能。其資金將用于股權(quán)經(jīng)營、資本運作及體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的新興產(chǎn)業(yè)投入、產(chǎn)業(yè)更新。

近年來，國資委在爭取國有資本經(jīng)營預(yù)算權(quán)的同時，亦在搭建旗下的國資經(jīng)營平臺，試圖獲得對國資進行資源配置的更大空間。然而，在國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的新框架下，這一定位勢必將發(fā)生相應(yīng)調(diào)整。

財政部主導(dǎo)

從1993年中共十四屆三中全會發(fā)軔，國資預(yù)算改革已經(jīng)歷了14年波折。

“從政府的管理角度講，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建立相當(dāng)于分灶吃飯，以前政策性破產(chǎn)等用于國企的改革支出，將逐步從政府公共預(yù)算退出，從國有資本經(jīng)營預(yù)算中安排。政府公共預(yù)算用于國企改革和發(fā)展支出的安排會越來越少?！必斦咳耸繉Α敦斀?jīng)》記者分析說。

在原有財政體制下，公共預(yù)算與國有資本預(yù)算混列。用財政部科研所所長賈康的話形容，就是“國有資本預(yù)算分散在各個單位，看不見也摸不著”。十四屆三中全會首次明確提出：“改進和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，并可根據(jù)需要建立社會保障預(yù)算和其他預(yù)算?！?/p>

1995年11月，國務(wù)院發(fā)布實施《預(yù)算法實施條例》，要求各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其它預(yù)算。

2003年國資委成立后，即力推國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算立法。2005年初，國務(wù)院法制辦曾部署關(guān)于國資經(jīng)營預(yù)算立法的研究工作，國資委為此組織了幾個課題組，并將起草《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例》的草案列入計劃。后因分歧太大，最終亦未能進入實質(zhì)立法程序。

在此期間，世界銀行一份關(guān)于國企分紅的報告獲得業(yè)界廣泛關(guān)注。該報告指出，無論從理論上看還是從國際做法來看，盡管國資委是國有股東的代表機構(gòu)，但國有企業(yè)的紅利和私有化收入應(yīng)該上繳財政部，納入正規(guī)的預(yù)算程序；國資委所有開支應(yīng)由預(yù)算撥款支持，就像其他所有中央政府部門一樣。這一看法逐漸贏得官產(chǎn)學(xué)界的共識。

2006年初，財政部啟動了《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》的起草工作，國資委主導(dǎo)編制央企國有資本經(jīng)營預(yù)算的想法未能實現(xiàn)。

此次國務(wù)院發(fā)布的《意見》中規(guī)定：“國有資本經(jīng)營預(yù)算收入由財政部門、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)收取、組織上交。企業(yè)按規(guī)定應(yīng)上交的國有資本收益，應(yīng)及時、足額直接上交財政。國有資本經(jīng)營預(yù)算資金支出，由企業(yè)在經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算范圍內(nèi)提出申請，報經(jīng)財政部門審核后，按照財政國庫管理制度的有關(guān)規(guī)定，直接撥付使用單位?！?/p>

這意味著國資委對國有資本經(jīng)營預(yù)算取得部分支配權(quán)的愿望再次落空?！叭魏握块T都不可能比企業(yè)更了解投資、分配的需求。”財政部相關(guān)負責(zé)人對《財經(jīng)》記者說。

“錢一旦收上來怎么用，會引發(fā)一系列新的矛盾和帶來新的挑戰(zhàn)?！鄙鲜鋈耸糠Q，“首先，政策的行為目標(biāo)要非常清楚，而目前沒有任何法定依據(jù)。以前的目標(biāo)是解決國企歷史問題，現(xiàn)在能不能支持比如石油公司境外收購？其次，戰(zhàn)略規(guī)劃也很復(fù)雜，我們初步規(guī)劃是用于國有資本結(jié)構(gòu)調(diào)整，既有退出亦有對新興產(chǎn)業(yè)的投入等。”

據(jù)悉，此次收繳國資收益，國有金融企業(yè)并不在其列。事實上，作為國有金融控股平臺的匯金公司本身，即有向旗下企業(yè)收取分紅的權(quán)利，而匯金公司也即將被納入到中國投資有限公司的麾下，因此無需再疊床架屋。

“需要削平很多山頭”

近兩年，上海、北京、深圳、廣州、重慶等地區(qū)已在國有資本經(jīng)營預(yù)算方面悄悄邁出第一步。征收紅利主體有的在財政部門，有的在國資部門；強制收繳的國企紅利比例則由10%至100%不等。

2006年，中國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤近1.22萬億元，稅后利潤達6252億元。其中，央企實現(xiàn)利潤7546.9億元，而這部分利潤的69%來自中石油、中國移動、中石化、中國電信、中海油、寶鋼、神華能源、中國鋁業(yè)和國家電網(wǎng)九家企業(yè)。

另據(jù)國家稅務(wù)總局數(shù)據(jù)，2006年卷煙消費稅完成1134億元，煙草業(yè)完成利稅2900億元，僅次于石油業(yè)。

伴隨著社會公眾對壟斷企業(yè)高額利潤的質(zhì)疑，央企紅利上繳最終亦成為現(xiàn)實，但具體實施中并非坦途。

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁分析，國有企業(yè)往往傾向于通過設(shè)立多級次企業(yè)，將利潤層層向下轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致很多地方的國有資本經(jīng)營預(yù)算成為“記賬游戲”。

目前，國資委只負責(zé)審批母公司的財務(wù)預(yù)算、決算，如果企業(yè)通過種種方法把利潤留在子公司或?qū)O公司，國資委從母公司的財務(wù)報表上是無法識別的。在張文魁看來，如何建立起合適的、既能使出資人享受到應(yīng)有收益又能避免企業(yè)強烈抵制的股息紅利制度，是建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的關(guān)鍵之一。

“此次收取的稅后利潤比例較低，企業(yè)仍將保留大部分稅后利潤，用于自身改革和發(fā)展?！必斦坑嘘P(guān)負責(zé)人介紹，此次國有資本收益只是向中央直接管理的一級企業(yè)收取，稅后利潤的核定按企業(yè)集團公司合并的財務(wù)報表剔除少數(shù)股東權(quán)益核定，對這些企業(yè)所屬的全資企業(yè)、控股參股企業(yè)（包括上市公司）的利潤分配沒有直接影響。而采取合并報表的方式亦可防止企業(yè)通過子公司隱藏利潤。

國內(nèi)煙草企業(yè)和現(xiàn)有155家央企中，絕大部分為依據(jù)《企業(yè)法》設(shè)立的國有企業(yè)，也有少部分已改制為公司制企業(yè)。由于2006年度央企盈利水平較高，同時亦考慮到當(dāng)前國企改革任務(wù)較重，需要支付的改革成本壓力很大，故經(jīng)國務(wù)院同意，今年首先按從低原則收取央企2006年度實現(xiàn)的國有資本收益，并試編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。

“運行兩三年條件成熟時，我們將根據(jù)地方規(guī)范的與中央統(tǒng)一的國資預(yù)算辦法，匯編全國的國資預(yù)算?！必斦咳耸糠Q。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，對于中央企業(yè)來說，目前大部分的錢在其上市公司里面，雖然集團合并報表之后有賬面利潤，但能否拿出足夠的現(xiàn)金流也是個問題。

“國資收益的征收，技術(shù)上沒有問題，但現(xiàn)實中很多大型企業(yè)集團利潤都在子公司，集團公司只是起到管理作用，所以操作中會有一定難度，這涉及集團控制力和企業(yè)再投入的問題?！眹议_發(fā)投資公司總會計師張華表示。

國資委人士亦向《財經(jīng)》記者證實，如何提高集團公司管控能力，是國資委近年來包括今后數(shù)年推進企業(yè)改革的一項重點工作。

一個比較尷尬的現(xiàn)實是，許多中央企業(yè)集團公司晚于子公司成立，集團公司和子公司不是通過資本紐帶聯(lián)結(jié)，而是在特殊改革背景下，通過行政劃撥手段硬性“攢”在一起，行政級別高的企業(yè)成為集團公司，管控很弱。集團內(nèi)部的各個子企業(yè)各自謀生，導(dǎo)致資源在集團內(nèi)部各個子企業(yè)間配置混亂；有的集團公司只是一個虛殼，有的集團公司比子公司還弱，根本無法起到實質(zhì)性的管理作用。

“這也是一個流程再造的過程，是利益的重新排列，需要削平很多山頭，擺平諸侯的力量，甚至?xí)泻芏嗖┺?。”國資委有關(guān)人士稱。

不過按照此番政策安排，國資委僅僅扮演了替財政部收繳央企國資收益的角色，其自身如何獲得政策激勵，尚有待觀察。

又一家主權(quán)基金？

“如何重新厘定國資委的職責(zé)，是理順國有資本經(jīng)營預(yù)算管理體制的核心問題。”北京大學(xué)財稅法研究中心主任劉劍文說。

在此之前，國資委一直期望在取得部分國資收益之后，成立若干家資產(chǎn)經(jīng)營公司，去實現(xiàn)資本運作、資產(chǎn)管理等職能。

按照國資委的設(shè)想，將下設(shè)兩類資產(chǎn)經(jīng)營公司，一種是持股型，在80家至100家主業(yè)比較清晰的央企之外，將較小的、與國計民生關(guān)系較小的央企納入此類資產(chǎn)經(jīng)營公司。

另一種類型是托管型，作為資源配置平臺，孵化盤活央企不良資產(chǎn)和從主業(yè)剝離的輔業(yè)資產(chǎn)，這類平臺將在央企范圍內(nèi)篩選，比如誠通集團。

2006年末，國資委副主任邵寧在“中央企業(yè)推進內(nèi)部整合增強集團控制力經(jīng)驗交流現(xiàn)場會”上表示，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建立后，國資委將為國有資產(chǎn)管理試點公司注資，使其成為專門從事資產(chǎn)處置、人員安排的托管公司，進一步發(fā)揮資產(chǎn)管理功能。

李榮融亦在今年初的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理會議上透露，國資委將成立資產(chǎn)經(jīng)營公司，以此為平臺推進調(diào)整重組和股份制改革，并稱已獲得國務(wù)院原則同意。

據(jù)財政部有關(guān)人士證實，一家新的國資經(jīng)營公司確實將于明年啟動，但在國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的新格局下，其基本架構(gòu)和目標(biāo)將有所不同。

新設(shè)立的資產(chǎn)經(jīng)營公司與國資委現(xiàn)有兩家資產(chǎn)經(jīng)營公司試點，即國家開發(fā)投資公司及誠通集團不同，在解決了國有經(jīng)濟布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要問題之后，還將承擔(dān)起國有資本戰(zhàn)略儲備的職能，從事體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的股權(quán)經(jīng)營、資本運作以及新興產(chǎn)業(yè)的投入、產(chǎn)業(yè)更新。

由是觀之，新的資產(chǎn)經(jīng)營公司或?qū)⑴c中國投資有限公司相似，具有主權(quán)財富基金性質(zhì)。

不過，財政部相關(guān)負責(zé)人士亦坦承，這將使國有資本預(yù)算中的支出安排成為最難解和最富爭議的課題——要不要擴大國有資本？如果不再投入，相關(guān)收益投向何方？政府變身為投資主體之后，是否能夠提高投資效率并兼顧社會效益？

在全球范圍內(nèi)，對主權(quán)財富基金的討論不斷升溫。一種正在形成的共識認為，在主權(quán)財富基金日趨活躍的同時，它們也面臨一些極大的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，包括特殊的價格風(fēng)險、市場風(fēng)險與政治風(fēng)險。

《財經(jīng)》特約經(jīng)濟學(xué)家謝國忠告誡說，通常國家投資公司的組織結(jié)構(gòu)更類似于一個政府機構(gòu)，憑政治需要來決定關(guān)鍵人事任命，缺乏一個成功的投資機構(gòu)所需要的獨立和創(chuàng)造性思考的特質(zhì)，除非政府從一開始就創(chuàng)造出正確的“基因”，否則其失敗是必然的。

“好的應(yīng)對策略是依靠市場，而不是政府，在應(yīng)對資本過剩方面尤其如此?！痹谥x國忠看來，中國要做的，不是尋找理由建立更多的政府機構(gòu)。如果非得建立一家國家投資公司，那么應(yīng)對其進行嚴(yán)格限制，以便讓其成功的幾率最大化，將國家的潛在損失降到最小。