《物權(quán)法》10月1日正式實(shí)施，公共利益界定、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等問題懸而未決，相關(guān)問題只能是法律一邊實(shí)施一邊逐步完善

10月1日，《物權(quán)法》正式實(shí)施。自《物權(quán)法》出臺(tái)以來，許多涉及物權(quán)登記、爭(zhēng)議等的糾紛人，就期待著這一天的到來。

“起訴狀已經(jīng)準(zhǔn)備好了，隨時(shí)可以遞交到法院。”9月25日，北京市陳岳琴律師事務(wù)所主任陳岳琴律師告訴《財(cái)經(jīng)》記者，她在此前一周，以業(yè)主的名義向北京市海淀區(qū)國(guó)土資源局提出申請(qǐng)，要求該機(jī)關(guān)為她的房產(chǎn)辦理土地使用權(quán)證，否則將提起行政訴訟。

陳岳琴告訴記者，長(zhǎng)久以來，北京市對(duì)私人購買的商品房，只頒發(fā)房屋所有權(quán)證，不頒發(fā)土地使用權(quán)證。陳岳琴本人幾年前購得海淀區(qū)華清嘉園小區(qū)的商品房一套，已經(jīng)于2004年8月辦理了房產(chǎn)證，但土地使用權(quán)證遲遲得不到辦理。

“這導(dǎo)致業(yè)主購房后存在風(fēng)險(xiǎn)。”陳岳琴指出，沒有土地使用權(quán)，私人房屋的所有權(quán)相當(dāng)于無本之木。一些現(xiàn)實(shí)案例表明，如果遇到拆遷等糾紛，僅憑房產(chǎn)證幾乎毫無對(duì)抗力。

今年3月16日出臺(tái)的《物權(quán)法》明確規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)“未經(jīng)登記，不發(fā)生效力”；登記機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)向建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)放建設(shè)用地使用權(quán)證書”。這些規(guī)定堅(jiān)定了陳岳琴申請(qǐng)辦理房產(chǎn)土地使用權(quán)證的決心。“我不僅是為自己一個(gè)人在爭(zhēng)取權(quán)利，這是北京數(shù)百萬業(yè)主都應(yīng)該享有的權(quán)利?！标愒狼僬f。

陳岳琴在申請(qǐng)書中，要求海淀區(qū)國(guó)土資源局最遲在10月15日前辦理。因?yàn)椤段餀?quán)法》將于10月1日正式實(shí)施。截至本刊發(fā)稿，海淀國(guó)土局未對(duì)陳的申請(qǐng)正式作出書面答復(fù)。

“《物權(quán)法》10月1日正式實(shí)施后，類似糾紛或者其他涉及物權(quán)登記、爭(zhēng)議等的糾紛會(huì)越來越多。但從法律實(shí)施的配套措施的建立、完善來看，相關(guān)部門尚未完全做好準(zhǔn)備?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

配套立法進(jìn)展緩慢

《物權(quán)法》作為民事基本法，其規(guī)定涵蓋了涉及物權(quán)的各方面內(nèi)容。但很多規(guī)定過于原則，需要其他法律、法規(guī)或者相關(guān)立法、司法解釋來完善，否則難以落實(shí)。

如不動(dòng)產(chǎn)登記問題，《物權(quán)法》第十條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。第22條進(jìn)一步規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)按件收取，不得按照不動(dòng)產(chǎn)的面積、體積或者價(jià)款的比例收取。具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門會(huì)同價(jià)格主管部門規(guī)定?！?/p>

此外，《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！钡菍?duì)于什么是“公共利益”，《物權(quán)法》并沒有作出界定。

還有，《物權(quán)法》第53條規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定處分的權(quán)利”；第54條規(guī)定，“國(guó)家舉辦的事業(yè)單位對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利”；第55條規(guī)定，“國(guó)家出資的企業(yè)，由國(guó)務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益?！?/p>

有鑒于此，諸多法學(xué)界人士建議，應(yīng)該盡快制訂《不動(dòng)產(chǎn)登記法》和《征收征用法》，并抓緊出臺(tái)《國(guó)有資產(chǎn)法》。

但根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者的了解，目前立法機(jī)關(guān)尚沒有《不動(dòng)產(chǎn)登記法》和《征收征用法》的起草動(dòng)議。而《國(guó)有資產(chǎn)法》的制定，自2004年全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委成立新的立法起草小組以來，至今三年有余，尚未對(duì)外正式公布過草案稿。

隨著《物權(quán)法》10月1日實(shí)施的臨近，法院方面也感覺到了任務(wù)的艱巨和緊迫。

今年7月4日，最高法院副院長(zhǎng)萬鄂湘在全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)座談會(huì)上表示，貫徹和執(zhí)行好《物權(quán)法》，是民事審判工作當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)。

萬鄂湘認(rèn)為，《物權(quán)法》和其他一些法律尤其是與《擔(dān)保法》的銜接問題值得關(guān)注。由于《物權(quán)法》的頒行并不意味著《擔(dān)保法》的廢止，因此《物權(quán)法》正式施行后將出現(xiàn)《民法通則》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》和《海商法》等規(guī)定有擔(dān)保物權(quán)內(nèi)容的諸法并行的局面。法院方面在處理具體案件時(shí)，應(yīng)該根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”、“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于一般法”的原則，解決法律適用沖突問題。

在7月4日的會(huì)議上，萬鄂湘透露，為了確?！段餀?quán)法》的正確適用，最高法院已經(jīng)啟動(dòng)《物權(quán)法》司法解釋的起草工作。

此后一個(gè)多月，8月15日出臺(tái)了最高法院2007年度司法解釋立項(xiàng)計(jì)劃。這也是最高法院首次統(tǒng)一制定司法解釋立項(xiàng)計(jì)劃，《物權(quán)法》司法解釋位列榜首。

不過，截至目前，《物權(quán)法》司法解釋尚未出臺(tái)，顯然無法與《物權(quán)法》10月1日的實(shí)施同步推出。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記博弈

“《物權(quán)法》一旦實(shí)施，糾紛最多的主要應(yīng)該是在房地產(chǎn)方面?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他參與了建設(shè)部《房屋登記辦法》的起草工作。建設(shè)部之所以制訂該辦法，目的在于填補(bǔ)《物權(quán)法》實(shí)施后，《不動(dòng)產(chǎn)登記法》短期內(nèi)不能出臺(tái)而造成的“法律真空”。

程嘯認(rèn)為，《物權(quán)法》在關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記方面有很多全新的規(guī)定，是過去所沒有的，如第20條的預(yù)告登記制度就是一個(gè)創(chuàng)新。此外，《物權(quán)法》第13條規(guī)定，“登記機(jī)構(gòu)不得有下列行為：（一）要求對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估；（二）以年檢等名義進(jìn)行重復(fù)登記；（三）超出登記職責(zé)范圍的其他行為?！边@些規(guī)定都充分體現(xiàn)了尊重、保護(hù)權(quán)利的立法精神。

但問題是，這些法律規(guī)定要落實(shí)到實(shí)踐中，都需要細(xì)化。而《房屋登記辦法》就是將《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定具體化的規(guī)章之一。

程嘯告訴記者，為了確保這部規(guī)章的制定更加規(guī)范，建設(shè)部還于今年7月26日將《房屋登記辦法》的征求意見稿在建設(shè)部網(wǎng)上全文公開，向全社會(huì)廣泛征求意見，充分體現(xiàn)了立法的民主性。

據(jù)程嘯透露，建設(shè)部《房屋登記辦法》原定在今年10月1日前推出，與《物權(quán)法》同步實(shí)施，但現(xiàn)在看來，該辦法出臺(tái)時(shí)間肯定要延后，“因?yàn)楹芏酄?zhēng)議問題還需要解決”。

程嘯告訴記者，某種意義上，在房地產(chǎn)登記工作上，已經(jīng)不可避免要出現(xiàn)一段時(shí)間的“法律真空”。

另據(jù)程嘯介紹，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，國(guó)土資源部也將修訂《土地登記規(guī)則》等相關(guān)部門規(guī)章，但進(jìn)展并不順利，目前基本上無法保證與《物權(quán)法》的實(shí)施同步推出。

不過，長(zhǎng)期從事房屋、土地糾紛案件代理工作的北京才亮律師事務(wù)所主任王才亮律師則認(rèn)為，僅靠建設(shè)部、國(guó)土資源部等的部門規(guī)章，并不能真正解決房地產(chǎn)存在的問題。

王才亮告訴《財(cái)經(jīng)》記者，《物權(quán)法》的第十條明確規(guī)定，“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”。而事實(shí)上，房屋與土地本來也是一體的，沒有土地何來房屋？沒有房屋，土地（建設(shè)用地）何用？所以，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)本來就應(yīng)該是統(tǒng)一辦理，同一登記。但現(xiàn)在，土地和房屋的登記被人為割裂，一旦發(fā)生糾紛，部門之間推卸責(zé)任，老百姓的利益就得不到保護(hù)。

“法律不能有效落實(shí)，關(guān)鍵是制度存在障礙?！蓖醪帕粮嬖V記者，現(xiàn)在之所以不能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)統(tǒng)一登記，問題在于國(guó)土部門和建設(shè)部門的權(quán)力博弈，到底是“地隨房走”還是“房隨地走”，無法統(tǒng)一。

公共利益界定爭(zhēng)議

《物權(quán)法》出臺(tái)后，老百姓最關(guān)心的問題之一是未來拆遷糾紛如何解決。這也是中國(guó)社會(huì)近年來矛盾最突出的問題。

今年8月24日，建設(shè)部長(zhǎng)汪光燾在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議上明確表示，《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。

根據(jù)這一規(guī)定，為了公共利益的需要，征收城鎮(zhèn)國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。據(jù)此，國(guó)務(wù)院2001年公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，作為國(guó)務(wù)院出臺(tái)的行政法規(guī)而非全國(guó)人大或者其常委會(huì)通過的法律，在《物權(quán)法》實(shí)施后要停止執(zhí)行。

如此一來，城市房屋拆遷將處于無法可依的狀況。為此，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同建設(shè)部擬定了《城市房地產(chǎn)管理法修正案（草案）》，增加了一條法律規(guī)定：“為了公共利益需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！边@實(shí)際上就是把《物權(quán)法》的“應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定”，轉(zhuǎn)化為法律授權(quán)國(guó)務(wù)院就征收房屋與拆遷補(bǔ)償先制定行政法規(guī)。該修正案于8月30日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)表決通過。

根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者的了解，在《城市房地產(chǎn)管理法》修訂之前，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門早已開始起草替代《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的法規(guī)，起草中暫命名為《國(guó)有土地上房屋征收及拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)管理?xiàng)l例》。

不過，這樣一個(gè)涉及眾多公民利益的立法，整個(gè)制訂過程極其保密，草案稿甚至被定為絕密材料，不允許對(duì)外公開。有法律專家批評(píng)，“立法過程已經(jīng)程序不公，怎么能保障該法規(guī)出臺(tái)后是一部良法，并指望得到有效執(zhí)行？”

由于《物權(quán)法》和《城市房地產(chǎn)管理法》修正案都沒有具體定義“公共利益”。因此，在《國(guó)有土地上房屋征收及拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)管理?xiàng)l例》的起草過程中，關(guān)于“公共利益”的爭(zhēng)議就成為一個(gè)焦點(diǎn)。

根據(jù)2004年最新修訂的《土地管理法》第58條的規(guī)定，“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的……”

從這條法律規(guī)定可以看出，盡管《土地管理法》沒有界定何為“公共利益”，但可用排除法將“舊城區(qū)改建”劃在了公共利益的范圍之外。這也是符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)榕f城改造范圍過寬，一旦成為“公共利益”，有可能成為地方政府強(qiáng)行拆遷，損害公民利益的利器。

但《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，《國(guó)有土地上房屋征收及拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)管理?xiàng)l例》制訂過程中，將“舊城改造”納入“公共利益”成為一種主要思潮。果如此，作為行政法規(guī)的《國(guó)有土地上房屋征收及拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)管理?xiàng)l例》，將直接同作為法律的《土地管理法》沖突，法制的不協(xié)調(diào)性更加突出。

清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“現(xiàn)在回過頭來看，《物權(quán)法》從頒布到實(shí)施的時(shí)間還是太短了，很多內(nèi)容沒有被消化吸收，很多立法精神還沒有被徹底領(lǐng)會(huì)。相關(guān)問題只能在法律一邊實(shí)施、一邊逐步完善中解決了。”