摘要：科學(xué)行使國家所有權(quán)，不僅是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)須解決的難點，也是我國《物權(quán)法》應(yīng)規(guī)制的重點。長期以來，我國國家所有權(quán)的行使呈現(xiàn)出國家雙重法律人格的混同、直接性、行政化、等級性等特點。為消除由此而引致的弊端，國家所有權(quán)的行使應(yīng)區(qū)分國家的雙重法律人格；由獨立于政府之外的專門性組織行使國家所有權(quán)；遵循平等原則；使國家所有權(quán)行使方式的直接性與間接性并存；保持國家所有權(quán)行使方式的多樣性與開發(fā)化。

關(guān)鍵詞：國家所有權(quán)； 法律人格； 行政化； 等級性； 專門性

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）０9－００5０－０3

一、 國家所有權(quán)行使的現(xiàn)狀

國家所有權(quán)的行使與社會經(jīng)濟(jì)制度及經(jīng)濟(jì)管理體制緊密相聯(lián)。由于權(quán)利主體的特殊性及經(jīng)濟(jì)體制方面的因素，我國國家所有權(quán)的行使凸顯出與之相應(yīng)的特色：

（一） 國家雙重法律人格的混同化。無論是公有制國家，抑或私有制國家，均具有雙重法律人格，國家同時具有公法人格與私法人格是一種客觀存在。“在社會某個很早的階段，產(chǎn)生了這樣一種需要；把每天重復(fù)的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為用一個共同規(guī)則概括起來，設(shè)法使個人服從生產(chǎn)和交換的一般條件。這個規(guī)則首先表現(xiàn)為習(xí)慣，后來便成了法律。隨著法律的產(chǎn)生，就相應(yīng)產(chǎn)生出以維護(hù)法律為職責(zé)的機關(guān)——公共權(quán)力，即國家?！弊鳛楣矙?quán)力的執(zhí)掌者，國家是政權(quán)主體。從國家的起源及其職能演變考察，公法人格（主權(quán)者人格）是國家法律人格的常態(tài)，表現(xiàn)為行使公權(quán)力的國家。另一方面，國家的活動并不僅僅局限于公法領(lǐng)域，它也可以私法人格參與社會經(jīng)濟(jì)生活。“國家或‘羅馬人民（populus romanus）’，因其政治機構(gòu)的特點，自古就被承認(rèn)為權(quán)利主體?！眹宜椒ㄈ烁竦闹饕憩F(xiàn)路徑是國家所有權(quán)。社會主義公有制和國家所有權(quán)制度的建立，不僅使國家獲得廣泛干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)的職能，而且也為國家廣泛參與交換過程、與各類民事主體發(fā)生各種民事關(guān)系提供了堅實的基礎(chǔ)。國家作為一個抽象的主體，將私法人格與公法人格聚于一身，在不同的公法和私法法律關(guān)系之中，法律人格的載體都是國家這一抽象主體。國家的雙重法律人格本身并不存在問題，一旦不區(qū)分國家的公法人格與私法人格，而是使其發(fā)生混同或者置換，將后患無窮。我國國家所有權(quán)的行使方式，集中反映了國家法律人格的混同及其不利后果。國家所有權(quán)是我國全民所有制在法律上的反應(yīng)。作為所有者的國家是抽象的，對于國有財產(chǎn)的權(quán)利行使，需通過具體行政機關(guān)和國有企業(yè)來實現(xiàn)。行政機關(guān)動輒以行使行政權(quán)力的方式實現(xiàn)國家所有權(quán)，而國有企業(yè)雖以“私”人的外形進(jìn)入市場，但其骨架卻以公權(quán)力為支撐。這種機制導(dǎo)致國家行政權(quán)與國家所有權(quán)相互交織，甚至臻于一統(tǒng)。使國家所有權(quán)行政權(quán)力化，無法按市場規(guī)律發(fā)揮作用；而行政權(quán)也成為國家所有權(quán)實現(xiàn)不可或缺的要素，行政權(quán)往往憑借此機制以所有權(quán)的形式運行，致使國有企業(yè)難以抵御政府部門借監(jiān)管之名而行尋租之實的行為。這種實現(xiàn)機制也造成了國家集“運動員”和“裁判員”角色于一身，導(dǎo)致市場交易中的不公平。這也正是我國學(xué)者在《物權(quán)法》制定過程中，竭力反對所有權(quán)“三分法”的原因之一。

（二） 國家所有權(quán)行使方式的直接性。無論在公有制國家，還是私有制國家，國家所有權(quán)的行使方式均與社會經(jīng)濟(jì)制度及經(jīng)濟(jì)管理體制密不可分。在社會主義國家，國家所有一度成為國家行政機構(gòu)對國有資產(chǎn)直接經(jīng)營和管理的同義語。長期以來，我國把“國營”等同于“國有”，國家所有權(quán)與國家行政權(quán)統(tǒng)一為一體。作為國家的物質(zhì)實體，國家行政機關(guān)直接經(jīng)營并管理國有企業(yè)。1984年中共中央《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》就曾指出：“過去國家對企業(yè)管得太多太死的一個重要原因，就是把全民所有同國家機關(guān)直接經(jīng)營企業(yè)混為一談?！眹覚C關(guān)直接控制經(jīng)營國有財產(chǎn)的行為，不可避免地造成國有企業(yè)經(jīng)營效益的低下，同時也將潛移默化地異化政府的經(jīng)濟(jì)行政行為，使經(jīng)濟(jì)行政行為受到民事權(quán)利理念的干擾，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行政行為趨于合同化，不利于構(gòu)建科學(xué)合理的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系。

（三） 國家所有權(quán)行使方式的行政化。公有制國家的國家所有權(quán)形態(tài)，由于自其產(chǎn)生之日起就與行政權(quán)同時結(jié)合于政府，使得權(quán)力與財產(chǎn)關(guān)系更趨復(fù)雜。前蘇聯(lián)式計劃經(jīng)濟(jì)時代，企業(yè)被納入等級森嚴(yán)的行政體系當(dāng)中，國家利用行政方式經(jīng)營和管理。國家行政權(quán)，是國家政治體制中國家公權(quán)力的表現(xiàn)形式之一。就國家所有權(quán)的行使而言，往往也離不開國家公權(quán)力的行使，以至于“在既往的不同社會形態(tài)中，國家所有權(quán)與行政權(quán)有著不同程度的混同，乃至在當(dāng)今的資本主義國家，國家所有權(quán)的行使成為政府享有更大行政權(quán)的一種途徑”。從我國國家所有權(quán)的實踐來看，其運轉(zhuǎn)與行政權(quán)限結(jié)構(gòu)密不可分，國家所有權(quán)的行使具有明顯的行政化特點。由于國家所有權(quán)行使方式濃厚的行政化色彩，極易導(dǎo)致政府直接介入國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，以行政權(quán)威關(guān)系從事資源和權(quán)利配置，履行所有者職能。借用行政權(quán)限結(jié)構(gòu)系統(tǒng)行使國家所有權(quán)，導(dǎo)致了所有權(quán)權(quán)能的異化與畸變。國有企業(yè)一方面追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，另一方面又在行政干預(yù)和行政保護(hù)之下成為行政機關(guān)的附屬物，承擔(dān)沉重的社會任務(wù)?！罢迸c“資”的混同與攪和，使得國家所有權(quán)的行使發(fā)生變異，原本私權(quán)的運轉(zhuǎn)雖披著“私”的外衣，但卻裝上了行政化的發(fā)動機。這一行政化的行使方式，也導(dǎo)致我國國家所有權(quán)的行使在很大程度上的封閉性與單一化。在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，確立國家行政權(quán)與國家所有權(quán)既結(jié)合又相分離的度，優(yōu)化這兩種權(quán)力（利）關(guān)系的狀態(tài)，以促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是我國變革國家所有權(quán)行使方式的方向。

（四） 國家所有權(quán)行使方式的等級性。國家所有權(quán)行使方式的行政化，必然導(dǎo)致行政等級結(jié)構(gòu)及其運轉(zhuǎn)樣態(tài)對國家所有權(quán)行使過程的滲透。行政等級結(jié)構(gòu)，是行政機關(guān)內(nèi)部基于行政權(quán)的集中分散程度、大小程度而形成的具有隸屬性質(zhì)的結(jié)構(gòu)關(guān)系。在行政等級結(jié)構(gòu)關(guān)系中，各個層級的行政機構(gòu)之間并非平等的法律地位，各自所享有的權(quán)力具有層級性。作為國有財產(chǎn)所有人的國家是抽象的，實際上是由各級行政機關(guān)在具體行使著所有權(quán)的各項權(quán)能。與行政等級結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，國家所有權(quán)的具體行使也呈現(xiàn)出等級性的特點。不同層級的行政機關(guān)之間，通過帶有強制性的經(jīng)濟(jì)行政指令運營國有財產(chǎn)。

二、 國家所有權(quán)行使的展望

（一） 國家雙重法律人格的區(qū)分

國家具有政治實體之性質(zhì)，具有公法人格，并以各種國家機構(gòu)為其表現(xiàn)形式。國家同時又具有私法人格，其作為所有權(quán)主體，對于所有權(quán)的行使只能透過國家機構(gòu)或者其授權(quán)機構(gòu)的活動得以體現(xiàn)。而我國在傳統(tǒng)的公有制制度下，國家所有權(quán)主體的行政性被過分強調(diào)，邁向絕對的行政化。由于在理論上未對國家作為政治權(quán)力主體的公法人格與作為財產(chǎn)權(quán)主體的私法人格加以厘清，反而強調(diào)國家所有權(quán)的政權(quán)性質(zhì)，從而為政資不分、政企不分，為國家行政機構(gòu)運用單一的行政權(quán)力方法直接享有并行使國家所有權(quán)的各項權(quán)能提供了理論注腳，也為一些人運用公權(quán)力侵害國有財產(chǎn)提供了便利。正如德國歷史學(xué)家弗里德里?！み~內(nèi)克（Friedrich Meinecke）所指出的，一個被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義和道德界線的誘惑。

我國國有企業(yè)改革的目標(biāo)旨在改革現(xiàn)行的由各級政府部門代表國家直接支配國有財產(chǎn)和國有企業(yè)的局面，積極尋求國家所有權(quán)的科學(xué)行使方式，尋求國有企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的組織形式。為達(dá)到此一目的，就必須區(qū)分政治國家與市民社會，區(qū)分國家的公法人格與私法人格，使政資分離，把國家所有權(quán)主體的性格從公法中解脫出來，而不是將之與國家的公法人格混同甚至被其吸收。國家的雙重法律人格必須而且是能夠區(qū)分開來的，區(qū)分國家所扮演的不同角色，并在法律上加以定位，是構(gòu)建適合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的政治經(jīng)濟(jì)體制的核心內(nèi)容，也是建立以公有制為主體的社會主義財產(chǎn)權(quán)制度的先決條件。否則，國家所有權(quán)行使方式的變革、各種類型的所有權(quán)平等一體保護(hù)均將成為奢談，與建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)也只能是漸行漸遠(yuǎn)而已。

（二） 國家所有權(quán)行使的專門化

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家對國有財產(chǎn)管理體制雖然不盡相同，但多由具體的某一專門機構(gòu)統(tǒng)一行使國有財產(chǎn)所有者職能，譬如，意大利早年的國家參與部——現(xiàn)在的國庫部、新加坡內(nèi)閣中的董事任命委員會等。在國家所有權(quán)的具體實踐中，也取得了不錯的效果。臨淵羨魚，不如退而結(jié)網(wǎng)。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗，對我國國家所有權(quán)行使方式的變革不無啟發(fā)。

反觀我國國家所有權(quán)的行使，主要憑借政府的行政權(quán)力；且由于行政機構(gòu)的條塊分割，多頭執(zhí)政，國家所有權(quán)的各項權(quán)能分別掌握在多個行政部門手中，導(dǎo)致對國家所有權(quán)的權(quán)利行使要么群起而搶之、要么推諉而避之。國家所有權(quán)行使不暢或扭曲的主要原因，皆在于作為行使者的政府。為此，應(yīng)使國家行政權(quán)與國家所有權(quán)相分離，建立一個專司國家所有權(quán)行使職能的專門性組織，并以法律形式將該組織的名稱、組織形式、權(quán)利、義務(wù)以及權(quán)利行使方式等明確加以規(guī)定，避免多頭執(zhí)政、多駕馬車并駕齊驅(qū)的問題。按照區(qū)分國家的雙重法律人格的理念，遵循“政資分離”原則，國家的社會經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能必須與國有財產(chǎn)的所有者權(quán)能相阻隔，代表國家行使所有權(quán)的組織專司國有財產(chǎn)所有者的職能，不得兼行其他行政管理職能。各級政府部門只以行政權(quán)力主體身份行使社會經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，不得直接經(jīng)營管理國有財產(chǎn)，使政府與國有企業(yè)保持各自獨立的財產(chǎn)關(guān)系，企業(yè)除依法納稅外，不承擔(dān)政府額外攤派的財產(chǎn)義務(wù)，國家所有權(quán)由獨立于政府之外的專門性組織行使。代表國家行使所有權(quán)的專門性組織，則直接經(jīng)營管理國有財產(chǎn)，參與市場經(jīng)濟(jì)的運行，負(fù)責(zé)考察投資環(huán)境、選擇投資領(lǐng)域和選任企業(yè)管理者等，實現(xiàn)對國有財產(chǎn)的利用與受益。如此，既可以有效避免重復(fù)建設(shè)、國有財產(chǎn)的浪費，又可以集中國家財力發(fā)展重點項目，創(chuàng)建科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，提高國有財產(chǎn)運營的經(jīng)濟(jì)效益，避免國家所有權(quán)的落空。

（三） 國家所有權(quán)行使方式的去等級化

囿于國家所有權(quán)行使方式的行政化，極易導(dǎo)致政府直接干預(yù)甚至控制國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。一方面，國有企業(yè)需要追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，承擔(dān)國有財產(chǎn)保值增值的責(zé)任；另一方面，國有企業(yè)又在行政權(quán)力干預(yù)及特權(quán)保護(hù)之下，成為行政機關(guān)的附庸，承擔(dān)較重的社會目標(biāo)，即所謂的“企業(yè)辦社會”。當(dāng)政府財政收支支撐不住社會目標(biāo)的壓力時，就“劫富濟(jì)貧”，向經(jīng)營效益好的國有企業(yè)多收，然后通過一定的程序?qū)⑵渲械囊徊糠钟糜谘a貼效益較差甚至虧損的企業(yè)。這既與民法的等價有償原則相悖，也違背了市場經(jīng)濟(jì)的基本法則，客觀上使國有企業(yè)喪失了利益動力機制。與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)在市場準(zhǔn)入、財政撥款、資源配置以、產(chǎn)品銷售以及權(quán)益保護(hù)等方面，享有政府所給予的優(yōu)待，甚至直接以行政權(quán)力為支撐來達(dá)到目的。由此所導(dǎo)致的非國有企業(yè)與國有企業(yè)在市場競爭中，處于機會不均等、權(quán)益保護(hù)差別待遇的“偽市場行為”，不僅違背了民法上的平等原則，也引發(fā)諸多學(xué)界人士的詬病，因此，有學(xué)者直言為強化所有權(quán)的平等保護(hù)，應(yīng)當(dāng)取消按所有權(quán)主體標(biāo)準(zhǔn)劃分所有權(quán)類型的模式。雖然，在民法以及物權(quán)法中，以不同法律性質(zhì)的所有制為基礎(chǔ)規(guī)定多種所有權(quán)，將會帶來與平等原理進(jìn)行調(diào)整的難度，甚至?xí)?dǎo)致民法所有權(quán)制度過于復(fù)雜。但筆者仍贊同這樣的一種觀點，即認(rèn)為：在公有制之下，對于國家所有和集體所有的社會所有形態(tài)，簡單適用傳統(tǒng)的所有權(quán)規(guī)定是難以充分解決復(fù)雜的法律關(guān)系的，因此，規(guī)定多種所有權(quán)的方式在中國法體制中既具有整合性，而且與社會相適應(yīng)。然而，就我國現(xiàn)行的國家所有權(quán)行使體制而言，卻與市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律并不具有兼容性。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，需要架構(gòu)平等的法律機制，維護(hù)公平競爭的市場秩序。不論所有權(quán)所對應(yīng)的主體性格為公抑或為私，其法律地位一律平等。國有企業(yè)與國有企業(yè)、國有企業(yè)與非國有企業(yè)均應(yīng)在講公平、守秩序的市場中展開競爭，謀求發(fā)展，尤其是國有企業(yè)不能在行政特權(quán)這一保護(hù)傘下參與市場競爭。如果仍將政治權(quán)力與財產(chǎn)權(quán)利合而為一，使國家以雙重身份參與市場競爭，一則國家的切身利益將窒礙統(tǒng)一市場法則的形成與運轉(zhuǎn)，導(dǎo)致市場秩序的扭曲，使民法的平等原則形同具文；二則將使本以積重難返的國有財產(chǎn)無法真正融入市場，國有財產(chǎn)的保值增值更是奢望。

（四） 國家所有權(quán)行使方式的間接性與直接性并存

在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家所有權(quán)的行使方式主要表現(xiàn)為國家行政機關(guān)直接經(jīng)營管理國有企業(yè)，以及將國有財產(chǎn)無償劃撥給國家機關(guān)和事業(yè)單位占有與使用，呈現(xiàn)出鮮明的單一化與直接性。在市場經(jīng)濟(jì)體制的框架下，無論以單一的直接方式行使國家所有權(quán)，還是以單一的間接方式行使國家所有權(quán)，均不可取，也不可行。國家作為民事主體，直接行使財產(chǎn)所有權(quán)的方式主要表現(xiàn)為：向國民償還國債的行為、在國際交往中的贈與行為、對公有物與公用物的占有與使用、參與市場交易等。國家所有權(quán)行使的間接方式主要包括有：租賃、承包、股權(quán)投資、信托、他物權(quán)的設(shè)立及國有財產(chǎn)使用權(quán)的出讓或者劃撥等。在具體實踐中，對于國有財產(chǎn)的所有權(quán)行使，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的財產(chǎn)屬性和行為場景，從而決定所應(yīng)采用的權(quán)利行使方式。

（五） 國家所有權(quán)行使從注重對實物的直接支配向注重對價值形態(tài)的支配轉(zhuǎn)變

國家所有權(quán)在市場運營中，不可能完全實現(xiàn)占有和利用的合一、實物形態(tài)與價值形態(tài)的合一。因此，必須尋求將國家所有權(quán)從占有轉(zhuǎn)化為利用、從實物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價值形態(tài)的有效方式。公司制度與信托制度則是實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)化的兩種可行方式。

建立現(xiàn)代企業(yè)制度，對國有企業(yè)進(jìn)行公司化改造，是國家作為所有者行使所有權(quán)的一種制度創(chuàng)新。以法律形式確認(rèn)國有企業(yè)具有法人資格，享有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，割斷政企不分的臍帶，徹底轉(zhuǎn)換企業(yè)的經(jīng)營機制，使國有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。賦予國有企業(yè)以法人財產(chǎn)權(quán)，并未改變或者消弱國家作為所有者的地位，只是改變了國家支配國有財產(chǎn)的形態(tài)與權(quán)利行使方式，即由對國有財產(chǎn)實物形態(tài)的支配轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)的支配，由以行政公權(quán)的方式直接行使國家所有權(quán)還原為按私權(quán)的方式運營國有財產(chǎn)。信托制度在實現(xiàn)所有權(quán)的價值形態(tài)上與公司制度具有異曲同工之妙，故而在國外，信托一直被作為公司的替代形式使用。當(dāng)國家作為委托人并同時成為受益人，以國有財產(chǎn)作為信托財產(chǎn)設(shè)立信托時，國家所有權(quán)通過信托受益權(quán)得以實現(xiàn)，而非通過對國有財產(chǎn)實物形態(tài)的直接支配。根據(jù)國有財產(chǎn)的不同特點和需要，可以采取包括國有專項資金信托、國有股權(quán)信托、表決權(quán)信托、企業(yè)資產(chǎn)信托和銀行不良資產(chǎn)信托等多種形式。

（六） 國家所有權(quán)行使方式的多樣性與開放化

在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展時期，國家所有權(quán)行使方式尚未定型，還處于不斷的試驗與變動之中。這一時期，國家所有權(quán)行使應(yīng)從單一性、封閉化的模式向多樣性、開放化的方向發(fā)展。即使是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系建成之后，國家所有權(quán)的行使方式也不應(yīng)以同一面目示人，不應(yīng)只采用某一種方式，也不能一成不變，拘泥于固定的僵化模式。歌德說，“理論是灰色的，生活之樹常青。”國家所有權(quán)的行使何嘗不是如此！“威寧模式”就是一個活生生的案例。2002年4月，廣西南寧市組建南寧威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司，統(tǒng)一接管全市所有的行政事業(yè)性國有財產(chǎn)，實行集約化、規(guī)模化、市場化運營。這一模式既盤活了行政事業(yè)性國有財產(chǎn)，使之最大限度地保值增值，又是對傳統(tǒng)行政事業(yè)性國有財產(chǎn)管理及權(quán)利行使方式的大膽突破與創(chuàng)新。生生不息的法律實踐，活色生香的社會生活，均在推動著國家所有權(quán)行使方式的發(fā)展與創(chuàng)新。

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[13]中共廣西區(qū)委宣傳部，中共南寧市委宣傳部聯(lián)合課題組.“南寧威寧模式”改革的探索與實踐[J].經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，2004，（4）.

責(zé)任編輯 肖利