摘要：我國具有較為顯著的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，欲破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構難題，政府必須主動調(diào)整職能和政策，以適應統(tǒng)籌發(fā)展的要求。本文研究結(jié)論給出了政府必須發(fā)揮在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主導作用之重要信息，要把農(nóng)村和城市視為一個整體，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的問題視為一個系統(tǒng)，并以系統(tǒng)的舉措去解決。這意味著政府必須轉(zhuǎn)化自身職能，力求形成“政府-企業(yè)-社會”的良性合作局面。與之相伴的一系列有關農(nóng)村的政策亟需適當?shù)恼{(diào)整。

關鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)； 政府職能； 科學發(fā)展觀

中圖分類號：D61 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）０9－００79－０3

黨的十六大提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入”發(fā)展戰(zhàn)略以及胡錦濤提出的“現(xiàn)在已經(jīng)到了城市支持農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)階段”的兩個論斷，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民全面發(fā)展指明了方向和途徑。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是國家可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的重要組成部分。

一、 現(xiàn)階段我國政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中面臨的主要問題

政府（尤其是地方政府）在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用是主導性的。近年來我國各級政府雖然在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展取得了初步成效，也暴露出了存在的問題和矛盾：

1． 政府主導作用與政府越位的并存。政府必須在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中扮演關鍵性角色。在現(xiàn)有行政體制下，一定程度的行政化是形成政府內(nèi)部統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展動力機制的必要手段，也是吸引市場和社會力量的有效途徑。但行政化色彩過重則會帶來一些弊端。此外，在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時，沒有采取強制性的推進手段；在政策出臺過程中，沒有能夠形成一個恰當機制來充分聽取農(nóng)民和相關城鎮(zhèn)居民的意見；沒有讓農(nóng)民和相關城鎮(zhèn)居民真正參與到?jīng)Q策中來，實質(zhì)性的體制創(chuàng)新還有待于進一步拓展。

2． 政府與企業(yè)、社會的協(xié)同模式仍需進一步探索完善。在目前的村莊整治和建設中已經(jīng)出現(xiàn)了政府、企業(yè)、社會合作治理的機制，但這種合作機制仍然是初步的，需要出臺新的政策加以完善。同樣，政府處理與企業(yè)關系的能力也有待提高，如政府一方面引進企業(yè)參與建設公共衛(wèi)生設施，合作改善農(nóng)村環(huán)境；另一方面對某些企業(yè)管制不力，導致企業(yè)的負外部性蔓延，甚至有時導致政府、企業(yè)、社會多方關系的緊張。

3． 政府自身的運作機制有待于進一步創(chuàng)新。政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設新農(nóng)村實踐全面開展之際，經(jīng)常會出現(xiàn)部門之間協(xié)調(diào)不力，工作進展緩慢，效果不顯著等情況。各級政府之間的權力配置也暴露出與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不相適應的一面。我國政府層級較多，而且多存在權力上收、事務下放的現(xiàn)象。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有關重點工程中，許多內(nèi)容與全省的統(tǒng)一部署有關，但各地政府在各項工程中擁有的自主性并不完全一樣。

4． 政府績效考核尚未建立科學的評價體系。由于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的部門和工作，目前還尚未建立起與科學發(fā)展觀相一致的政績考核體系。一些地方對當?shù)氐狞h政領導的考核往往缺少反映體現(xiàn)政府社會管理、公共服務等方面的指標，尤其是缺少反映“三農(nóng)”或“城鄉(xiāng)和區(qū)域差別縮小”的指標。

同時，由于長期以來城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構體制，在人們的思想觀念、發(fā)展思路、工作方法上的烙印很深，傳統(tǒng)的“重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重市民輕農(nóng)民”的思想觀念影響，許多領導偏愛城市工作，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作始終不夠重視，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在部分地方和部門存在“說起來重中之重，做起來無足輕重”的現(xiàn)象，特別是遇到要出政策、需要投入的時候，往往是落不到實處。

二、 基于科學發(fā)展觀前提，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為發(fā)展目標的政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保證。政府作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的主導者，在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村市場化和城鄉(xiāng)一體化的過程中，必須轉(zhuǎn)變職能，準確定位，以適應城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。

1． 加快以公共服務為導向的政府自身改革。改革開放以來，我國地方政府在轉(zhuǎn)變政府職能和運行機制方面取得了一定的進展：通過機構改革，政府規(guī)模得到一定的縮小；通過審批制度改革，政府直接干預經(jīng)濟的權限受到約束，社會管理和公共服務的職能也在不斷加強。但與構建現(xiàn)代政府相比，目前政府直接干預經(jīng)濟活動和配置資源還過多，應承擔的社會管理與公共服務等職能缺位，依法行政有待進一步完善。財政預算約束不嚴和使用缺乏有效監(jiān)督，服務開放型經(jīng)濟和維持市場經(jīng)濟秩序能力有待加強。政府的改革必須要順應歷史的潮流和形勢的需要。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，要按照建立公共服務型政府的要求，加快經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)變，進一步強化社會公共服務職能，做自己該做的事，做有效率的事。將政府職能從微觀管理轉(zhuǎn)到宏觀管理、依法管理和搞好服務上來。進一步在行政方式上加以改進，簡化辦事程序，提高辦事效率。特別是要深化行政審批制度改革，重點解決審批事項仍然過多、明減暗不減等問題，規(guī)范行政許可事項，依法削減審批項目，進一步簡化審批程序，逐步建立科學合理的審批管理機制、規(guī)范高效的審批運行機制、嚴密完善的審批監(jiān)督機制。明確不同層級政府職能重點和權力界定，形成政府層級分治的管理格局。在遵循凡是個人可以做到的事情，政府不要干預的原則基礎上，政府所獲得的由市場遺留下來的職能空間要在不同層級的政府之間進行分權。在履行社會管理職能方面，突出完善社會管理體制，加強社會事務管理，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。加強突發(fā)事件和公共危機應急處理能力建設，積極探索防范、化解社會矛盾的新機制，加強社會治安綜合治理，保護和治理生態(tài)環(huán)境。履行好公共服務職能，以多種方式發(fā)展社會事業(yè)，提供公共產(chǎn)品和服務。著力在城鄉(xiāng)公共基礎設施建設、加強農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生建設、加強社會文化事業(yè)建設、提高就業(yè)和社會保障工作水平等方面求創(chuàng)新。

2． 建立與科學發(fā)展觀相符合的政府績效考核體系。科學發(fā)展觀是社會主義現(xiàn)代化建設理論創(chuàng)新的標志性成果，是我們?nèi)娼ㄔO小康社會和提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的根本指針。“以人為本”是科學發(fā)展觀的核心，根據(jù)“兩個趨向”要求，加快以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的步伐是現(xiàn)階段落實科學發(fā)展觀的基本要求；“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”是科學發(fā)展觀的三個基本點。以科學發(fā)展觀為指導來深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的認識，必須充分看到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是科學發(fā)展觀的重要組成部分和重要內(nèi)容：一方面，科學發(fā)展觀是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的堅實理論基礎，只有全面樹立和落實科學發(fā)展觀，才能得出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的結(jié)論，才能在思想和行動上強化統(tǒng)籌”的理念；另一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展又是科學發(fā)展觀的必然要求，只有實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，才能把科學發(fā)展觀落到實處。各級政府在確定工作思路、明確發(fā)展目標時，都應切實把“三農(nóng)”的發(fā)展真正放到整個工業(yè)化、城市化的進程中去考慮。同時自覺地把實現(xiàn)人民群眾的根本利益作為評價政績的重要尺度，建立起與正確的政績觀相統(tǒng)一的考核體系，改變以GDP和財政收入為主要指標的干部評價標準，促進干部樹立科學的發(fā)展觀。科學合理地設置考核內(nèi)容，建立科學的行政問責機制，追究政府行政機關和官員在公共服務職能方面失職的責任。

3． 加強基層政府的執(zhí)行能力。推進城鄉(xiāng)一體化改革必然要求政府行政管理體系進行相應的改革與調(diào)整。要進一步調(diào)整和完善市、縣政府機構設置，提高行政效率。同時把提高基層政府執(zhí)行力作為一個重點來抓：首先，根據(jù)全國稅費改革會議的要求，進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構綜合改革，穩(wěn)妥調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，繼續(xù)精簡和分流富裕人員，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理資源配置；其次，探索建立農(nóng)村工作指導員專職駐村制度，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，逐步建立和推行專職指導員制度；然后，加強“村兩委”班子建設，完善基層民主選舉制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理制度，推進村級財務公開。

4． 完善社會中介組織建設。強調(diào)政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主導作用，并不是說統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展只是政府的事情，更不意味著由政府大包大攬。政府進行社會管理、提供公共產(chǎn)品和服務是有成本的，存在著一個質(zhì)量和效率問題，政府必須向公民提供高質(zhì)量、高效率的公共產(chǎn)品和服務；政府能力是有限的，企業(yè)、公民社會等都需要在構建和諧社會的進程中發(fā)揮重要作用。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，出現(xiàn)了多種經(jīng)濟成份和多種經(jīng)濟主體并存的多元局面：隨著公共管理理念及政府職能改革的深入有限政府的觀念開始普及，政府在日常管理上逐步淡出經(jīng)濟和社會發(fā)展領域，同時也隨著民主政治建設，各種社會中介機構、自治和服務組織得到了長足的發(fā)展。這些社會中間組織作為政府同公眾溝通的有效渠道、政府和民眾利益沖突緩和平臺、維護正常市場關系特別是社會信用道德紐帶、整合民間力量載體、調(diào)節(jié)社會分配的第三方式，將是保持社會穩(wěn)定發(fā)展，推進現(xiàn)代化建設的不可或缺的一環(huán)。針對目前總體上社會中間組織數(shù)量少、種類不夠豐富、功能發(fā)育不充分的情況，要進一步放開政策限制，培育、規(guī)范社會中間組織，使其擴大活動范圍，提高對經(jīng)濟社會生活的參與程度，滿足經(jīng)濟社會的發(fā)展需要。不僅如此，整合包括企業(yè)、公民社會在內(nèi)的社會資源，提高社會成員參與社會管理的廣泛性，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟相適應、符合現(xiàn)代公共管理與服務理念的社會發(fā)展管理體制和運行機制，也是轉(zhuǎn)變、完善政府職能，創(chuàng)新政府職能履行方式的客觀要求。

三、 基于科學發(fā)展觀前提，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的政府政策調(diào)整

1． 充分發(fā)揮政策的保障和引導作用。在當前“農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民是弱勢群體、農(nóng)村是落后社區(qū)”總體狀況還未根本改變的情況下，一方面要突出農(nóng)村發(fā)展，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略對城鄉(xiāng)二元體制背景下的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略實行校正，把農(nóng)業(yè)的發(fā)展放到整個國民經(jīng)濟中統(tǒng)籌考慮，把農(nóng)村的繁榮進步放到整個社會進步中統(tǒng)籌規(guī)劃，把農(nóng)民的增收放到國民收入分配的總格局中統(tǒng)籌安排；另一方面要加強城鄉(xiāng)的互促共進。政府要樹立“全面發(fā)展”的理念。摒棄傳統(tǒng)的單一的經(jīng)濟發(fā)展思路，克服對GDP的盲目崇拜，堅持以人為本，樹立科學發(fā)展觀，促進人的全面發(fā)展和社會的全面進步，尤其是要突出社會事業(yè)發(fā)展，有力地糾正“經(jīng)濟發(fā)展腿長，社會發(fā)展腿短”的畸形發(fā)展格局。

2． 建立新型的公共財政體系。要按照現(xiàn)代國家理念和宏觀政策的需要，建立公正、公開、透明的公共財政制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)一體化，在當前最根本的是要靠發(fā)揮政府的主導作用來實現(xiàn)：首先，盡快改變國民收入初次分配中的“資本”偏向和再分配中的“城市”偏向，建立城鄉(xiāng)地位平等的國民收入分配新格局；其次，以建立城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制為目標，深化財政體制改革。加快改革中央與地方的財政分配體制。中央應加大對地方的支持和轉(zhuǎn)移支付力度。省級財政也要進一步加大對市、縣財政的轉(zhuǎn)移支付和支持力度；再次，調(diào)整支出結(jié)構，切實加大對基礎設施和社會公共事業(yè)的投入。財政投入應突出重點，主要用于道路、交通、電力、通訊、廣播電視、清潔水、農(nóng)田水利設施等基礎設施建設，發(fā)展教育、衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)，加強社會保障的投入，從而進一步改善人民生產(chǎn)生活條件。

3． 確立城鄉(xiāng)公平的社會保障體系。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路，建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，推進城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展：（1）完善被征地農(nóng)民基本生活保障制度。針對特別是2003年以后發(fā)生的被征地農(nóng)民除參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險外，全部參加被征地農(nóng)民生活保障制度，保障水平高于城鎮(zhèn)居民最低生活保障線水平。建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民生活保障與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險等社會保障制度間的相互轉(zhuǎn)換和銜接機制。（2）將農(nóng)村低保納入政府統(tǒng)籌。著重建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準與本地區(qū)最低工資標準同比增長機制，在應保盡保、應退盡退的前提下，適時調(diào)整城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準，使農(nóng)村最低生活保障標準達到城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準的60％。（3）建立和完善政府主導、城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療體制。打破國家衛(wèi)生醫(yī)療投資向城市過度傾斜的格局，在農(nóng)村建立和完善“小病合作醫(yī)療，大病統(tǒng)籌醫(yī)療”的適合農(nóng)民醫(yī)療保障的體系；在保證廣覆蓋的前提下，重點是提高統(tǒng)籌的人均水平，并逐步實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險并軌。

4． 消除統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的體制性障礙。致力于突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構，全面深化城鄉(xiāng)配套的各項改革，建立起城鄉(xiāng)一體化的制度體系，著力消除統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制性、政策性障礙。首先，建立城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟管理體制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關系，改變長期以來實行的城鄉(xiāng)二元管理體制，消除限制資源、要素和產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間自由流動的各種體制性政策性障礙。按照黨的十六屆三中全會提出的“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構的體制”的要求，進一步深化戶籍制度改革，消除附加在戶籍關系上的種種制度差別，讓農(nóng)民享有自由進城和自由遷徙的權利，平等地參與就業(yè)競爭。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和最低生活保障方面對農(nóng)村人口和城市人口實行一視同仁，使社會保障成為全民共享的制度。其次，按照市場經(jīng)濟的要求，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的價格制度，打破不合理的壟斷定價，加快要素價格市場化，消除工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”，讓價格正確反映市場信息，引導城鄉(xiāng)資源的自由流動和優(yōu)化配置。以建立公共財政體制為目標，加快農(nóng)村財政與稅收體制改革，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度和基本需求返還制度，創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一和城鄉(xiāng)居民非稅負擔統(tǒng)一，使城鄉(xiāng)的財政支出與其人口比例大致相適應。

5． 大力支持“三農(nóng)”發(fā)展。改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構，縮小城鄉(xiāng)差距，重點在于切實加強農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村發(fā)展。要按照十六屆五中全會關于建設社會主義新農(nóng)村的要求，努力貫徹好“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的方針，特別是在“多予”上下功夫，加大支農(nóng)投入力度，切實建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制。（1）按照存量適當調(diào)整，增量重點傾斜的原則，調(diào)整國民收入分配結(jié)構，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，加強政府對農(nóng)村的公共服務。認真做到新增教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)費應主要用于農(nóng)村，國家基本建設增量主要用于農(nóng)村，政府征用土地出讓收益主要用于農(nóng)村。（2）發(fā)動城市以多種形式支持農(nóng)村發(fā)展。充分發(fā)揮中心城市、中心城鎮(zhèn)的龍頭作用，推進城市基礎設施和公共服務向農(nóng)村延伸，增強城市對農(nóng)村的輻射帶動作用。（3）統(tǒng)籌各部門專項資金，整合各方力量，加大對農(nóng)村建設的投入。積極引導社會資金投向農(nóng)村建設，支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵企業(yè)和社會團體興辦農(nóng)村公共設施和社會事業(yè)，努力營造全社會關心、支持、參與新農(nóng)村建設的氛圍。

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責任編輯 王友海