一、宏觀背景和總體思路

改革開放以來，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，但由于地理位置、人口素質(zhì)、資源稟賦以及國家發(fā)展戰(zhàn)略等因素的影響，區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象十分嚴(yán)重，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距懸殊。欠發(fā)達地區(qū)人民在長期忍受經(jīng)濟貧困、文化貧困、生態(tài)貧困的同時，還必須面對發(fā)展機會的缺失和社會資源的弱勢。沒有欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，就不可能有整個國民經(jīng)濟的現(xiàn)代化，全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)就不可能實現(xiàn)。2005年，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，明確了今后五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的奮斗目標(biāo)和行動綱領(lǐng)，提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。新農(nóng)村建設(shè)長期而艱巨，要考慮農(nóng)民的真實需求，要考慮鄉(xiāng)村的社會現(xiàn)實，不能搞政治運動。不能搞政績工程，一定要有重點，有支點，有規(guī)劃，有步驟。首先，加大政府的公共財政投入，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平，加強鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府要合理調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和政策，國民收入分配要更多地向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)傾斜，通過稅收政策、財政轉(zhuǎn)移支付等，加強對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，強化政府對農(nóng)村的公共服務(wù)。其次，堅持把促進農(nóng)民增收作為農(nóng)村工作的中心任務(wù)。要積極推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，大力提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣，加強農(nóng)村現(xiàn)代流通體系建設(shè)，積極推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。最后，調(diào)整和重構(gòu)鄉(xiāng)村治理機制。進一步推進農(nóng)村管理體制改革。農(nóng)村管理體制的分為宏觀和微觀兩個層次，微觀層次主要指鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，宏觀層次指縣以上農(nóng)村管理體制。鄉(xiāng)村治理機制改革的重點是推進村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能為重點，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合管理體制改革，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理與公共服務(wù)職能。

二、中國欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的多重困境

我國的欠發(fā)達地區(qū)分布十分廣泛且不均勻，主要集中在中西部地區(qū)，大致可以分為中部山地高原環(huán)境脆弱貧困帶、西部沙漠高寒山原環(huán)境惡劣貧困帶、東部平原山丘環(huán)境危急及老革命根據(jù)地孤島型貧困帶。欠發(fā)達地區(qū)人民生產(chǎn)生活條件差、貧困程度深、文化和勞動力素質(zhì)低、幫扶投入成本高，社會資源匱乏，缺乏必要的生存條件和發(fā)展機會。審視中國欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)狀，政治、經(jīng)濟、文化全面落后，促進欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展困難重重。第一，政治發(fā)展任務(wù)繁重。欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村社會，基層民主政治建設(shè)相當(dāng)落后，村民自治或流于形式，或受到宗族勢力和黑惡勢力的干擾，農(nóng)民并沒有真正恢復(fù)政治權(quán)利主體地位，加之對農(nóng)民的侵權(quán)事件時有發(fā)生，村民上訪事件不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村政治穩(wěn)定受到威脅。第二，經(jīng)濟貧困惡性循環(huán)。由于地理位置、資源稟賦、人口素質(zhì)以及國家發(fā)展戰(zhàn)略等因素的影響，欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重滯后，欠發(fā)達地區(qū)在“脫貧”和“趕超”的雙重壓力下，很可能陷入“追趕——落后——再追趕——再落后”的怪圈，欠發(fā)達地區(qū)的人民可能陷入貧困的代際循環(huán)，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的步伐十分緩慢。第三，鄉(xiāng)村文化亟待革新。中國欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村文化缺乏科學(xué)與民主的基因，鄉(xiāng)村文化變遷獨立而滯后。農(nóng)民封建思想根深蒂固，宗族文化影響至深；民主意識和法制觀念淡薄；思想保守，小農(nóng)意識嚴(yán)重，缺乏商品經(jīng)濟觀念和競爭意識；文化程度普遍偏低，掌握的科學(xué)知識和實用技術(shù)十分有限。落后的鄉(xiāng)村文化，已經(jīng)嚴(yán)重地阻礙了中國鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，成為中國鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化的內(nèi)在障礙。第四，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。由于先天的自然條件惡劣和環(huán)境基礎(chǔ)脆弱，加之人類對自然資源的不合理開發(fā)利用，欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)環(huán)境呈惡化趨勢，植被破壞嚴(yán)重，水土流失得不到有效治理。自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。此外，欠發(fā)達地區(qū)正在承接發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，部分高污染項目轉(zhuǎn)入農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村的工業(yè)污染開始抬頭。生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要支柱，欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展開始受到生態(tài)環(huán)境的制約。

三、欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理的總體目標(biāo)與績效評價標(biāo)準(zhǔn)

促進鄉(xiāng)村社會的全面發(fā)展，是欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理機制改革的根本目標(biāo)。從宏觀上來說，鄉(xiāng)村治理機制改革是為了避免國家長遠(yuǎn)的政治和經(jīng)濟陷入危機，是為了建成一個機構(gòu)和成本最小化的政治體制，建成一個公共服務(wù)和社會管理型政府。從中觀上來說，改革欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理機制，是為了策應(yīng)國家的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的五項要求。從微觀上來說，改革欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理機制，是為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，是為了促進鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民生活質(zhì)量的全面提升，是為了培養(yǎng)“有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營”的新型農(nóng)民。評價國家政權(quán)是否實現(xiàn)對欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村社會的良治，需要一套科學(xué)的績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系。政府的績效評估，就是根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。雖然國家對鄉(xiāng)村基層組織的考核指標(biāo)繁雜細(xì)致，但是現(xiàn)實情況是往往片面重視經(jīng)濟增長指標(biāo)，忽視協(xié)調(diào)發(fā)展和長期發(fā)展需求，偏重上級考核，無視群眾評價。因此，必須徹底改革現(xiàn)行績效評估體系，強調(diào)公共責(zé)任的實現(xiàn)程度和公共服務(wù)的質(zhì)量，提高鄉(xiāng)村治理業(yè)績，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的目標(biāo)。

四、欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的基本思路探析

1．推進“村治”制度創(chuàng)新。完善村民自治治理模式

村民自治是我國農(nóng)民的偉大政治創(chuàng)造，是符合中國農(nóng)村實際和發(fā)展方向的組織模式，村民自治在中國農(nóng)村的全面推行有力地推動了中國基層民主政治進程。然而，在欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村社會，由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，農(nóng)民文化程度偏低，缺乏參與村內(nèi)事務(wù)管理的政治熱情；宗族勢力對村委會選舉和村務(wù)管理影響至深；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村內(nèi)事務(wù)的“指導(dǎo)意愿”過于強烈，導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系行政化，在以上種種因素的制約下，村民自治出現(xiàn)了運行梗阻，甚至名存實亡。因此，必須真正落實村務(wù)公開和民主議事制度，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的侵蝕，解決好村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的銜接，消除宗族勢力、家族利益對村民自治的負(fù)面影響，提高村民素質(zhì)，提升村民政治參與程度，讓村民自治在欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村社會實現(xiàn)真正運作。在當(dāng)前形勢下，需要在欠發(fā)達地區(qū)進行一次真正的村委會民主選舉，每個行政村選舉出3-5名村干部，每個自然村選舉出兩名負(fù)責(zé)人，組成“村治常委會”，在欠發(fā)達地區(qū)青壯年農(nóng)民大量外流的新形勢下，由“村治常委會”代行村民會議職權(quán)；吸收鄉(xiāng)村精英進入黨員隊伍，村干部全部黨員化，從制度上規(guī)定村委會與村支部的人員同一化；規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系，控制宗族勢力對村民自治的影響，為村民自治的運行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

2．積極推進“鄉(xiāng)鎮(zhèn)再造”，建設(shè)管理服務(wù)型政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家政權(quán)與農(nóng)村社會之間橋梁和紐帶，在維護農(nóng)村社會秩序、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面一直發(fā)揮著重要作用。然而，隨著欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制弊端凸現(xiàn)，難以適應(yīng)在新時期促進鄉(xiāng)村發(fā)展的要求。應(yīng)以新公共管理和新公共服務(wù)的理念，積極進行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)再造”，建立“責(zé)任明確、精干高效、透明勤廉”的管理服務(wù)型政府。第一，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，持續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)是簡單而有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革思路，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)相對有限的欠發(fā)達地區(qū)，撤掉50％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全可能實施。第二，以有限政府的理念重新設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與機構(gòu)。全能型的政府職能設(shè)計導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)臃腫、人員龐雜，在增加了行政成本和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下，對促進鄉(xiāng)村發(fā)展的貢獻甚微。因此，欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，尋找出科學(xué)合理的職能定位，從而重新調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有發(fā)揮出權(quán)力機關(guān)的作用。應(yīng)予以撤銷；政府系統(tǒng)可以打破科室設(shè)計，組建綜合管理、社會管理、經(jīng)濟發(fā)展、資源管理、計生服務(wù)、鄉(xiāng)村建設(shè)等行政服務(wù)中心；推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉，吸附鄉(xiāng)村政治精英與經(jīng)濟精英參與鄉(xiāng)村政務(wù)。第三，培育公民社會，探尋治理結(jié)構(gòu)合理變遷。欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村社會，公民社會的發(fā)育尚未成熟，但完全可以培養(yǎng)壯大，隨著各種民間組織的發(fā)展壯大，多方共治能夠避免科層體制的弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將擁有更多促進鄉(xiāng)村發(fā)展的同盟軍。

3．突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進鄉(xiāng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化

長期以來，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展一直是處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形態(tài)，城鄉(xiāng)之間的有機聯(lián)系被人為地割裂，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距懸殊。以犧牲農(nóng)村發(fā)展為代價的城市工業(yè)化，使農(nóng)村長期處于低水平的簡單再生產(chǎn)狀態(tài)，最終阻礙了整個國家的現(xiàn)代化進程。農(nóng)村工業(yè)化是促進新農(nóng)村建設(shè)和實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的第一推動力，是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的必然選擇。首先，要發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，促進鄉(xiāng)村工業(yè)化。要積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；鼓勵鄉(xiāng)村精英創(chuàng)業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，努力壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隊伍；發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，推進農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織建設(shè)；為勞務(wù)輸出做好培訓(xùn)、組織、維權(quán)和后方保障工作。其次，要開展村莊整治，建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。工業(yè)化與城市化是國家現(xiàn)代化的主要標(biāo)志和持續(xù)動力，中國欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村社會要想實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)民知識化以外，還必須堅持走鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化道路。要堅持因地制宜的原則，做好基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、公共設(shè)施規(guī)劃、聚居點規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃工作；應(yīng)以新農(nóng)村建設(shè)為契機，加快建設(shè)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，完善原有的道路系統(tǒng)，建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程，推廣清潔能源技術(shù)，開展鄉(xiāng)村衛(wèi)生整治，保持村容整潔。

4．發(fā)展農(nóng)村各項社會事業(yè)，建設(shè)鄉(xiāng)村社會先進文化

發(fā)展就是為了擴展自由，就是為了擁有更好的生活質(zhì)量和發(fā)展空間，促進欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展，是國家構(gòu)建和諧社會的重要舉措，也是欠發(fā)達地區(qū)人民的迫切要求。欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展，需要促進鄉(xiāng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，更需要鄉(xiāng)村社會各項事業(yè)的全面進步，以確保人民擁有更好的生活質(zhì)量和發(fā)展機會。第一，積極推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民的醫(yī)療保健問題直接影響到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。政府應(yīng)做好農(nóng)村新型合作醫(yī)療的促進工作，努力清除合作醫(yī)療的運行障礙，爭取2010年在全國農(nóng)村基本建立起適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系和農(nóng)村合作醫(yī)療制度。第二，做好扶貧開發(fā)工作，逐步建立農(nóng)村社會保障制度。對于欠發(fā)達地區(qū)來說，政府的扶貧開發(fā)工作一定要常抓不懈，要積極探索高效的新機制、新方法、新途徑。要逐步完善農(nóng)村社會保障體系，最終實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化。第三，培育新型農(nóng)民，建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)，塑造促進鄉(xiāng)村發(fā)展的力量源泉。農(nóng)民是鄉(xiāng)村建設(shè)的主力軍，農(nóng)民的素質(zhì)直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，政府應(yīng)從根本上改變我國農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，培養(yǎng)“懂技術(shù)、會經(jīng)營、能管理”的新型農(nóng)民，搶占鄉(xiāng)村文化陣地，建設(shè)鄉(xiāng)村社會先進文化，為欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展塑造力量源泉。

(作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院)

責(zé)任編輯：龍菲