較之此前種種設(shè)計，農(nóng)行的嘗試方向值得肯定，但農(nóng)村金融供給和需求的真正匹配，仍有賴于公共政策（包括財政手段）和金融手段的有效結(jié)合

今年年初國務(wù)院確定“面向三農(nóng)，整體改制，商業(yè)運作，擇機上市”的改革原則后，中國農(nóng)業(yè)銀行（下稱農(nóng)行）的股份制改革就只剩下一個制度性障礙：如何彌合政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性原則之間的分野。

農(nóng)行正在試圖給出一個折衷的解決方案?！敦斀?jīng)》記者獲悉，農(nóng)行已制訂《農(nóng)業(yè)銀行服務(wù)三農(nóng)總體實施方案》（下稱《方案》），并在八個省級分行展開試點。

這一方案的核心是“一行兩制”的城鄉(xiāng)聯(lián)動經(jīng)營模式。所謂“一行兩制”，是指在一級法人體制下，根據(jù)農(nóng)行在城鄉(xiāng)金融業(yè)務(wù)上的不同特點，以縣域支行為平臺，再造一套適用于“三農(nóng)”和縣域業(yè)務(wù)發(fā)展的、有別于城市業(yè)務(wù)的制度體系和運行機制。

農(nóng)行有關(guān)人士在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，“一行兩制”的總體設(shè)想是“一級法人，雙線經(jīng)營，分別核算，統(tǒng)籌發(fā)展”。他透露，農(nóng)行將重構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的組織模式，打造成為中國惟一擁有農(nóng)業(yè)信貸專業(yè)化經(jīng)營管理體系的大型商業(yè)銀行。

目前農(nóng)行已在全國范圍內(nèi)選取了八個省級分行的部分縣域支行展開試點，包括福建、湖南、吉林、四川、廣西、甘肅、安徽和重慶。試點從今年10月啟動，歷時三個月。試點結(jié)束后，農(nóng)行將據(jù)此對總體方案進行補充和修訂，并于明年初在全行全面推廣。

在專家看來，較之此前關(guān)于農(nóng)村金融的種種設(shè)計，農(nóng)行的嘗試方向是值得肯定的；但根本問題仍然沒有厘清，即并未徹底劃清政策性金融與商業(yè)性金融的界限，從而為事后的損失追補預(yù)留了空間。雖然“一行兩制”模式是期望在一個機構(gòu)內(nèi)部平準損失，即支持“三農(nóng)”的風(fēng)險在一個法人內(nèi)部化解，但亦說明其可能做不到真正完全的商業(yè)化。如果金融機構(gòu)完全以市場化原則運作，在包括中西部在內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)，必然會有一些農(nóng)村金融的有效需求無法得到滿足。

“由此可見，僅僅宣傳商業(yè)化的農(nóng)村金融，是不全面的，”世界銀行高級專家王君強調(diào)，“農(nóng)村金融的供給和需求，不可能也不應(yīng)該由商業(yè)化的金融機構(gòu)完全承擔(dān)，更重要的是從公共利益的角度，戰(zhàn)略設(shè)計公共政策（包括財政手段）和金融手段有效結(jié)合，而這一問題并非不可能操作?！?/p>

行中之行

在“一行兩制”構(gòu)想下，農(nóng)行根據(jù)“三農(nóng)”和縣域客戶信貸需求時間急、金額小、用信頻、期限短的特點，在“三農(nóng)”和縣域業(yè)務(wù)的評級、授信、擔(dān)保、定價、流程、審批、授權(quán)、激勵、風(fēng)險分類、損失核銷等方面，建立一套有別于城市業(yè)務(wù)的組織運營體系。其主要思路是：以縣域支行作為開展“三農(nóng)”和縣域業(yè)務(wù)的經(jīng)營載體，推行適度分權(quán)的“三農(nóng)”信貸業(yè)務(wù)模式，下沉信貸業(yè)務(wù)決策中心。由一級分行結(jié)合實際，靈活確定二級分行和縣域機構(gòu)信貸業(yè)務(wù)審批權(quán)，在縣支行和二級分行設(shè)立信貸業(yè)務(wù)審批審查中心。區(qū)分經(jīng)濟環(huán)境和管理能力，授予二級分行500萬元－3000萬元“三農(nóng)”信貸業(yè)務(wù)審批權(quán)；授予縣域支行農(nóng)戶貸款審批權(quán)10萬元－50萬元，個人貸款審批權(quán)20萬元－200萬元，小企業(yè)貸款審批權(quán)100萬元－500萬元左右；授予絕大部分二級支行和分理處農(nóng)戶貸款審批權(quán)3萬元－10萬元。

與貸款審批權(quán)限同步下放的，還有“三農(nóng)”和縣域客戶信用等級認定權(quán)限及貸款定價權(quán)限，同時授予一級分行一定的信貸產(chǎn)品創(chuàng)新權(quán)和相應(yīng)的管理辦法、操作規(guī)程制定權(quán)。此前，與工、中、建等其他商業(yè)銀行一樣，農(nóng)行基本實行省級分行以上的中央集權(quán)式信貸審批模式，東部地區(qū)的二級分行有一定審批權(quán)，中西部二級分行基本沒有審批權(quán)。

目前，農(nóng)行已經(jīng)設(shè)立了農(nóng)業(yè)信貸部，定位于縣域業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營管理部門，統(tǒng)籌管理分散于公司業(yè)務(wù)部、機構(gòu)業(yè)務(wù)部等各部門的所有縣域信貸業(yè)務(wù)；在27個一級分行設(shè)立了農(nóng)業(yè)信貸處，歸口管理轄內(nèi)縣域信貸業(yè)務(wù)；所有大部分涉農(nóng)占比較高的二級分行均設(shè)立了農(nóng)業(yè)信貸科，定位于縣域業(yè)務(wù)經(jīng)營中心，“使二級分行成為權(quán)力中心，主要負責(zé)營銷縣域信貸業(yè)務(wù)，了解縣域金融需求，配合總行、一級分行開發(fā)特色產(chǎn)品?！?/p>

“新的一行兩制模式，其核心就是深化扁平化改革，適度放寬二級分行經(jīng)營權(quán)限，下沉經(jīng)營重心，縮短經(jīng)營鏈條，提高服務(wù)效率?！敝芮逵穹Q，這些二級分行的風(fēng)險管理模式也相應(yīng)作出調(diào)整，比如推行風(fēng)險定價，全面推行風(fēng)險經(jīng)理派駐制、獨立審批人制，并建立不同于城市行的等級評價體系及績效考核機制。

“新的模式相當(dāng)于事業(yè)部制，實行專門會計科目，對‘三農(nóng)’和縣域業(yè)務(wù)的資產(chǎn)負債權(quán)益收入支出盈虧等項目進行單獨歸集統(tǒng)計，準確核算經(jīng)營成果，并計劃每年向國家有關(guān)部門、股東和社會公眾報告農(nóng)行服務(wù)‘三農(nóng)’的有關(guān)情況?！鞭r(nóng)行計財部有關(guān)負責(zé)人告訴記者。

按照分類指導(dǎo)、區(qū)別對待的原則，《方案》將縣域支行分為四類，即糧棉大縣支行、貧困縣支行、西藏和青海地區(qū)支行、經(jīng)濟強縣和大中城市郊區(qū)支行；不同類型的縣域支行實行差別定位，確定相應(yīng)重點服務(wù)領(lǐng)域。

“由于農(nóng)行涉及整體改制并面臨上市，在《方案》里，農(nóng)行服務(wù)‘三農(nóng)’的定位并不是包打天下的，而是瞄準縣域經(jīng)濟的中高端客戶，包括重點農(nóng)戶中的養(yǎng)殖、種植大戶。雖然對城鄉(xiāng)客戶采取分類指導(dǎo)、區(qū)別對待的原則，但仍要堅持商業(yè)化和可持續(xù)性發(fā)展?！敝芮逵穹Q。

農(nóng)行還將增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)網(wǎng)點，打造一批具有較強小額信貸服務(wù)功能的縣域網(wǎng)點，重點發(fā)展農(nóng)戶、個體戶、微型企業(yè)和小企業(yè)的小額信貸業(yè)務(wù)；在網(wǎng)點覆蓋不到的地區(qū)，由客戶經(jīng)理組提供流動金融服務(wù)；通過控股、參股等方式，擴大設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和貸款公司等新型金融機構(gòu)試點的規(guī)模。

根據(jù)《方案》的規(guī)劃，未來三年內(nèi)，農(nóng)行的農(nóng)村網(wǎng)點將超過1.6萬個，投放到縣域的自助設(shè)備不少于6000臺，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和基地的服務(wù)覆蓋面達到50％以上，對全國千強鎮(zhèn)的支持面達到50％以上，直接對農(nóng)戶的信貸服務(wù)覆蓋面達到30％以上。

回歸“三農(nóng)”之路

自2005年起即反復(fù)醞釀改革方案的農(nóng)行，一直在商業(yè)化運作與政策性業(yè)務(wù)的兩難選擇中徘徊不前。除了財務(wù)問題，如何服務(wù)“三農(nóng)”，一直被認為是農(nóng)行改革中最為棘手的問題。

“問題的關(guān)鍵在于怎樣認識農(nóng)村金融的性質(zhì)?！笔澜玢y行高級金融專家王君曾經(jīng)在《財經(jīng)》撰文表示，一旦將農(nóng)村金融理解為政策性業(yè)務(wù)，需要仰賴政府補貼，就必然會產(chǎn)生逆向選擇，無法分清政策性虧損和經(jīng)營業(yè)性虧損的責(zé)任。

正是基于此，分拆方案是一種界限清晰的選擇，亦多為學(xué)者推崇。其中包括按照區(qū)域分拆、按政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)分拆、按涉農(nóng)業(yè)務(wù)和非涉農(nóng)業(yè)務(wù)分拆，不一而足。然而，在現(xiàn)實考慮中，涉及員工安置、財務(wù)調(diào)整等巨大的利益重組，最終并未被采納。

在2006年7月的農(nóng)行分行長會議上，時任農(nóng)行行長楊明生重新提出“農(nóng)行要留在縣域農(nóng)村金融領(lǐng)域”。事后看來，這一定位最終使得農(nóng)行避免了被分拆的命運，但并未從根本上回答如何面對“三農(nóng)”的問題。

事實上，自1998年以來，包括農(nóng)行在內(nèi)的四大國有商業(yè)銀行一直在撤離農(nóng)村市場。1998年到2001年間，四大國有商業(yè)銀行相應(yīng)撤并了3萬多個縣及縣以下的分支機構(gòu)、網(wǎng)點。其中農(nóng)行由于網(wǎng)點最密，撤減的網(wǎng)點數(shù)量也最多，從6萬個撤減到目前的約2.5萬個，在崗員工數(shù)量也減少了19萬，達到當(dāng)前的45萬人。

大撤退的結(jié)果是，農(nóng)行目前雖然有55％的貸款分布于縣域，但只是存量，且大部分貸款集中于經(jīng)濟金融發(fā)達、“三農(nóng)”問題并不突出的“三大板塊”，即珠三角、長三角和渤海灣地區(qū)。目前支撐農(nóng)行盈利的主要支柱，仍然來自“三大板塊”和城市業(yè)務(wù)。截至今年上半年，“三大板塊”創(chuàng)造經(jīng)營利潤占全行近70％，加上其他大中城市的業(yè)務(wù)，比重占到80％左右。

在這一背景下，一種意見認為，農(nóng)行在網(wǎng)點收縮后，已經(jīng)將面向“三農(nóng)”的低端業(yè)務(wù)讓給農(nóng)信社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和郵儲銀行，本身的絕大多數(shù)業(yè)務(wù)都是商業(yè)可持續(xù)的；而且隨著城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，其盈利前景也是可以預(yù)期的。

農(nóng)行有關(guān)人士亦向《財經(jīng)》表示：“從同業(yè)以及農(nóng)行部分經(jīng)營行的發(fā)展狀況看，‘三農(nóng)’和縣域是一個值得重視的信貸市場，只要控制好收益和風(fēng)險的關(guān)系，商業(yè)銀行是能夠取得經(jīng)營效益的?！彼瑫r強調(diào)，現(xiàn)階段農(nóng)行將不再撤并機構(gòu)、分流人員。

盡管如此，整體改制畢竟未能劃清政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融的界限。2005年末，農(nóng)行在592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣仍設(shè)有機構(gòu)3160個，在西藏地區(qū)有各類機構(gòu)502個。由于西藏地區(qū)沒有設(shè)立農(nóng)發(fā)行和農(nóng)村信用社，農(nóng)行是惟一的農(nóng)村金融機構(gòu)，在一定程度上承擔(dān)了政策性的公共服務(wù)職能。

農(nóng)行內(nèi)部的資料也顯示，農(nóng)行在中西部的部分縣域保留分支機構(gòu)是以自身虧損為代價的，到2005年底，農(nóng)行在592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣支行虧損面高達34％。農(nóng)行行長項俊波在今年年中的分行行長工作會議上亦明確表示，在592個國家貧困縣及西藏、青海等其他一些特殊地區(qū)，基本不具備商業(yè)化經(jīng)營條件。

為此，農(nóng)行在相關(guān)調(diào)研報告中建議，國家有關(guān)部門加緊研究建立普遍服務(wù)基金，專門用于補貼特殊地區(qū)網(wǎng)點；或者出臺針對這些地區(qū)分行的特殊政策和辦法，妥善解決其可持續(xù)發(fā)展問題。

“財政資金怎么和金融手段結(jié)合，哪種模式最適合中國國情，尤其是西部地區(qū)，值得深入研究；首要一點是，相應(yīng)權(quán)責(zé)利是否明確，在現(xiàn)行機制下恐怕很難?！必斦坑嘘P(guān)人士向記者坦承。

“農(nóng)行此次的《方案》區(qū)分了可以盈利和不可盈利的地區(qū)，已經(jīng)優(yōu)于原來籠統(tǒng)的劃分方式，但西部地區(qū)并不一定全是商業(yè)不可持續(xù)的。這和效率、控制成本能力有密切關(guān)系，而且需要相當(dāng)大動力并且取決于市場競爭壓力。這個壓力來源于開放的市場，不盈利就從市場退出，否則在現(xiàn)有未界定清楚責(zé)權(quán)利的情形下，無論哪個機構(gòu)承擔(dān)面向‘三農(nóng)’的政治責(zé)任，都可能必然虧損。”王君亦分析稱。

在他看來，解決這個問題的辦法，應(yīng)包括由政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給（包括現(xiàn)代化的有擔(dān)保的交易框架、農(nóng)村征信體系、通過其他零售渠道例如小賣部等發(fā)放貸款以及提供商業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險）以及由財政出資，對那些必要但是卻不盈利的農(nóng)村金融供給提供補貼。“補貼的代理者可以通過招標競爭，但切忌不能通過低利率發(fā)放農(nóng)貸的辦法補貼，而是對交易成本補貼，對最終消費者補貼等，從而發(fā)揮補貼的效用最大化。”王君強調(diào)。

激勵之道

在盤根錯節(jié)的背景下，農(nóng)行的“一行兩制”方案有著明顯的“中國特色”。“既力圖遵循商業(yè)化原則，又能滿足新農(nóng)村建設(shè)的政策要求，是一種可以操作的方案?！币晃唤咏r(nóng)行的人士如是稱。

農(nóng)行四川分行信貸部的一位負責(zé)人告訴《財經(jīng)》記者，目前總行對試點基層行的權(quán)限、費用、人力資源的配置都已給予支持，各項措施已經(jīng)落實到實施階段，包括機制調(diào)整、人員配備、人事結(jié)構(gòu)調(diào)整、工作傾斜重心等，進展明顯。

據(jù)悉，四川農(nóng)行把全省186個縣級支行劃分為丘陵類、山區(qū)類、平原類、資源類、貧困類五類，分別制定不同考核指標，并調(diào)劑5億元貸款規(guī)模用于“三農(nóng)”業(yè)務(wù)，150萬元費用用于三個試點的二級分行（綿陽、巴中、資陽）。同時開始對其網(wǎng)點設(shè)施的改造，正在著手有針對性制定一些產(chǎn)品以及管理辦法，“整個對于‘三農(nóng)’的審貸流程、風(fēng)險控制流程包括會計科目的核算全部在改造之中”。

但上述人士也表示了一定擔(dān)憂，“明年一旦在全行推廣，‘一行兩制’的難處可能會凸顯，即在城鄉(xiāng)兩套資源配置方式中怎么協(xié)調(diào)配置全行資源，以及具體的操作管理辦法如何制定”。而所謂資源配置，包括信貸資源、經(jīng)濟資本、財務(wù)費用、固定資產(chǎn)購置、網(wǎng)點設(shè)置和人員配備等等。近年縣域行基本沒有新增貸款計劃，財務(wù)費用缺口大，固定資產(chǎn)配置失衡，人力資源緊張。

“全行資源中城鄉(xiāng)業(yè)務(wù)各配給一半，至于能不能全部滿足，城市業(yè)務(wù)也面臨同樣的問題。因為資源的供給和發(fā)展永遠存在一個缺口的問題。”農(nóng)行總行前述人士 坦承。

不過，在他看來，截至9月農(nóng)行縣域貸款的數(shù)據(jù)已基本接近縣域貸款占整體貸款規(guī)模50％以上的目標，“說明在配給上應(yīng)完全可以實現(xiàn)。”

截至2007年9月底，農(nóng)行存款余額51744.85億元，貸款余額34445.22億元，其中縣域貸款16320億元（含涉農(nóng)貸款11310億元），比年初增加1832億元，占全行各項貸款余額的47.38％。不良貸款余額下降44.29億元，不良貸款率為22.11％。經(jīng)營利潤705.68億元，同比增幅65.76％，幾乎完成全部年度計劃。

對于農(nóng)行提出的縣域信貸管理體系，《財經(jīng)》特約研究員陸磊評價說：“從貼近縣域基層角度看，下放審批權(quán)限、獨立審批人制度應(yīng)該是一個比較好的方式，但需要強調(diào)的是，權(quán)力下放會產(chǎn)生風(fēng)險，內(nèi)控制度設(shè)計很關(guān)鍵?！北热?，由于天災(zāi)人禍等造成的系統(tǒng)性風(fēng)險和非系統(tǒng)性風(fēng)險如何劃分責(zé)任？如果超過風(fēng)險容忍度，由哪一級行承擔(dān)責(zé)任？“如果由支行承擔(dān)責(zé)任，它一定承擔(dān)不起，后果就是惜貸、不作為而帶來信貸萎縮；如果由一級法人承擔(dān)責(zé)任，基層行就會有放貸沖動而大批特批。”

陸磊稱，“一行兩制”能否有效實施，一個關(guān)鍵問題就是如何激勵基層縣支行服務(wù)高風(fēng)險、高成本的“三農(nóng)”業(yè)務(wù)，以及對基層客戶經(jīng)理的責(zé)任追究制度的可操作性。

據(jù)了解，針對上述問題，農(nóng)行也正著手構(gòu)建城市業(yè)務(wù)和三農(nóng)業(yè)務(wù)并行的“雙百分制”績效考核體系。所謂“雙百分制”，周清玉解釋說，“就是城鄉(xiāng)兩個業(yè)務(wù)各100分，各占全行總資源的50％，城市業(yè)務(wù)做得再好也只能得50分，如果農(nóng)村業(yè)務(wù)做得不好，相應(yīng)的資源就調(diào)整獎勵到其他做得好的支行?！?/p>

在陸磊看來，獎懲考核機制很關(guān)鍵，否則沒人愿意做支農(nóng)業(yè)務(wù)?！翱梢越Y(jié)合農(nóng)行股份制改造相應(yīng)建立一個正向的激勵制度?！彼J為，股權(quán)激勵是一條必行之路。

據(jù)悉，目前農(nóng)行也在探索完善支行管理層分享經(jīng)營成果的機制，設(shè)置有別于城市行的考核指標和績效掛鉤體系，按照支行利潤總額和服務(wù)能力，確定其效益工資水平，建立預(yù)期收入賬戶、風(fēng)險抵押金、股權(quán)激勵等長期激勵制度，構(gòu)建適合縣域經(jīng)濟特點的權(quán)責(zé)利對稱、賞罰嚴明的正向激勵約束機制。

“激勵制度和公司治理、外部環(huán)境、監(jiān)管環(huán)境息息相關(guān)。更重要的是從宏觀和戰(zhàn)略的角度來研究和設(shè)計農(nóng)行的改制方案，能夠從公眾整體利益和公共政策的角度考慮問題，既符合經(jīng)濟學(xué)基本原理又不破壞金融機構(gòu)運作的內(nèi)在邏輯?！蓖蹙偨Y(jié)稱。