行政訴訟疊加民事賠償訴訟，讓歷經(jīng)三年之久的包頭空難陷入“剪不斷、理還亂”之境

11月21日，包頭空難三周年。部分罹難者家屬再度委托律師起訴中國民航總局。時值2004年11月21日上午8時20分，從包頭直飛上海的東航小型客機MU5210航班起飛后不久，就墜入離機場不遠(yuǎn)的南海公園。事故共造成55人遇難，其中包括47名乘客和六名機組人員，以及兩名地面人員。

當(dāng)日上午9時，北京眾鑫律師事務(wù)所上海分所律師李小龍受五位罹難者家屬委托，前往位于方莊的北京第二中級法院遞交起訴狀。罹難者家屬的訴訟目的，旨在請求法院判決中國民航總局公開包頭空難的事故調(diào)查報告。家屬們認(rèn)為，包頭空難事故調(diào)查早已經(jīng)完成，但國家民航總局至今仍未正式公開發(fā)布事故調(diào)查報告。民航總局有義務(wù)發(fā)布事故調(diào)查報告而未發(fā)布，屬于信息公開行政不作為。

北京二中院立案庭的寧姓法官復(fù)印了律師遞交的起訴狀，其余訴訟材料卻未接收，表示法院方面需要進(jìn)一步研究，再作出是否立案的決定。

空難報告公開之訴

至今，中國還沒有一起空難罹難者家屬狀告相關(guān)責(zé)任方獲得“立案”的事例。

2005年3月4日，包頭空難罹難者家屬曾委托律師起訴國家民航總局行政不作為，起訴當(dāng)天同樣被退回訴訟材料。當(dāng)年4月28日，法院裁定，該起訴不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。5月16日，家屬不服上述裁定，上訴至北京市高級法院又被駁回（參見《財經(jīng)》2005年第5期“2005中國民航第一訴”）。

因此，對于此次三周年的起訴，律師方面對立案并不抱信心。但律師指出，即使法院不受理，起訴仍有益于推動中國法治的發(fā)展和進(jìn)步，因為遲遲不公布空難事故調(diào)查報告，是對空難家屬知情權(quán)的漠視。

在包頭空難發(fā)生后一年多，2005年12月22日，國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和監(jiān)察部曾組織新聞發(fā)布會，通報了中國東方航空云南公司“1121”包頭空難事故調(diào)查處理結(jié)果。通報認(rèn)定這是一起責(zé)任事故，12名責(zé)任人受黨紀(jì)、政紀(jì)處分。安監(jiān)總局、監(jiān)察部有關(guān)負(fù)責(zé)人在具體解釋事故原因時稱，飛機起飛過程中，由于機翼污染使機翼失速臨界迎角減??；飛機剛離地后，在沒有出現(xiàn)警告的情況下飛機失速，飛行員未能從失速狀態(tài)中改出，直至飛機墜毀。

事故調(diào)查組認(rèn)為，飛機在包頭機場過夜時存在結(jié)霜的天氣條件，機翼污染物最大可能是霜。飛機起飛前沒有進(jìn)行除霜(冰)。東航對這起事故的發(fā)生負(fù)有一定的領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任，東航云南公司在日常安全管理中存在薄弱環(huán)節(jié)。

但在包頭空難的罹難者家屬看來，上述簡單的“通報”不能理解為民航總局已經(jīng)公開了事故調(diào)查報告。因為事故調(diào)查報告應(yīng)該是完整、準(zhǔn)確、清晰的事故描述，這樣才能使利益直接相關(guān)者即遇難者家屬們，能夠全面真實地了解空難的事實。

自2006年5月26日開始，部分包頭空難罹難者家屬就委托律師不斷向國務(wù)院“1121”空難調(diào)查小組發(fā)函，要求盡快全文公布事故調(diào)查報告，明確責(zé)任人。家屬代表桂亞寧告訴《財經(jīng)》記者：“我無數(shù)次給有關(guān)各個部門都發(fā)了信函和舉報信，要求公開或者協(xié)助要求公開空難事故調(diào)查報告，但所有的信函都如石沉大海，沒有一次有回音?！?/p>

今年5月，國務(wù)院正式頒布《政府信息公開條例》。6月21日，桂亞寧再次致信中國民航總局，要求公布詳細(xì)的事故調(diào)查處理結(jié)果。但截至11月21日，五個月過去，民航總局未給任何答復(fù)。無奈之余，桂亞寧等空難家屬不得不求訴法院。

針對此案，中國民航總局宣傳部相關(guān)人士在接受《財經(jīng)》記者咨詢時表示，要向領(lǐng)導(dǎo)請示，其他無可奉告。截至本刊發(fā)稿，民航總局尚未做出任何表態(tài)。

信息透明化困境

包頭空難家屬及律師之所以要求公布事故調(diào)查報告全文，在一定程度上是基于2000年“622”武漢空難的前車之鑒。

2000年6月22日下午3時左右，武漢航空公司一架從湖北恩施至武漢的運七型客機，在武漢郊區(qū)墜毀，死亡42人。當(dāng)天是雷雨天氣，武漢航空公司向罹難者家屬解釋事故原因為“意外”。

在相關(guān)政府部門的介入下，武漢航空公司迅速與罹難者家屬簽署了和解協(xié)議，每名罹難者家屬獲賠償人民幣11萬元。但時隔一年后，調(diào)查結(jié)果顯示，“622”武漢空難屬于特別重大飛行事故，是一起在局部惡劣的氣象條件下，機組違章飛行、機長決策錯誤、塔臺管制員違章指揮而造成的重大責(zé)任事故。

由于信息不透明，罹難者家屬的利益顯然受到了嚴(yán)重?fù)p害。更具諷刺意味的是，在武漢空難發(fā)生五年之后，2005年，在一個學(xué)術(shù)交流論壇上，事故調(diào)查報告作為學(xué)術(shù)研究資料得以全文公布，但此時已經(jīng)過了侵權(quán)責(zé)任追訴的訴訟時效。而且這種非官方渠道公布的報告，不能算做行政機關(guān)公布的信息，即便提起訴訟，在法庭的證明效力上也將受到限制。

“這種調(diào)查報告根本沒有不可以公布的內(nèi)容，它不涉及國家機密，也不涉及商業(yè)秘密和個人隱私?！币晃环山缛耸勘硎?。

包頭空難罹難者家屬代理律師之一趙霄洛律師告訴《財經(jīng)》記者，相關(guān)部門不公布空難調(diào)查報告全文，在很大程度上是為了“保全航空公司部分主要責(zé)任人的利益”，為此罔顧罹難者家屬的知情權(quán)。

眾多法律專家承認(rèn)，中國信息公開的環(huán)境還非常不令人滿意。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、信息公開立法參與者莫于川告訴《財經(jīng)》記者，今年國務(wù)院正式公布了《政府信息公開條例》，但各地實行的情況并不理想。一方面是因為整個準(zhǔn)備過程涉及面廣，牽扯到眾多部門利益交錯，人員調(diào)度和編制都需要協(xié)調(diào)；另一方面，更重要的原因，是政府形成了對信息秘而不宣的慣性，許多行政機關(guān)不可能心甘情愿接受信息公開。

“只要不涉及國家機密，政府部門就應(yīng)該依申請公開?！蹦诖ū硎?，目前的《政府信息公開條例》仍有很多局限，一是保密法有許多陳舊的規(guī)定，不利于信息公開；二是按照目前的行政訴訟法，只有針對具體行政行為才可以提起訴訟，針對抽象行政行為難以提起訴訟，這樣，司法救濟的途徑就變得非常狹窄；三是條例是行政法規(guī)，只能約束行政機關(guān)，不能約束其他國家機關(guān)，如法院、檢察院、人大等。

“由于缺乏必要的監(jiān)督和制約，條例在多大程度上能夠?qū)嵤?，要看行政機關(guān)自己的決心?！蹦诖ㄕf。

美國訴訟變局

基于國內(nèi)現(xiàn)實，包頭空難罹難者家屬實際上把更多的希望寄托在美國訴訟上。 2005年8月17日，部分包頭空難罹難者家屬因為不滿意東航的空難賠償標(biāo)準(zhǔn)，委托律師在美國法院起訴中國東方航空公司（下稱東航）以及飛機制造商加拿大龐巴迪公司和飛機發(fā)動機制造商美國GE公司。美國法院根據(jù)“長臂管轄”原則受理了此案（參見《財經(jīng)》2007年第10期“包頭空難美國訴訟”）。

2006年底，該案曾進(jìn)行調(diào)解，經(jīng)各方商討之后，原被告雙方達(dá)成了調(diào)解協(xié)議：由中國東方航空公司、通用電氣公司和龐巴迪公司提議向原告及其律師支付總金額為1175萬美元的款項。調(diào)解協(xié)議顯示，參與調(diào)解簽字的律師都承諾，各方當(dāng)事人都知道并同意上述調(diào)解請求。

然而，時至2007年5月，東航方面又稱律師超越授權(quán)，不承認(rèn)調(diào)解協(xié)議，并以美國法院管轄“不方便”的理由，申請在中國訴訟。

7月5日，美國加州高等院發(fā)出了《中止訴訟指令》，同意東航的申請，中止訴訟。法官認(rèn)為，依據(jù)“方便管轄原則”，此案最合適管轄的法院為中國法院。

根據(jù)美國法院的《中止訴訟指令》，東航同意，不會就原告在這些案件上提出的訴求在中國法院上進(jìn)行抗辯；將根據(jù)中國法律給予所有原告完整賠償金，并放棄中國適用的任何關(guān)于賠償金的限制、最高限度或封頂限度；如果原告在法院同意被告申請之日起六個月內(nèi)重新提起訴訟，中國東方航空公司將放棄根據(jù)中國法律提起訴訟所適用的任何限制法令；在所有適當(dāng)上訴之后，中國東方航空公司將受中國法院所作裁決的約束并須履行裁決。

《中止訴訟指令》還指出，案件僅是“中止”，而不是“終止”；雖準(zhǔn)許在中國訴訟，但美國法院已安排于2007年12月10日就本訴訟召開狀況會議，此后將每六個月安排一次狀況會議，直至訴訟已經(jīng)在中國得到解決或美國法院作出其他決定。

這意味著，海外訴訟的大門并未對包頭空難家屬徹底關(guān)閉。如果中國法院拒絕審理或者審理不公，家屬可再向美國法院提起訴訟。

正是基于美國加州高等法院《中止訴訟指令》的指引，11月22日，受32名包頭空難家屬委托，郝俊波等三名代理律師來到北京市二中院提起民事賠償訴訟，要求被告賠償（包括但不限于被告以前承諾的1175萬美元在內(nèi)的）所有根據(jù)中國法律原告應(yīng)得的人身死亡損害賠償。同時，還要求被告公布空難事故的詳細(xì)調(diào)查結(jié)果，并在全國性媒體上向罹難者家屬致歉。

然而，北京二中院立案庭的法官卻拒絕接收任何訴訟材料。郝俊波告訴《財經(jīng)》記者，法院拒絕接受原告的任何材料，甚至連復(fù)印的起訴狀都拒絕留一份，還拒絕給原告任何書面或口頭的答復(fù)，已經(jīng)在事實上關(guān)閉了本案在中國審理的大門。