民訴法16年來首次修改，集中于再審和執(zhí)行程序問題，全面修改的研究工作最高法院剛剛啟動

“申訴難”、“執(zhí)行難”，是當(dāng)前民事案件中的兩大難題。多年來，無論是當(dāng)事人還是法學(xué)界或司法實踐部門，對此都反應(yīng)強(qiáng)烈。

于6月24日至29日召開的十屆全國人大常委會第28次會議，首次審議了《〈民事訴訟法〉修正案（草案）》?！睹袷略V訟法》作為一部規(guī)范民事案件司法程序的基本法律，于1991年七屆全國人大第四次會議通過，此次為16年來首次修訂。修正案草案的主要內(nèi)容，就是針對“申訴難”和“執(zhí)行難”，對審判監(jiān)督程序和執(zhí)行程序作出修改。

據(jù)全國人大常委會法工委的統(tǒng)計，僅十屆全國人大的五年，全國人大代表聯(lián)名提出修改《民事訴訟法》的議案多達(dá)90件，其中針對當(dāng)事人“申訴難”、“執(zhí)行難”，要求完善審判監(jiān)督程序和執(zhí)行程序的議案57件，占總數(shù)近三分之二。

今年3月的全國人大會議上，湖南省高級法院院長江必新等30名人大代表，又提出《關(guān)于修改民事訴訟法以解決“執(zhí)行難”、“申訴難”的議案》。以此議案為基礎(chǔ)，全國人大法工委草擬了此次遞交常委會審議的修正案草案。

最高法院相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財經(jīng)》記者，《民事訴訟法》修改之所以從這兩個方面啟動，是因為這兩個問題反映出的社會矛盾比較突出。申訴和執(zhí)行是法院工作的難點，在中國成為考驗法院司法公正的風(fēng)向標(biāo)。

博弈“申訴難”

中國目前實行兩審終審制，即案件經(jīng)過上訴后，二審判決即為終審判決，發(fā)生法律效力。

但為了糾正錯案、維護(hù)當(dāng)事人利益，確保司法公正，《民事訴訟法》規(guī)定了審判監(jiān)督程序，也稱申訴程序或再審程序；即法院對確有錯誤的、已經(jīng)產(chǎn)生法律效力的判決、裁定，可以按照法律規(guī)定的程序重新進(jìn)行審理。

可是，在司法實踐中，啟動再審程序異常困難。

全國人大常委會法工委副主任王勝明指出，“申訴難”造成“應(yīng)當(dāng)再審的未能再審”、“應(yīng)當(dāng)及時再審的長期未能再審”，使得當(dāng)事人申請再審的權(quán)利得不到保障。法工委提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年，中國各級法院受理當(dāng)事人申請再審的案件為227002件，這其中民事申訴案件占90％以上。但法院最終決定再審的為48214件，僅占總數(shù)的五分之一。

因此，此次修正案草案，將再審事由進(jìn)一步具體化，由原來的五項變?yōu)?6項，增強(qiáng)了可操作性，減少了法院在裁量是否受理問題上的隨意性。草案還規(guī)定當(dāng)事人申請再審，需向上一級法院提起，改變了原來既可以向原審法院提起、也可以向上級法院提起的規(guī)定，以避免多頭申訴、反復(fù)申訴。

另外，現(xiàn)行《民事訴訟法》沒有規(guī)定法院對當(dāng)事人申請再審的審查期限和審查方式。此次修正案草案提出，法院應(yīng)當(dāng)自收到再審申請書之日起三個月內(nèi)進(jìn)行審查。有特殊情況需要延長的，由本院院長批準(zhǔn)。審查方式也確定為適用二審程序?qū)徖怼?/p>

修正案草案的這些規(guī)定，無疑方便了當(dāng)事人行使申訴的權(quán)利，但也由此引發(fā)法學(xué)界的擔(dān)憂。因為目前中國司法實踐中，與“申訴難”相對應(yīng)的，一方面是該再審的不再審，另一方面卻是再審可以一再提起，使得二審終審制度流于形式。比如哈爾濱市汽車公司某退休工人一起普通住房安置糾紛案，從基層法院到高級法院多次再審，六年內(nèi)當(dāng)事人從法院拿到了17份判決書，案件至今尚未了結(jié)。

全國人大常委會委員、原最高法院副院長祝銘山指出，一個案件作出七八個判決的現(xiàn)象，不適當(dāng)?shù)睾馁M了國家和當(dāng)事人的巨大訴訟成本；這種終審不終的情形，嚴(yán)重沖擊了司法既判力，顛覆了司法裁判的終局性，削減了司法公信度。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維健認(rèn)為，目前的再審制度幾乎已經(jīng)演變成三審、四審制度，審而不終。“要保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利，首先要維護(hù)法院判決的既判力?！彼赋?。

清華大學(xué)法學(xué)院教授張衛(wèi)平認(rèn)為，此次民訴法的修改讓再審事由具體化，便于當(dāng)事人提起再審。但是再審作為特殊的法律程序，啟動不應(yīng)當(dāng)過于輕易，這是再審程序的本質(zhì)要求。他對記者說：“司法的公正和權(quán)威首先要體現(xiàn)在對生效判決的尊重上?！?/p>

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員、國家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授在參與此次修正案草案審議時指出，申訴在中國是一個比較特殊的問題，目前的修改治標(biāo)不治本。他提出，“要從制度上根本解決，使老百姓對法院的終審判決能心服口服?！?/p>

治困“執(zhí)行難”

相比于“申訴難”，“執(zhí)行難”更為人們耳熟能詳。一個極端的表述，是把很多時候、很多法院的判決、裁定，說成是無法兌現(xiàn)的“法律白條”。

據(jù)最高法院統(tǒng)計，2006年，中國各級法院受理申請執(zhí)行的民事案件213萬件，但法院發(fā)出執(zhí)行通知后當(dāng)事人自行履行義務(wù)的僅為71萬件，法院采取強(qiáng)制措施執(zhí)行46萬件。這意味著，近一半民事案件得不到執(zhí)行。

判而不執(zhí)等于白判。一些當(dāng)事人因多年判決得不到執(zhí)行，甚至在公開拍賣判決書，嚴(yán)重影響了法律和司法的權(quán)威。另一方面，“執(zhí)行難”也為一些司法人員提供了腐敗的尋租空間。比如天津海事法院的程偉貪污、挪用執(zhí)行款項，以及深圳市中院五法官利用執(zhí)行拍賣中飽私囊（參見《財經(jīng)》2006年第8期“程偉案中案”、2006年第24期“深圳中院‘窩案’起訴在即”）。

因此，此次提交全國人大常委會審議的民訴法修改草案加大了執(zhí)行力度，強(qiáng)化了執(zhí)行措施。比如，被執(zhí)行人拒絕報告或者虛假報告的，法院可以對被執(zhí)行人或者法定代理人、有關(guān)單位的主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款、拘留。法院可以對不履行法律文書義務(wù)的被執(zhí)行人限制出境，個人信用記錄記載不履行義務(wù)的信息。

此外，草案對不履行法院生效判決、裁定的個人罰款，從1000元以下提高到1萬元以下，單位罰款從1000元以上3萬元以下提高到1萬元以上30萬元以下。草案還將申請執(zhí)行的期限從一年延長為三年。

針對現(xiàn)有執(zhí)行案件容易受到地方保護(hù)主義干擾、長期得不到執(zhí)行的情況，草案增加規(guī)定：法院自收到申請執(zhí)行之日起超過六個月未執(zhí)行的，申請執(zhí)行人可以向上一級法院申請由其他法院執(zhí)行。

不過，這樣的修改，無論在法學(xué)界還是司法實踐部門看來，仍然只是治標(biāo)不治本的。最高法院一位高級法官認(rèn)為，造成“執(zhí)行難”的因素是多方面的，沒有真正落實拒不執(zhí)行罪；沒有強(qiáng)制執(zhí)行法；執(zhí)行措施不夠強(qiáng)硬有力、被執(zhí)行人法律意識淡?。灰约皥?zhí)行環(huán)境尚待改善、法院執(zhí)行人員自身素質(zhì)和作風(fēng)有待進(jìn)一步提高的問題都是個中原因。

該法官提出，執(zhí)行程序應(yīng)該從訴訟法中獨立出來。因為執(zhí)行是以國家權(quán)力為后盾的行政行為，帶有更多的行政色彩，而非法官的居中裁判。因此，從長遠(yuǎn)來看，在科學(xué)訴訟法律體系上，訴訟和執(zhí)行應(yīng)該分開，并單獨制定強(qiáng)制執(zhí)行法。

中國人民大學(xué)教授湯維健也認(rèn)為，由法院來主導(dǎo)執(zhí)行，這對執(zhí)行體制改革是不利的。

在草案審議過程中，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員竇樹華指出，目前執(zhí)行程序沒有提到如何加強(qiáng)監(jiān)督管理，保證執(zhí)行公正。現(xiàn)在是法院自己審判、自己執(zhí)行，法院是既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會多元復(fù)雜的情況下，不利于實現(xiàn)執(zhí)行的公正。

期待全面修改

《民事訴訟法》作為三大訴訟法之一，是基本的程序法。

2003年十屆人大組成之后，即確定了修改《民事訴訟法》的目標(biāo)。當(dāng)年，中國人民大學(xué)江偉教授及其博士生孫邦清受立法部門委托，起草了《中國民事訴訟法修改建議稿》。他們建議制定一部現(xiàn)代意義上的民事訴訟法典。該建議稿提議將目前的兩審終審制改為三審終審，并且將海事訴訟程序、民事證據(jù)、破產(chǎn)程序和執(zhí)行程序與民事訴訟法分離。

針對此次修正案，孫邦清博士告訴《財經(jīng)》記者，目前民事審判領(lǐng)域最根本的問題是司法公正與司法權(quán)威的問題，“申訴難”與“執(zhí)行難”僅僅是民事訴訟問題的部分外在表象。此次立法機(jī)關(guān)對《民事訴訟法》的修訂，屬于局部的刪改與補(bǔ)貼。修正案自身存在的局限性將導(dǎo)致其與現(xiàn)行民事訴訟其他制度之間難以協(xié)調(diào)。

湯維健教授也指出，《民事訴訟法》的修改應(yīng)該是全面的，貫穿整部法律。從原則上應(yīng)該使當(dāng)事人的處分權(quán)得到充分的保障，嚴(yán)格不告不理的程序；不僅訴訟的開始要依賴于當(dāng)事人的提起，在訴訟過程中追加訴訟當(dāng)事人、訴訟請求的變化也要體現(xiàn)當(dāng)事人的意愿。法院要在當(dāng)事人請求的范圍內(nèi)進(jìn)行審判活動。還要加強(qiáng)對當(dāng)事人起訴權(quán)的保障，放低起訴的門檻和條件。

張衛(wèi)平教授指出，中國現(xiàn)行民訴法的落后主要體現(xiàn)在職權(quán)主義體制上。比如在再審制度上，他認(rèn)為法院不能有啟動再審的權(quán)力，這應(yīng)該是屬于當(dāng)事人的權(quán)利。此次修改并未取消法院的這項權(quán)力。還有法院依職權(quán)搜集證據(jù)，卻往往缺乏必要的質(zhì)證程序保障。張?zhí)貏e強(qiáng)調(diào)，“立案難”和“申訴難”、“執(zhí)行難”一樣迫切需要得到解決。

全國人大代表林兆樞在參加修改草案審議時也認(rèn)為，應(yīng)該修改目前民事訴訟的立案審查制度，改成立案登記制度，即當(dāng)事人提出起訴，法院就應(yīng)該受理。目前中國的法院往往用審查的名義就可以把一些當(dāng)事人的起訴拒于法庭門外。這樣就把應(yīng)該由法院來解決的糾紛推向了社會。

《財經(jīng)》記者獲悉，最高法院日前已經(jīng)成立民事訴訟法修改小組，民訴法全面修改工作已經(jīng)啟動。