摘 要：政策形成的過程實際上是一個民主與集中的權衡過程，不同的權衡形式形成了不同的政策或政治體制。西方民主體制通過形式民主將政策權力高度集中于國家，并強調通過權力的分立來限制這種集中。我國形成的“黨委決策、政協(xié)協(xié)商、人大審議、政府執(zhí)行”的政策過程模式，要求以堅持與完善民主集中制為重要前提。

關鍵詞：民主；集中；民主集中制；公共政策

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）11-0016-03

作者簡介：李勇軍（1976- ），男，湖南炎陵人，天津商業(yè)大學公共管理學院講師，主要研究方向為公共政策。

一、政策過程中民主與集中關系的一般性分析

自從人類社會有了公共問題、社會價值以后，人們就產生了權威性地解決公共問題、分配社會價值的需求，公共政策也因此得以產生。盡管在尋求統(tǒng)一的權威上人們基本形成了共識，但是在如何形成權威和如何形成有效、合理并能真正反映人們需求的公共政策上，人們卻存在著不少分歧。在如何形成權威上，人們大致形成了兩種信念，即權威內在地根植于少數統(tǒng)治者自身的獨裁主義和權威來自于多數被統(tǒng)治者的同意。進一步說，獨裁主義的權威又來源于兩種理論：一種是權威被想像為既不是來源于統(tǒng)治者也不是來源于被統(tǒng)治者，而是來源于二者之上的更高的權力；另一種是權威被想像成一種由于統(tǒng)治者特定的品質而被賦予的獨特稟賦，它內在地根植于統(tǒng)治者自身。^[1]盡管在一定歷史時期，獨裁主義的這兩種理論具有某種說服力，但仍不能避免反對派的出現(xiàn)。所以，統(tǒng)治集團會組織起來共同鎮(zhèn)壓反對派，以維護其優(yōu)勢地位。為達此目的，它會努力探索實施恐嚇和強制的種種技術手段，如建立以警察、監(jiān)獄和軍隊為核心的控制機構。相反，如果權威是建立在多數被統(tǒng)治者的同意的基礎上的話，那么，所要尋找的技術手段便是如何才能保證政府官員真正代表人民，如何將政府的權力保持在一定的限度之內。

在如何形成公共政策上也有兩種答案。一種答案認為，政策制定是專門化的職業(yè)，需要專業(yè)知識和非同一般的品質與頭腦，而政治治理則既是一項來源于直覺的想像的藝術，又是可以根據大量能被研習的規(guī)則來運行的科學；甚至還有一些人把政策制定解釋為與上帝或一些超人的力量有關，把它置于巫術和神學系統(tǒng)之中。在這里，政策與政治被視為普通人的禁區(qū)，是少數精英在根據自己的良知與智慧確定政策問題、政策目標，設計與選擇政策方案，最后將其付諸實施。另一種相反的答案則認為，即使不是每一個人都可以勝任治理工作，但至少他們是有能力進行評判與參與的。人們可以通過行使自由表達的權利，向政策系統(tǒng)反映自己的意愿，以幫助政府正確地確定政策問題與政策目標；人們也可以通過投票或其他方式參與政策方案的設計與選擇，通過輿論或其他方式參與政策評估。前一種答案更多地存在于古代社會，而后一種答案則多為現(xiàn)代社會所認同；前一種答案體現(xiàn)了政策權力的集中，后一種答案則體現(xiàn)了政策權力的分散。由于后一種答案賦予普通公民更多的參與政治的權利，所以一般被認為更符合民主精神。由此可見，人們尋求能真正反映自身需求的公共政策的探索，實質上體現(xiàn)為對集中與民主這一矛盾體的認識過程。進一步說，合理的政策需要汲取他人尤其是智者的智慧，公正的政策則需要建立在汲取共同體成員的利益訴求或者建立在共同體成員認同的基礎上，所以，合理、公正的政策需要民主。民主允許爭議，而爭議又會影響決策的最終形成，因此，民主本身不能保證政策的最終形成；集中排除爭議，因而有助于決策的最終形成，但集中走向極端便是獨裁或專制。因此，政策形成的過程實際上是一個民主與集中如何權衡的過程，不同的權衡形式形成了不同的政策或政治體制。

二、西方民主體制中的民主與集中關系

現(xiàn)代西方發(fā)達國家的政策體制，大多體現(xiàn)了人們對后一種答案的認同，所以，一般被認為是一種民主制，這種稱謂也反映了西方政策體制的基本特征。但是，這一稱謂也易使人們產生一種認識誤區(qū)，即認為西方的政策體制只有民主，沒有集中。現(xiàn)代西方的民主是一種代議制民主，這種民主中的集中體現(xiàn)為：“我先由你們選出，然后你們聽我的?！币簿褪钦f，民主主要被理解為通過自由選舉、按照多數原則選擇政府領導人來制定公共政策、實施公共管理，于是，選舉被看成民主政治的核心，而投票表決不管是用于選舉領導人還是用于重大決策的制定，都被視為民主政治的主要形式。對于民主的這種理解，關注的是誰適合當“統(tǒng)治者”，而不是如何進行“統(tǒng)治”；建立在這種理解之上的制度安排，側重于民主的“準入”程序，而不是民主決策的過程。然而，對公民參與的民主理想懷有特殊情感并保持堅定信念的人們，卻一直不能心甘情愿地接受對于民主的如此“狹隘”的理解。人們設想了幾種化解的辦法，包括：（1）通過憲法賦予公民以必要的權利，如果公民利益受到侵害，可通過維權行動來抵抗和矯正政府行為；（2）保障公民言論自由和輿論獨立，使公民可以通過輿論監(jiān)督機制表達自身利益、評價公共政策、約束政府和官員的行為；（3）建立責任政治和彈劾機制，對于嚴重違背公民利益的政治人物啟動罷免程序；（4）賦予公民更多地通過團體力量參與政策過程的權利與機會。應該說，這些設想在實踐中都產生了一定的效果。但是，所有這些辦法和設想對政策過程的影響，主要是在政策制定甚至執(zhí)行之后，屬于亡羊補牢式的事后補救，而對政策制定過程本身并未產生實質性的影響。這樣看來，政策不是反映了精英的利益，就是一味地照顧一部分民眾的利益（情緒）而忽略了另一部分民眾的利益（情緒）。所以，所謂政策能夠反映“人民”的要求，只是西方民主的一種神話。

出于對集中后的權力的不信任，西方民主制強調通過權力分立來限制權力的濫用。除此之外，在西方國家立法決策中，一般實行集體決策的會議制，而在行政決策中則實行行政首長負責的個體決策體制，這樣做綜合了個體決策與集體決策各自的優(yōu)勢，同樣也體現(xiàn)了民主與集中在政策體制中的運用。個體決策有助于決策的效率，而集體決策有利于發(fā)揮集體智慧，形成集體意識，避免極端決策的產生。行政機構的主要職責是執(zhí)行立法機構的政策，強調效率，所以要實行行政首長負責制；而立法機關的主要職責是制定法律，強調公平正義，所以要實行集體決策體制。在處理中央與地方的關系上，西方國家一般均通過憲法賦予地方充分的決策權（民主），但同時也將一部分政策權牢牢掌握在中央政府手里（集中）。

三、我國民主體制中的民主與集中關系

由于民主集中制是中國民主體制的基本組織和活動原則，所以，要想更好地了解中國民主體制中民主與集中的關系，必須首先了解民主集中制的基本內涵及其在實踐中的運作。

民主集中制是列寧為布爾什維克黨制定的組織制度和領導制度。1927年6月，在《中國共產黨第三次修正章程決案》中，首次把民主集中制寫入了黨章。此后，經過黨的幾代領導集體的繼承和發(fā)展，形成了今天比較完善的民主集中制。黨的十五大通過的黨章，將黨的民主集中制歸結為六條基本原則。其中，前三條主要涉及黨的組織原則；第四、五條主要涉及黨的決策體制；第六條涉及對黨的領導人威信的維護與權力的監(jiān)督。這六條原則，既體現(xiàn)了民主基礎上的集中，又體現(xiàn)了集中指導下的民主，還從民主與集中兩個角度強調了保證領導角色正確發(fā)揮的問題，是對民主集中制的全面概括。具體分析起來，從組織原則上看，第一條（即個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央）最為重要。這四個服從，從數量上看，講集中的多（有三條），講民主的少（有一條），即少數服從多數。從重要性上看，“四個服從”中最重要的是集中，是全黨服從中央。從使用頻率上看，“四個服從”中，少數服從多數只在票決時使用，因而使用頻率最低。^[2]從六條原則的實際運作效果上看，第二條（即黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生）最差，第一條最好。由于第二條主要涉及到形式民主問題，所以，這也表明了我們在這方面的不足。

民主集中制不僅是黨的組織和活動原則，而且也是國家政權的根本組織和活動原則。與西方實行三權分立的議會制不同，我國實行的是按照民主集中制原則建立起來的“議行合一”的人民代表大會制，它具有三個鮮明特點：一是“議行合一”，即國家的行政機關、法院和檢察院都由各級人民代表大會選舉產生，并受其監(jiān)督，對其負責；二是中國共產黨在人民代表大會制中發(fā)揮領導作用；三是我國的人民代表大會制還與政治協(xié)商會議相結合，發(fā)揮民主黨派參政議政的作用。這樣一來，在民主集中制的基礎上，我國形成了“黨委決策、政協(xié)協(xié)商、人大審議、政府執(zhí)行”的政策過程模式。在這個過程中，黨員通過群眾路線承擔了將群眾利益與需求匯集為黨的意志的功能；黨的各級領導干部通過調查研究和黨內民主生活，承擔了將個別上升為一般、將各種民主意志上升為集體意識的過程；這種集體意識通過人大又進一步上升為國家意志。而政策的執(zhí)行過程，則是一個將體現(xiàn)黨和人民集體意志的政策，通過各級組織自上而下層層傳遞，再通過發(fā)動群眾，依靠群眾的力量執(zhí)行的過程。

從決策主體的結構上分析，可以發(fā)現(xiàn)，這一政策過程模式中存在法定主體結構與非法定主體結構。就法定主體結構而言，憲法規(guī)定，各級人大及其常委會是國家權力機關，各級政府是執(zhí)行機關，政府機關由人大產生并對其負責。就非法定主體結構而言，盡管憲法明確了中國共產黨在國家中的領導地位，但并沒有規(guī)定通過什么具體途徑來實現(xiàn)這一領導。因此，出現(xiàn)了通過非嚴格意義上的法定結構（如黨章、各級黨委的文件等）來確定它的角色。^[3]這種法定與非法定結構的共存容易產生一個問題，即決策主體角色模糊。黨委、人大，甚至政協(xié)、政府等，在決策過程中角色不夠清晰。在實際決策過程中，既出現(xiàn)過“黨政分家”、“黨政扯皮”，黨委的實際權力較大、行政首長的實際權力較小等黨政不和諧的現(xiàn)象，也出現(xiàn)過“哥倆好”這種黨政合一不受監(jiān)督的現(xiàn)象。由于民主集中制不僅是這一模式的組織原則，還是這一政策過程模式的活動原則，所以，當整個政策過程模式的二元結構產生問題時，政策過程能否產生好的政策效果，往往取決于民主集中制能否得以有效運轉。因此，在上述結構性問題尚未得到解決時，堅持與完善民主集中制仍是一個不錯的選擇。既然民主和集中都是政策過程中所必須的，是形成合理、公正政策的手段，那么，我們無疑可以借鑒其他體制中的有益經驗，包括西方形式民主的部分經驗。從目前民主集中制運作的實際出發(fā)，我們可以從以下幾個方面著手做進一步完善的工作。一是進一步完善民主集中制的各項原則，加強黨內民主。包括逐步減少干部黨員在黨的各級代表大會中的比例，增加黨的各級委員會在重要人事決策和重大政策監(jiān)督方面的權力；在一些條件成熟的地區(qū)進行選舉改革的試點。二是進一步完善黨的領導決策機制。一方面規(guī)范重大決策的范圍，對于常見的重大問題可通過例舉方式予以規(guī)范，對于突發(fā)問題應有程序性的問題應對機制；另一方面完善對重大問題進行表決的監(jiān)督機制。三是在強調黨的組織性和紀律的同時，強調黨員的民主權利。四是在政策過程中繼續(xù)完善群眾路線和政策咨詢制度，充分發(fā)揮各種政策研究組織的作用。作為唯一的執(zhí)政黨，中國共產黨必須在政策上代表最廣大人民的利益。這就既需要通過群眾路線集中人民意志，又需要借助各種政策研究組織的力量來保證政策的科學性?！酹?/p>

參考文獻：

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［3］劉伯龍．當代中國公共政策［M］.上海：復旦大學出版社，2000：15.

責任編輯：王清明