領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)、程序三方面的制度安排囊括了任何一種組織必須涵蓋的三大要素：主體成員、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及規(guī)定程序的工作制度。因此，交通廉政制度文化建設(shè)也必須從領(lǐng)導(dǎo)制度、機(jī)構(gòu)制度和程序制度展開。

一、領(lǐng)導(dǎo)制度安排

領(lǐng)導(dǎo)在組織中具有至關(guān)重要的影響，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格往往塑造了組織的氣氛。那些卓有成效的領(lǐng)導(dǎo)者往往為組織的發(fā)展提供方向，推行有效的多功能團(tuán)隊的協(xié)作和融合。研究表明，管理者個人的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格大約在70%的程度上能夠影響其所領(lǐng)導(dǎo)的組織氣氛，而組織氣氛在大約30%的程度上能夠影響組織績效的提升。因此，交通廉政制度文化建設(shè)也必須以領(lǐng)導(dǎo)干部為主體重心，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個方面的權(quán)力邏輯順序，展開對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的制度安排。

1.在決策方面，轉(zhuǎn)變家長式的一元領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在交通廉政制度文化建設(shè)中，應(yīng)借助黨內(nèi)條規(guī)和國家法律，對各級黨委、政府，尤其是黨政“一把手”的決策行為予以更加強(qiáng)有力的規(guī)范，以保障決策的民主性。一方面，通過適度的授權(quán)和合理的分權(quán)，解決“一把手”權(quán)力過分集中的問題。另一方面，要抓住決策這個主要環(huán)節(jié)。首先，健全決策機(jī)制，制定、完善并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則。其次，完善決策程序。摒棄兩個“凡事”，即凡事只要“一把手”知道就可以，程序定不定無所謂，凡事只要“一把手”點(diǎn)頭就可以，程序走不走無所謂。最后，要充分發(fā)揚(yáng)民主，建立對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的民主評議、民主監(jiān)督制度。

2.在執(zhí)行方面，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的來源與權(quán)力義務(wù)的對等。在權(quán)力的行使、決策的落實(shí)，具體到交通規(guī)劃的設(shè)計、項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)行等權(quán)力執(zhí)行環(huán)節(jié)，必須注重培養(yǎng)交通領(lǐng)導(dǎo)干部的民主法治的權(quán)力觀，明確權(quán)力取之于民，明確手中權(quán)力來源的合法性，明確手中權(quán)力的界限。同時通過對責(zé)任和義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，突出權(quán)力肆意行使的代價。當(dāng)前，權(quán)力執(zhí)行方面要重點(diǎn)抓住以下環(huán)節(jié)：

實(shí)行權(quán)力清單制。對于交通行政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的負(fù)責(zé)人，還是基層具體部門的一般領(lǐng)導(dǎo)，都要做到權(quán)力明晰，要結(jié)合部門和單位實(shí)際，認(rèn)真進(jìn)行權(quán)力分解，避免職權(quán)交叉、職責(zé)死角等現(xiàn)象。同時還要做到權(quán)責(zé)一致。

建立宣誓合同制。引用國外領(lǐng)導(dǎo)人員的宣誓就職做法，在交通行政部門提倡和落實(shí)各部門領(lǐng)導(dǎo)人就職前的宣誓制度：上任前在其職責(zé)覆蓋的范圍內(nèi)，公開地向全體職工和其他部門領(lǐng)導(dǎo)以及上級領(lǐng)導(dǎo)宣誓。另外，在主持和負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目工程建設(shè)時，同樣應(yīng)當(dāng)進(jìn)行宣誓儀式。通過正式的、公開場合的宣誓給宣誓人一定的心理壓力，促使其產(chǎn)生責(zé)任壓力，防止違法、違紀(jì)濫用權(quán)力。

落實(shí)連帶責(zé)任制。在交通建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵭许?xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，行政下級發(fā)生的問題，上級也相應(yīng)承擔(dān)應(yīng)有的管理和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，負(fù)有監(jiān)督職能的部門也要承擔(dān)監(jiān)督失職的責(zé)任。

3.在監(jiān)督方面，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督制約機(jī)制。任何事物之間都是相互聯(lián)系、相互制約、相互促進(jìn)的。因此，要有效發(fā)揮對交通系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人監(jiān)督的作用，必須形成一個相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的監(jiān)督體系，融黨內(nèi)監(jiān)督、行業(yè)內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督、行政監(jiān)督、職能監(jiān)督于一體，形成縱向到底、橫向到邊、嚴(yán)密有序、務(wù)實(shí)高效的交通行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系。

一方面，必須轉(zhuǎn)變以往以事后監(jiān)督為主的單一形式的制約機(jī)制。通過嚴(yán)格選拔領(lǐng)導(dǎo)干部、加強(qiáng)對廉政文化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)等方式加強(qiáng)事前防范；借助完善對領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計思路來突出事中監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全程性監(jiān)督。既要強(qiáng)調(diào)任期審計，也就是在領(lǐng)導(dǎo)人任職期間對其進(jìn)行審計，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的與職權(quán)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審查和評價，以檢查機(jī)關(guān)的財務(wù)收支、相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動是否存在差錯或舞弊行為，督促領(lǐng)導(dǎo)人正確履行職責(zé)。也要強(qiáng)調(diào)對領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)負(fù)責(zé)具體建設(shè)項(xiàng)目，按照《交通建設(shè)項(xiàng)目審計實(shí)施辦法》對其進(jìn)行建設(shè)前期審計、建設(shè)期間審計、竣工決算審計。

另一方面，形成交通行業(yè)內(nèi)部民主監(jiān)督的機(jī)制和氛圍。交通行業(yè)內(nèi)部基層公務(wù)員以及交通企、事業(yè)單位的職工對相應(yīng)部門的領(lǐng)導(dǎo)人工作接觸多，甚至?xí)佑|其個人生活。因此，他們對領(lǐng)導(dǎo)人的工作作風(fēng)、廉政情況等了解最透徹。實(shí)踐中，監(jiān)督之所以不夠有效，很大一部分原因是“不敢監(jiān)督”、“不愿監(jiān)督”，而并非無人“監(jiān)督”（了解領(lǐng)導(dǎo)情況）。由此，應(yīng)在行業(yè)內(nèi)倡導(dǎo)，由交通部制定《交通行業(yè)內(nèi)部舉報辦法》，規(guī)定舉報獎勵制度、舉報人跟蹤調(diào)查保護(hù)制度、保密制度，以及運(yùn)轉(zhuǎn)高效率的舉報中心等等。通過該規(guī)章的制定和規(guī)范運(yùn)行，以期在交通行業(yè)內(nèi)部形成良性舉報網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大員工們的有效監(jiān)督。

二、機(jī)構(gòu)制度安排

不論政府組織還是企業(yè)組織，其組織內(nèi)部必然有其自身工作單位的設(shè)置和安排，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)的分工同時防止權(quán)力集中，這樣的制度規(guī)定我們稱之為機(jī)構(gòu)制度。交通部門也不得例外。我們以為，交通部門內(nèi)部制度安排應(yīng)當(dāng)遵循以政企分開為原則，以“一正四副”制、過錯責(zé)任制、分權(quán)制衡制、紀(jì)檢黨建監(jiān)督制為主要內(nèi)容，因地制宜地進(jìn)行各地各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置。同時吸收各地各部門先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，輔之以交通項(xiàng)目建設(shè)過程中的臨時機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

1.政企分開。交通廉政文化建設(shè)不僅需要積極地預(yù)防腐敗，同時需要積極地節(jié)約成本，減輕財政負(fù)擔(dān)。從這點(diǎn)來看，在交通廉政文化建設(shè)中，有必要進(jìn)行適量的市場化運(yùn)作。作為管理機(jī)關(guān)，交通行政管理部門必須為公眾提供廉潔、廉價、高效、便捷的公共服務(wù)。但是，受到自身職能的限制，因而僅僅依靠傳統(tǒng)技術(shù)或手段顯然會降低行政效率，甚至耗費(fèi)更多行政成本。因此，惟有舍棄交通部門目前使用的傳統(tǒng)落后的技術(shù)和手段，擺脫交通部門內(nèi)部的企業(yè)性質(zhì)的非競爭性機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)而引入市場化主體的專業(yè)性技術(shù)手段，才能降低行政成本。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置。內(nèi)部機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)是通過對交通部門內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)合理的職務(wù)分工，以期對各機(jī)構(gòu)、特別是各機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。我們認(rèn)為：交通行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)注意四點(diǎn)：

“一正四副”制。以部長為首的交通部門對外重大事項(xiàng)的決定權(quán)應(yīng)由“正”部長作出，由部長負(fù)總責(zé)。副部長的設(shè)置有利于協(xié)助部長分管內(nèi)部各個機(jī)構(gòu)的具體工作。由于副部長真正觸及具體工作，因此，該職位的設(shè)置應(yīng)當(dāng)不宜偏少，防止過分集權(quán)，但也不能超過《國務(wù)院組織法》規(guī)定的四人上限。部長應(yīng)享有一定的對副部長的人事提名、任免權(quán)；部長與其副部長之間也應(yīng)當(dāng)建立連帶責(zé)任制度。

過錯責(zé)任制。對二、三兩級負(fù)責(zé)人（副職與各具體部門負(fù)責(zé)人）的責(zé)任追究適用過錯責(zé)任制。對三級負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究適用一般過錯責(zé)任制。在三級負(fù)責(zé)人違法違紀(jì)的情況下，對分管該具體部門二級副職的責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)適用過錯推定責(zé)任制。

分權(quán)制衡制。具體部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置必須科學(xué)、合理，形成相互間的分立和制衡。主要表現(xiàn)為人事、財務(wù)、審計三項(xiàng)重要權(quán)力必須相互獨(dú)立，防止集權(quán)于一人。另外，由于交通部門的行業(yè)屬性，規(guī)劃的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到格外的重視，其它涉及重大項(xiàng)目資金的具體權(quán)力部門或單位也應(yīng)當(dāng)列為關(guān)注焦點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)督和管理。

紀(jì)檢黨建監(jiān)督制。應(yīng)形成以紀(jì)檢部門為主的黨的基層組織，以承擔(dān)整個機(jī)構(gòu)的相對外部性的監(jiān)督職能。黨組織履行監(jiān)督職能時，其工作方式應(yīng)當(dāng)只能是向部門一級負(fù)責(zé)人接觸和反映，再由一級負(fù)責(zé)人履行其向下的行政監(jiān)督職責(zé)。

3.規(guī)范項(xiàng)目臨時機(jī)構(gòu)。建立和完善交通工程招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組。項(xiàng)目設(shè)立的同時必須配套成立交通工程招投標(biāo)辦公室，負(fù)責(zé)交通工程招投標(biāo)工作的組織實(shí)施。同時建立和完善招投標(biāo)評委庫，選拔具有較高專業(yè)水準(zhǔn)、中級以上專業(yè)技術(shù)職稱的專業(yè)技術(shù)人員組成招投標(biāo)評委庫。每次招標(biāo)要在紀(jì)檢、公證部門的監(jiān)督下，隨機(jī)抽出7-9名成員組成招標(biāo)委員會，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目工程的評標(biāo)。

建立和完善采購領(lǐng)導(dǎo)小組以及若干采購小組。深入明確領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)的職責(zé)和任務(wù)：批準(zhǔn)設(shè)備購置計劃及項(xiàng)目分包、外委計劃；負(fù)責(zé)成立不同的專門采購小組等。采購小組的職責(zé)包括：具體實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)的采購計劃以及工程外委分包項(xiàng)目；適時召開議標(biāo)、評標(biāo)和開標(biāo)會議，選定能提供性能、質(zhì)量符合要求，售后服務(wù)好、資質(zhì)可信、價格合理的供應(yīng)商，并同供應(yīng)商談判、簽訂合同等。

建立和完善會計結(jié)算中心，繼續(xù)加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的使用管理，避免暗箱操作。具體而言，即采取項(xiàng)目專項(xiàng)資金閉合運(yùn)作模式：業(yè)主及其開戶銀行對承包商的資金匯入、匯出、費(fèi)用開支實(shí)行全過程監(jiān)控，提高資金的使用效益，降低資金使用的額外成本。

三、程序制度安排

程序制度安排的中心是推行陽光交通政策，主張在交通行業(yè)內(nèi)部積極構(gòu)建和完善對人、財、物的程序制度，把程序的公開透明、公平公正特質(zhì)貫穿和滲透到整個交通行業(yè)公共領(lǐng)域，以期形成交通各部門、各領(lǐng)域的規(guī)范化、程式化工作思路，促成行業(yè)內(nèi)部的透明、潔凈。公開是程序制度安排的重心。圍繞這一核心原則，應(yīng)明確規(guī)定交通部門政務(wù)公開的組織領(lǐng)導(dǎo)、政務(wù)公開的指導(dǎo)思想和基本原則、政務(wù)公開的形式和路徑、政務(wù)公開的內(nèi)容等等。應(yīng)制定交通系統(tǒng)政務(wù)公開條例加強(qiáng)對重點(diǎn)部位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)崗位的人、財、物的內(nèi)部監(jiān)督。以政務(wù)公開為重點(diǎn)的陽光交通必須依靠各個機(jī)構(gòu)自身的檢查與其他機(jī)構(gòu)的督查相結(jié)合，整合內(nèi)部人事監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察等等的力量，形成監(jiān)督的合力。

在交通行業(yè)內(nèi)部構(gòu)筑程序制度網(wǎng)絡(luò)必須建立在以下制度節(jié)點(diǎn)基礎(chǔ)上：

1.人員公示制。一方面，將交通系統(tǒng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部上任、轉(zhuǎn)任等新職位任命情況提前公示，作為必要的任免程序。行業(yè)內(nèi)部一旦有相關(guān)人員反映被公示領(lǐng)導(dǎo)有不符合任免要求和條件的，應(yīng)直接根據(jù)公示提供的電話向人事或紀(jì)檢監(jiān)察等部門反映。另一方面，在交通大、小工程地段和項(xiàng)目部設(shè)立廉政建設(shè)公示牌，公示建設(shè)各方負(fù)責(zé)人、廉政監(jiān)督員、派駐紀(jì)檢監(jiān)察員姓名，并告知舉報電話和監(jiān)督內(nèi)容；在交通管理、執(zhí)法的經(jīng)常性固定區(qū)域設(shè)立管理、執(zhí)法人員公示欄，公示在該地段、地區(qū)進(jìn)行交通管理、執(zhí)法的人員姓名、編號，所屬具體部門等身份情況，以防止非法執(zhí)法。

2.項(xiàng)目關(guān)卡制。這一程序制度主要適用于交通項(xiàng)目工程監(jiān)督領(lǐng)域，以交通行政機(jī)構(gòu)為監(jiān)督主體的部門必須從立項(xiàng)開始履行監(jiān)督職責(zé)。

以工程質(zhì)量為中心，可以將項(xiàng)目建設(shè)分為“十大關(guān)口”，以保證交通工程的質(zhì)量來促進(jìn)廉政的落實(shí)。一是立項(xiàng)關(guān)。負(fù)責(zé)工程質(zhì)量的監(jiān)督站。首先應(yīng)積極介入可行性研究階段的質(zhì)量控制，協(xié)助項(xiàng)目主管部門和監(jiān)督部門加強(qiáng)可行性研究報告的審查和審批，避免項(xiàng)目的低水平重復(fù)建設(shè)和缺乏論證匆匆上馬的情況。二是設(shè)計關(guān)。要嚴(yán)格設(shè)計自治的審查和設(shè)計方案的會審制度，做到精心設(shè)計，避免出現(xiàn)設(shè)計缺陷或設(shè)計上的浪費(fèi)。三是資質(zhì)資信審查關(guān)。嚴(yán)禁無證設(shè)計、無證施工和非法承發(fā)包等違法違規(guī)的建設(shè)行為。四是市場準(zhǔn)入關(guān)。對那些信譽(yù)好、工程質(zhì)量過硬的企業(yè)，歡迎他們進(jìn)入建設(shè)市場，對那些質(zhì)量意識差的企業(yè)要堅決拒之門外。五是質(zhì)保體系和工程質(zhì)量抽查關(guān)。對建設(shè)主體行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，督促各單位增強(qiáng)質(zhì)量意識。六是試驗(yàn)檢測關(guān)。質(zhì)監(jiān)站要督促施工、監(jiān)理單位建立工地實(shí)驗(yàn)室，按規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格進(jìn)行施工自檢和監(jiān)理平行抽檢，保證質(zhì)量控制用數(shù)據(jù)說話。七是內(nèi)業(yè)資料抽查關(guān)。抓好施工自檢、監(jiān)理抽檢等內(nèi)業(yè)資料的抽查和規(guī)范化管理。八是合同糾紛的協(xié)調(diào)和質(zhì)量事故處理關(guān)。要站在客觀公正的立場上積極協(xié)調(diào)處理參建各方之間的合同糾紛，客觀公正地處理好質(zhì)量事故。九是工程質(zhì)量鑒定驗(yàn)收關(guān)。質(zhì)量鑒定必須鐵面無私，嚴(yán)格執(zhí)行交、竣工驗(yàn)收制度和驗(yàn)收程序，通過層層驗(yàn)收把關(guān)，才能確保工程質(zhì)量的全面落實(shí)，才能避免以次充好，頂住驗(yàn)收中的各種腐敗現(xiàn)象。第十是工程使用階段的質(zhì)量維修關(guān)。工程驗(yàn)收后，在缺陷責(zé)任期內(nèi)出現(xiàn)的質(zhì)量缺陷，應(yīng)當(dāng)由責(zé)任單位進(jìn)行維修，并要求保質(zhì)保量。

3.財務(wù)公開制。在工程財務(wù)管理中應(yīng)重點(diǎn)抓好三大環(huán)節(jié)的管理。一是要改革“一支筆”審批制度，嚴(yán)格資金支付程序，對工程資金支付，要堅持按合同和工程概算調(diào)度資金，以工程計量為基礎(chǔ)，以日常記錄和合同條款為依據(jù)，先由施工單位提出支付申請，經(jīng)監(jiān)理單位審查、項(xiàng)目單位內(nèi)部分級審批后，才能辦理工程支付手續(xù)，對行政經(jīng)費(fèi)支付也要實(shí)行分級審批制度。二是加強(qiáng)工程資金監(jiān)管。要推行項(xiàng)目資金閉合運(yùn)作管理，在工程簽訂合同后，由承包商在項(xiàng)目單位和開戶銀行核準(zhǔn)的銀行開立基本賬戶和?？钯~戶，接受項(xiàng)目單位和銀行的監(jiān)督，確保工程資金的使用安全。三是要加強(qiáng)內(nèi)部審計監(jiān)督，開展定期和不定期的自查內(nèi)審。

4.重大事項(xiàng)公開制。重大事項(xiàng)主要包括：一是重大決策事項(xiàng)，如單位的人事、資產(chǎn)重組、行業(yè)改革等等。二是生產(chǎn)管理及經(jīng)營中的重點(diǎn)問題，如工程承發(fā)包、大件采購、資產(chǎn)報廢等。三是涉及職工切身利益的較大事項(xiàng)，如職工福利、下崗分流、收入分配等。四是領(lǐng)導(dǎo)班子和成員廉政建設(shè)情況，如個人工資收入、住房、出差、出國費(fèi)用情況等。以上四點(diǎn)事關(guān)重大，應(yīng)該予以公示。重大事項(xiàng)公開的方式可以采取職代會報告、設(shè)置公示欄、召開黨政聯(lián)席會、書面通知等形式。

5.會計委派制。交通工程項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行“會計委派制”和“會計派駐制”。前者指由交通部、交通廳等上級部門從各地抽調(diào)非行業(yè)內(nèi)的會計專業(yè)人員組成會計管理局，對下級單位、重點(diǎn)工程項(xiàng)目或所屬企業(yè)委派會計。而后實(shí)行會計派駐制，對派駐單位實(shí)行財務(wù)監(jiān)管和控制。委派會計的工資、獎金等待遇由原單位轉(zhuǎn)到會計管理局集中管理，并由該局負(fù)責(zé)他們的任免、考核、工資、獎金、晉升等。□