編者按：迄今為止，我國推行的是一種兩部門二元農(nóng)村金融發(fā)展戰(zhàn)略：在農(nóng)村正式金融部門推行國家主導(dǎo)的供給先行戰(zhàn)略，同時在民間金融部門推行面向需求的需求跟進(jìn)戰(zhàn)略。本文分析了國家主導(dǎo)正式金融和抑制民間金融格局的后果，說明民間金融對于滿足分散農(nóng)戶和小企業(yè)融資服務(wù)需求的重要性，指出正式金融需要設(shè)立一些特殊的機(jī)制以貼近需求者的形式提供金融服務(wù)。

建國以來，我國農(nóng)村正式金融一直推行國家主導(dǎo)的供給先行戰(zhàn)略，而不是需求跟進(jìn)戰(zhàn)略。實踐證明，這種戰(zhàn)略并不成功。我國農(nóng)村正式金融機(jī)構(gòu)既缺乏商業(yè)性或者合作性，也缺乏內(nèi)生性和內(nèi)發(fā)性。農(nóng)村正式金融服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后和脫離于農(nóng)村金融服務(wù)需求。如果給予作為經(jīng)營者和供給者的金融機(jī)構(gòu)和個人以自主權(quán)和供給主導(dǎo)權(quán)，也就是實行金融市場供給者主導(dǎo)，而非國家主導(dǎo)，那么對農(nóng)戶和農(nóng)村小企業(yè)的金融服務(wù)供給就要有效得多。

與農(nóng)村正式金融相對照，我國農(nóng)村民間金融的發(fā)展和創(chuàng)新一直奉行需求跟進(jìn)戰(zhàn)略。90年代末以來，農(nóng)村民間金融處于嚴(yán)冬狀態(tài)。盡管受到嚴(yán)重打壓，但其仍然顯示出頑強(qiáng)的生命力，成為最具內(nèi)生性和內(nèi)發(fā)性的金融領(lǐng)域。需求跟進(jìn)戰(zhàn)略使供給方自然貼近于農(nóng)戶和企業(yè)，供求雙方信息對稱度高，易于滿足農(nóng)村金融服務(wù)需求。

我國民間借貸歷史悠久，即使在計劃經(jīng)濟(jì)時代，也從來就沒有消失過。90年代中期以后，我國大規(guī)模打擊非正式金融組織與活動，許多非正式金融組織與活動轉(zhuǎn)為非組織化和地下化活動。現(xiàn)有法律和司法解釋對民間金融組織與活動作了大量的限制規(guī)定，極大地限制了民間金融組織與活動的生存空間。

與正式金融相比，盡管對民間金融采取了抑制措施，但在我國農(nóng)戶借款中，民間金融的規(guī)模仍然要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正式金融。2003年農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點調(diào)查數(shù)據(jù)表明，20842家被調(diào)查農(nóng)戶平均每戶借款1414.25元，其中71.84％屬于民間借款（私人借款），26.09%屬于銀行、信用社貸款。東、中、西部地區(qū)戶均民間借款占戶均借款總額比重分別達(dá)71.2%、75.4％和57.6％，戶均銀行、信用社貸款占戶均借款總額的比重分別為19.1%、23.6%和40.0%。值得注意的是，全國被調(diào)查農(nóng)戶戶均無息借款占戶均總借款的38.3%，占戶均私人借款的53.3%。東、中、西部地區(qū)農(nóng)戶戶均無息借款分別占戶均總借款的34.5％、53.0％和27.1％，占戶均私人借款的44.1％、70.3％和47.1％。

民間金融區(qū)域分布與供求特點

民間金融在我國分布廣泛，形式多種多樣。比如江蘇，浙江、福建、廣東存在各種合會，東北存在“對縫”業(yè)務(wù)，陜西、山西存在各種“基金”（見表）。所謂“對縫”業(yè)務(wù)，是指利用銀行借貸“轉(zhuǎn)貸”出去謀取利差。寧夏吳忠市利通區(qū)截至2001年存在眾多典當(dāng)行、寄賣行采用“利滾利”方式高息放貸現(xiàn)象。根據(jù)江蘇省鹽城市金融學(xué)會課題組的最新調(diào)查，鹽城市各縣民間非正式金融形式主要為四種：互助形式的民間借貸（不計息或者低息）、“高利借貸”、企業(yè)內(nèi)部集資、村級經(jīng)濟(jì)組織成為民間放貸的新主體。浙江省溫州市蒼南縣的民間金融種類比較多，包括互助形式的民間借貸（不計息或者低息），親友熟人之間、個人和單位（政府、學(xué)校、企業(yè)等）之間、單位之間的“高利借貸”，專門民間放貸人的借貸，銀背，合會（標(biāo)會等），私人錢莊，企業(yè)集資等。廣東地區(qū)的民間借貸的組織形式，一種是無組織的零散的民間借貸，包括私人間借貸、企業(yè)間借貸及集資；另一種是有組織的民營金融，包括信息公司、互助金會、標(biāo)會和當(dāng)鋪等。但廣東有組織的民間借貸較少，基本上是屬于圈子內(nèi)借貸，借貸雙方信息很對稱。

與此同時，大量農(nóng)戶和小企業(yè)的分布非常廣泛、分散，其對金融服務(wù)的需求多種多樣。分散農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)信貸需求，往往具有小額、多次、短期、季節(jié)性、缺乏標(biāo)準(zhǔn)抵押品等特點。農(nóng)村小企業(yè)的金融服務(wù)需求雖然與農(nóng)戶不大一樣，常常也存在小額、缺乏標(biāo)準(zhǔn)抵押品等特點。

在這種情況下，分布廣泛、分散、多元化的民間金融在滿足大量分散農(nóng)戶和小企業(yè)的金融服務(wù)需求方面有著明顯的天然優(yōu)勢。這是因為，金融供給者越是貼近農(nóng)戶和中小企業(yè)，其與農(nóng)戶和中小企業(yè)之間的信息對稱性就越高，信息優(yōu)勢和成本優(yōu)勢就越大。與民間金融相反，銀行和農(nóng)信社如果與分散農(nóng)戶和農(nóng)村小企業(yè)保持著較遠(yuǎn)距離，在提供相應(yīng)金融服務(wù)方面就往往會遇到成本相對較高的問題。銀行和農(nóng)信社若要在農(nóng)村地區(qū)扎根服務(wù)“三農(nóng)”，就需要貼近農(nóng)戶，了解農(nóng)戶需求，面向農(nóng)戶的需求提供金融服務(wù)。只有這樣才能解決供給與需求對接的問題。這就需要建立和發(fā)展一些特殊的機(jī)制，旨在解決信息不對稱問題和運(yùn)行成本問題。

農(nóng)村民間金融利與弊

具體而言，我國農(nóng)村民間金融組織在對分散農(nóng)戶和中小企業(yè)提供金融服務(wù)方面的優(yōu)勢表現(xiàn)在四個方面：借貸關(guān)系一般嵌入于社會網(wǎng)絡(luò)之中，借貸雙方信息對稱；借貸手續(xù)比較簡便，一般不需要抵押、擔(dān)保、質(zhì)押等，如需要抵押或質(zhì)押，也可以接受一些正式放款者無法接受的、非標(biāo)準(zhǔn)化的抵押和質(zhì)押品，包括非貨幣性的貸款抵押，如土地使用權(quán)抵押、勞動抵押、農(nóng)戶房屋抵押、田間未收割的青苗抵押、未采摘的林果抵押、活畜抵押、首飾家電等質(zhì)押等；借貸關(guān)系往往不是保持距離性借貸關(guān)系，而是關(guān)聯(lián)性借貸關(guān)系，集中在一個固定的狹小地域范圍，客戶群體相對固定，而且向其成員重復(fù)放貸；借貸雙方常常同時保持工作關(guān)系（商業(yè)交易關(guān)系）和金融交易關(guān)系，這種關(guān)系的互聯(lián)性使信貸交易更容易建立，這種非正式信貸交易的條件取決于在其他市場上的交易條件，信貸風(fēng)險較小。此外，民間金融中借貸雙方往往能夠充分創(chuàng)造、發(fā)現(xiàn)和利用分散在其周圍的本地知識。

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同時，民間金融也有一些需要注意的弱點：當(dāng)熟人社會走向半熟人和匿名社會時，對民間非正式金融的管理和運(yùn)行機(jī)制就提出了相應(yīng)更高的正式化要求，原來的信任機(jī)制和非正式制裁機(jī)制（如停止出借和社會排斥）需要逐漸讓位于法律制裁機(jī)制；民間非正式金融適用于小范圍的運(yùn)作，范圍越大，其信任機(jī)制和非正式制裁機(jī)制就越趨向于失靈，對其正式化的要求也就增大；許多民間非正式金融參與者金融業(yè)務(wù)專業(yè)知識有限，其運(yùn)作適合于小范圍的、較低要求的金融運(yùn)作；由于政府的金融抑制政策，許多民間非正式金融活動或者創(chuàng)新容易被視為非法，從而加重了民間非正式金融的法律不安全度。

民間金融的風(fēng)險低于正式金融，即便出現(xiàn)金融風(fēng)險，也是局部風(fēng)險。民間金融具有分散性和多樣性，其違約糾紛事件占民間金融總合約的相對比例雖然不大，但違約糾紛的絕對件數(shù)較多。這并不能說明民間非正式金融的風(fēng)險高。

許多人看到存在一些民間借貸資金逾期未還現(xiàn)象，就斷定民間借貸風(fēng)險大，這其實是對民間借貸的誤解。這種逾期借款在很大程度上仍是有效借款，因為民間金融基本上是無限責(zé)任的，需要債務(wù)人本人或其家庭成員日后共同歸還，這與法律規(guī)定的債務(wù)時效以及一定條件下的債務(wù)繼承條款不同。在民間，逾期借款大多仍相當(dāng)于一種存款，賴賬者要受到社會排斥。而且，許多民間金融欠款或者違約屬于社會網(wǎng)絡(luò)中交換的一部分，不能單純視作為金融交易。在這種社會交換中，違約者的欠款或違約行為屬于一種人情，債權(quán)人可以期待債務(wù)人在前者需要的時候償付欠款本金、貨幣利息或者還“人情債”。

民間金融改革思路

既然民間金融對于滿足農(nóng)村金融服務(wù)需求、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著明顯的優(yōu)勢，能夠起到重要的作用，就有必要大力發(fā)展民間金融，充分利用其優(yōu)勢。目前官方也承認(rèn)，浙江等地非正式金融的發(fā)展對當(dāng)?shù)胤菄衅髽I(yè)的成長和發(fā)展起到了至關(guān)重要的支持作用。筆者認(rèn)為，應(yīng)該取消當(dāng)前的民間金融抑制政策，消除或者放寬對多種民間金融的法律限制，只確立和推行必要的、旨在化解風(fēng)險或者懲罰金融欺詐的法律規(guī)則。

進(jìn)一步放寬民間金融利率限制。如果政府不允許多種形式的民間金融活動存在，會導(dǎo)致這些形式的民間金融走向兩種歸宿：消亡或轉(zhuǎn)向地下活動。對于政府而言，應(yīng)該允許多種民間金融逐步合法化，對于非法金融行為的界定應(yīng)該放寬。其中，放寬利率限制是關(guān)鍵之一。在印度，60%的民間金融年利率是常見的。在我國，進(jìn)一步放寬民間金融利率限制將大大擴(kuò)展民間金融的發(fā)展空間，同時有利于更多的資金進(jìn)入或者留守農(nóng)村，為農(nóng)村發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

對一些可能的金融違法行為及由此產(chǎn)生的金融風(fēng)險作嚴(yán)格的界定，嚴(yán)格執(zhí)行對金融欺詐行為的法律處理。比如，民間放貸中可能出現(xiàn)的借款人金融欺詐是不允許的，像融入的資金另做他用而未按約使用，攜款逃匿等就是這種情況。放款人可以投訴違約者，或者要求司法部門協(xié)助追捕攜款逃匿者。這與正式金融是一樣的。

通過法律認(rèn)定一些民間金融運(yùn)作規(guī)則。比如中國臺灣地區(qū)就把合會寫入民法，規(guī)定了合會的運(yùn)作框架，對其傳統(tǒng)上容易導(dǎo)致金融風(fēng)險的部分內(nèi)容作了限制性規(guī)定，從而使得合會成為一種低風(fēng)險的民間理財工具和金融服務(wù)工具，同時又維護(hù)了合會的運(yùn)作空間。不過臺灣地區(qū)的民法對合會的類型限定得太死，這容易抑制民間社會發(fā)揮創(chuàng)造多種合會金融制度形式的智慧。

建立民間金融法規(guī)宣傳機(jī)制和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，并公布民間金融風(fēng)險信息以求化解民間金融的可能風(fēng)險。金融機(jī)構(gòu)或者放貸人對風(fēng)險定價，從風(fēng)險中尋找獲利機(jī)會。政府所起的作用就是外部控制，通過各種方式告知民間金融（包括集資）可能存在的風(fēng)險，哪些民間金融形式是違法的，哪些是受保障的。說清楚這些風(fēng)險，政府的責(zé)任就盡到了。至于運(yùn)作風(fēng)險，則要由個人承擔(dān)。

建立配套性機(jī)制對民間金融債務(wù)人提供法律保護(hù)。這樣，可以降低高利借貸可能對借款人造成的不利后果，從而間接地為政府放寬甚至取消民間貸款利率上限奠定更好的心理基礎(chǔ)。政府的配套措施必須完善，比如在將來制定個人信用破產(chǎn)法。個人信用破產(chǎn)法既是對債務(wù)人的一種保護(hù)，又是對債權(quán)人財產(chǎn)權(quán)利的一種時間限制。個人信用破產(chǎn)之后，個人在數(shù)年內(nèi)不被允許大額消費，超出基本生活條件的收入要用于償債。如果引入了債務(wù)人破產(chǎn)保護(hù)，那么就不需要限定民間借貸利率必須在銀行貸款基準(zhǔn)利率4倍以內(nèi)，債務(wù)人也不會落到由于被逼債而導(dǎo)致生命權(quán)和人身權(quán)可能受到肆意侵犯的境地。

加快社會信用體系建設(shè)和征信行業(yè)建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，鼓勵銀行和農(nóng)村信用社建立中長期教育貸款制度，同時建立包括大病統(tǒng)籌在內(nèi)的基本醫(yī)療保障制度，可以有效降低農(nóng)戶對民間高息貸款的需求。

頒行《放債人條例》。為放債人（包括企業(yè)主）的放債確立寬松的規(guī)則框架和必要的監(jiān)管框架，保障有資金者的

放貸權(quán)利。

農(nóng)村金融發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移展望

全世界的農(nóng)村金融發(fā)展主導(dǎo)范式在20世紀(jì)80年代已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。此前是定向補(bǔ)貼信貸范式，其后則是農(nóng)村金融系統(tǒng)范式或者農(nóng)村金融市場范式。前者是政府主導(dǎo)的供給先行和金融抑制模式，后者則是促進(jìn)金融市場發(fā)展的模式。

從1945年到1980年代，定向補(bǔ)貼信貸范式非但沒有解決農(nóng)村金融服務(wù)需要的滿足問題，而且扭曲和破壞了金融市場，使得農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)失去了“有借有還、再借不難”的市場觀念。這一巨大的慘痛教訓(xùn)迫使國際主流農(nóng)村金融學(xué)界開始反思，改而奉行農(nóng)村金融系統(tǒng)或者農(nóng)村金融市場范式。按照這一范式，農(nóng)村金融市場需有供給主體的多元化、明晰產(chǎn)權(quán)、開放金融市場、引入競爭、明確各行為主體的自身責(zé)任、由政府提供幣值穩(wěn)定的環(huán)境，以更好地滿足廣大農(nóng)戶和小企業(yè)的金融服務(wù)需求。這一范式提倡正式金融部門和民間金融部門的共生，既可以合作，也可以競爭。兩部門均是農(nóng)村金融秩序的平等組成部分，并無貴賤高低之分。政府要為兩部門的發(fā)展提供平等的運(yùn)作框架。政府的作用是維護(hù)競爭，而不是規(guī)定競爭的某種具體結(jié)果（比如只允許正式金融的存在和發(fā)展，打壓民間金融）。

農(nóng)村金融系統(tǒng)或者農(nóng)村金融市場范式強(qiáng)調(diào)農(nóng)村金融系統(tǒng)的主體部分是市場本位的，其中可以包括商業(yè)性金融運(yùn)作，也可以包括合作性金融運(yùn)作，這種運(yùn)作屬于市場供給主體的自主選擇結(jié)果。這一范式不排斥在農(nóng)村金融系統(tǒng)的主體部分之外存在某種有限程度的政策性金融。

我國到目前還沒有實現(xiàn)農(nóng)村金融發(fā)展的范式轉(zhuǎn)型。這與政府主管部門的觀念有關(guān)。但農(nóng)村金融本來應(yīng)該是市場本位：無論是政府，還是市場供給主體，都應(yīng)面向農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)和其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的需求提供金融服務(wù)。

因此，政府還需要促進(jìn)正式金融改革，開放金融市場，為部分民間金融供給者自愿脫離民間金融、進(jìn)入正式金融提供規(guī)則框架。除了落實其他民間金融發(fā)展操作措施之外，政府也可以通過多種手段，大力促進(jìn)各種社會主體發(fā)展內(nèi)生內(nèi)發(fā)型農(nóng)村正式商業(yè)金融或合作金融機(jī)構(gòu)，股東或社員進(jìn)行金融決策，面向農(nóng)戶、小企業(yè)和其他需求者的需求提供金融服務(wù)。大量民間金融組織可以機(jī)構(gòu)化，成為內(nèi)生內(nèi)發(fā)的商業(yè)或者合作金融組織；大量原有的銀行或農(nóng)村信用社可以通過改制實現(xiàn)真正民有、民營、民受益；大量村鎮(zhèn)銀行、真正意義上的合作組織、小額貸款機(jī)構(gòu)、投資公司等都可以建立。這將有助于正式金融與非正式金融并駕齊驅(qū)地發(fā)展，有助于最終建立一個機(jī)構(gòu)和服務(wù)多元化的、競爭性的農(nóng)村金融市場。在此，關(guān)鍵之處在于在金融機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中，市場主體本位取代行政本位。

如果按照這個邏輯發(fā)展，在正式金融部門，國家主導(dǎo)的供給先行戰(zhàn)略時代也就宣告結(jié)束，它將讓位于市場供給者主導(dǎo)的供給先行戰(zhàn)略時代，甚至?xí)屛挥谛枨蟾M(jìn)的金融發(fā)展戰(zhàn)略。同時，在民間金融部門，需求跟進(jìn)戰(zhàn)略區(qū)別于過去受到的金融抑制歧視待遇，它將會得到國家的大力支持。隨著正式金融機(jī)構(gòu)之間競爭的加劇，以及正式金融與民間金融之間競爭的激化，整個農(nóng)村金融體系，無論是正式金融還是民間金融部門，都將進(jìn)入面向需求和需求跟進(jìn)的金融發(fā)展戰(zhàn)略時代，同時也是農(nóng)村金融全面開放和績效競爭的時代。這樣一個時代符合市場經(jīng)濟(jì)的消費者主權(quán)原則：金融市場的供給主體最終需要面向和跟進(jìn)需求主體的需求提供金融服務(wù)。總體上看，這樣一個時代將告別兩部門二元金融發(fā)展戰(zhàn)略，而步入兩部門一元金融發(fā)展戰(zhàn)略，即需求跟進(jìn)戰(zhàn)略，由此我國的新農(nóng)村建設(shè)將獲得巨額的、最優(yōu)的、可持續(xù)的、面向需求的金融支持。

（作者單位：中國社科院農(nóng)發(fā)所）