全國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)必須堅(jiān)持“統(tǒng)一制度框架與分散決策相結(jié)合”的原則，將制度的自然演進(jìn)和人為設(shè)計(jì)有機(jī)地結(jié)合起來。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式

政策性、商業(yè)化保險(xiǎn)聯(lián)辦共保：江蘇淮安模式

江蘇省淮安市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用“政策性、商業(yè)化保險(xiǎn)聯(lián)辦共保模式”，于2004年11月由淮安市人民政府與中華保險(xiǎn)公司簽定了“聯(lián)辦共保協(xié)議”，確定對(duì)水稻、三麥、養(yǎng)魚和農(nóng)民團(tuán)體意外傷害險(xiǎn)等4個(gè)險(xiǎn)種在10個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行試點(diǎn)?；窗材Ｊ降闹贫忍卣鞅憩F(xiàn)為：政府補(bǔ)貼保費(fèi)；保險(xiǎn)公司與地方政府利益、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；實(shí)行“低保額、低保費(fèi)”的初始成本保險(xiǎn)；以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)。

政府推動(dòng)＋共保經(jīng)營：浙江模式

浙江農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用“政府推動(dòng)＋共保經(jīng)營”的模式，即由在浙江的10家商業(yè)保險(xiǎn)公司組建“浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體”，由省人保公司作為首席人具體承擔(dān)運(yùn)作。其試點(diǎn)基本框架可以概括為“政府推動(dòng)與市場運(yùn)作相結(jié)合，共保經(jīng)營與互保合作相結(jié)合，全省統(tǒng)籌與縣級(jí)核算相結(jié)合，有限風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任分層相結(jié)合”。其制度特征表現(xiàn)為：保險(xiǎn)對(duì)象主要面向種養(yǎng)大戶；保險(xiǎn)品種采取“1＋X”模式，即目錄指導(dǎo)下自主選擇；從低保障起步；以保大災(zāi)為主；以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)；核損理賠更多依托農(nóng)村基層載體。

政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)專業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營：上海模式

上海市自1982年恢復(fù)開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來，經(jīng)過20多年的探索，特別是從1991年開始，實(shí)行了政府推動(dòng)、公司代理的經(jīng)營機(jī)制，有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)步發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，2004年9月，成立了安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，采取“政府財(cái)政補(bǔ)貼推動(dòng)，商業(yè)化運(yùn)作”的經(jīng)營模式。上海模式的制度特征表現(xiàn)為：政府財(cái)政補(bǔ)貼；“基本保險(xiǎn)＋補(bǔ)充保險(xiǎn)”的運(yùn)作機(jī)制；統(tǒng)保；共保；多樣化承保；以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)；巨災(zāi)補(bǔ)償；實(shí)行專業(yè)性農(nóng)業(yè)股份公司的形式。

政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營：北京模式

2007年北京市開始建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，采取政府推動(dòng)、政策支持、市場運(yùn)作、農(nóng)民參與的方式運(yùn)作。其制度特征表現(xiàn)為：建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)；由商業(yè)保險(xiǎn)公司市場化運(yùn)作；全面的財(cái)政補(bǔ)貼。

發(fā)達(dá)地區(qū)制度經(jīng)驗(yàn)比較

制度模式

在本質(zhì)上，江蘇淮安和浙江采取的是同一種模式，即均由地方政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)合共保，實(shí)行“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，同舟共濟(jì)”的經(jīng)營方式。江蘇與浙江兩省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式的區(qū)別，主要在于江蘇省采取與一家公司（中華聯(lián)合）共保，而浙江省與多家公司組成的保險(xiǎn)聯(lián)合體共保，共保體可以降低獨(dú)家承保的風(fēng)險(xiǎn)，提高對(duì)化解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。另外，責(zé)任分?jǐn)偟姆绞礁鼮榧?xì)化。

兩省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式的優(yōu)點(diǎn)在于，增加了政府這樣一個(gè)責(zé)任分?jǐn)傊黧w，有利于保險(xiǎn)公司控制賠付風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)在淮安模式中體現(xiàn)為中華聯(lián)合與當(dāng)?shù)卣幢壤窒肀ＹM(fèi)、分?jǐn)傎r款。而在浙江模式中則體現(xiàn)得更為明顯，對(duì)于5倍以上的超賠責(zé)任，完全由政府承擔(dān)。

政府與公司（或公司共保體）聯(lián)保，使得在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的微觀經(jīng)營中，政府行為與公司行為摻雜在一起，不利于明晰二者的責(zé)任邊界，可能存在制度性缺陷：

第一，由于政府的強(qiáng)勢(shì)以及其效應(yīng)函數(shù)中的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，可能出現(xiàn)大災(zāi)不屬于保險(xiǎn)責(zé)任范圍，但迫于政府的壓力保險(xiǎn)公司不得不一起賠付，從而違背了商業(yè)原則。

第二，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)事故的特點(diǎn)，政府對(duì)于將來需要承擔(dān)的責(zé)任缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，不利于建立一個(gè)制度性的政府支持體系。

第三，政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的微觀經(jīng)營，必然使得在推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營過程中，基本上都是以行政推動(dòng)為主，提高了地方政府的操作成本。同時(shí)，由于用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳、展業(yè)、查勘、定損的費(fèi)用相當(dāng)高，而保險(xiǎn)公司從所收取的保費(fèi)中提取的經(jīng)營管理費(fèi)難以足夠補(bǔ)償政府的操作成本，這種行政推動(dòng)的方式也缺乏可持續(xù)性。

第四，由于業(yè)務(wù)的開展主要依托于保險(xiǎn)公司的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和管理資源，在微觀經(jīng)營中保險(xiǎn)公司處于信息優(yōu)勢(shì)地位，有可能出現(xiàn)套取政府賠款的機(jī)會(huì)主義行為。

上海和北京的模式在本質(zhì)上是比較類似的，即政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營模式。政府主要承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼、監(jiān)管等責(zé)任，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的微觀經(jīng)營主要由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行市場化運(yùn)作，政府與市場各自的邊界比較清晰，能夠較好地避免政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)保模式的上述制度性缺陷。

另外，四省市的模式也有共同之處，即都較為充分地利用了保險(xiǎn)公司的現(xiàn)有組織資源，從而能夠節(jié)約成本，提高效率。從實(shí)踐看，保險(xiǎn)公司，包括財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司、專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和相互農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，已經(jīng)成為我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主力軍，他們的經(jīng)營技術(shù)和人才是現(xiàn)成的，有的公司（例如人保、中華聯(lián)合等）已經(jīng)有了實(shí)踐積累。只要政府的政策到位，扶持措施得力得當(dāng)，讓他們既有利又承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在政策框架下充分發(fā)揮市場化操作的優(yōu)勢(shì)，成功的希望是很大的。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，根據(jù)我國實(shí)際，對(duì)廣大的農(nóng)村分散經(jīng)營的個(gè)體農(nóng)戶，比較適宜政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的模式，即在政府主導(dǎo)的框架下讓商業(yè)保險(xiǎn)公司唱主角。

財(cái)政補(bǔ)貼

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼需要解決三個(gè)主要問題：第一，解決農(nóng)民買不起保險(xiǎn)的問題；第二，解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營成本過高的問題；第三，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼以及為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金，解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)難以分散的問題。

四省的試點(diǎn)方案都不同程度地提供了保費(fèi)補(bǔ)貼，其中北京市的補(bǔ)貼水平最高，考慮到各區(qū)縣累加保費(fèi)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例超過50%。江蘇淮安的補(bǔ)貼比例為50%，浙江的補(bǔ)貼比例為35%，上海的補(bǔ)貼比例為30%～35%。

但除了北京市，其他三省份均沒有提供經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼和建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。

對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任如何在不同層級(jí)的地方政府之間分?jǐn)偅氖》莸膶?shí)踐采取了三種不同的方式。

江蘇淮安采取省縣財(cái)政按固定比例分?jǐn)?。這種方法簡單易行，但忽視了不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，往往是商品農(nóng)產(chǎn)品基地或貧困地區(qū)的縣市（區(qū)）財(cái)力不足，省市財(cái)政的支持力度應(yīng)當(dāng)大一些；而對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，省市財(cái)政的補(bǔ)貼力度可以小一些。

上海和浙江均采取?。ㄊ校┡c縣市（區(qū)）差別補(bǔ)貼的方式。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，省市財(cái)政分?jǐn)偙壤鄬?duì)小一些，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的地區(qū)，縣市（區(qū)）分?jǐn)偟谋壤∫恍?，以體現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的原則，實(shí)現(xiàn)更大的公平性。

北京市采取由市財(cái)政承擔(dān)50%的保費(fèi)補(bǔ)貼，各區(qū)縣根據(jù)實(shí)際累加保費(fèi)補(bǔ)貼。這種方法由市財(cái)政承擔(dān)全部法定補(bǔ)貼責(zé)任，體現(xiàn)了市政府在提供政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”中發(fā)揮主導(dǎo)作用的理念，減輕了區(qū)縣財(cái)政壓力。同時(shí)，北京市財(cái)政實(shí)力雄厚，能夠承擔(dān)起補(bǔ)貼責(zé)任。

從各地的實(shí)踐情況出發(fā)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼中地方政府不同層級(jí)之間的財(cái)政關(guān)系應(yīng)該遵循這樣的原則：按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的原則，適當(dāng)調(diào)整地方不同層級(jí)財(cái)政投入的職責(zé)分工，即主要由省（市）財(cái)政負(fù)擔(dān)地方財(cái)政補(bǔ)助資金，至于二者之間的分?jǐn)偙壤暡煌瑢蛹?jí)的財(cái)政能力而定。

同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼要充分考慮到各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的差異。在縣區(qū)財(cái)政較為拮據(jù)的情況下，?。ㄊ校┴?cái)政補(bǔ)貼數(shù)額或比例要高一些；對(duì)于富裕地區(qū)而言，補(bǔ)貼數(shù)額或比例要低一些。彈性和靈活的補(bǔ)貼方式可以很好地解決各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡情況下政府補(bǔ)貼的公平性問題。

以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)

從四省市的經(jīng)營實(shí)踐看，除了北京市，其他三個(gè)省份都采取了“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”，并將其作為重要的經(jīng)驗(yàn)。即準(zhǔn)許被批準(zhǔn)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司在經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的同時(shí)，也允許他們經(jīng)營農(nóng)村的其他財(cái)產(chǎn)和（或）人身保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以這些商業(yè)性保險(xiǎn)項(xiàng)目或險(xiǎn)種的盈利自我補(bǔ)貼政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

筆者認(rèn)為，“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的間接補(bǔ)貼是在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏制度性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼情況下推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的無奈之舉，“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的間接補(bǔ)貼方式本身不可取，存在很多制度性缺陷：

首先，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所需要的補(bǔ)貼需要多少商業(yè)性財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)項(xiàng)目來滿足，實(shí)際上是一個(gè)難題。假如商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)所賺多于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼所需，而且逐年有所積累，就會(huì)有個(gè)要不要交稅和如何交稅的問題。假如商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)所賺少于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之補(bǔ)貼所需，虧損由誰補(bǔ)償或消化？在后一種情況下無非四條路，要么向政府要補(bǔ)貼，要么收縮政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)、擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，要么走商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的道路，要么完全放棄農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營，在走后三條路的情況下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)就不可能達(dá)到。

其次，如何核定一家保險(xiǎn)公司的政策性和商業(yè)性兩類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的盈虧？由誰核定？核定的原則如何確定？從我國實(shí)際和各方面暴露出來的制度缺陷來看，對(duì)這些問題必須事先有一個(gè)規(guī)則和解決辦法，不然等出問題之后再討論就不好辦了。在實(shí)務(wù)操作中，已經(jīng)出現(xiàn)了兼營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司難以區(qū)分（更準(zhǔn)確地說是故意不愿區(qū)分）政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的費(fèi)用關(guān)系，難以避免搭便車的現(xiàn)象。

再次，給這些政策性公司多少商業(yè)性業(yè)務(wù)，還涉及到商業(yè)保險(xiǎn)市場的平衡性和公平性的問題。

最后，是“擠出效應(yīng)”問題。允許政策性保險(xiǎn)公司經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)，必然對(duì)其他商業(yè)保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。其他商業(yè)公司多開展業(yè)務(wù)，多產(chǎn)生利潤，可以通過稅收的形式轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入。而如果想借助于“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的方式，則是以商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)部分的利潤免稅的方式進(jìn)行間接補(bǔ)貼的，從總量上并不一定會(huì)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

因此，如果財(cái)政部補(bǔ)貼足額到位，則沒有必要再采取自身存在諸多沖突和矛盾的“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的間接補(bǔ)貼方式。

綜合分析，北京市在補(bǔ)貼比較到位的情況下舍棄其他地區(qū)“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的做法，是非常有益的嘗試。

保障對(duì)象

從保障對(duì)象角度看，四省份采取了三種不同的方式。江蘇省主要保小戶，其理由是和種養(yǎng)大戶相比，普通農(nóng)戶遭受自然災(zāi)害時(shí)具有更大的脆弱性，政府通過財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該著重加強(qiáng)這部分小農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。浙江省主要面向種養(yǎng)大戶，其主要考慮兩個(gè)方面的因素：一是從操作上看，如果面向眾多散戶，農(nóng)險(xiǎn)核損理賠事務(wù)相當(dāng)繁雜，道德風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管難，勢(shì)必會(huì)提高管理運(yùn)作成本；二是從需求主體看，廣大散戶農(nóng)業(yè)收入占比不高，即便遇到風(fēng)險(xiǎn)對(duì)其生產(chǎn)生活影響也不大，而種養(yǎng)大戶投入大、風(fēng)險(xiǎn)高，一旦遇上風(fēng)險(xiǎn)就損失慘重，因而是參保的現(xiàn)實(shí)需求主體。而上海和北京則沒有明顯區(qū)分小戶和大戶，在政策上面向所有農(nóng)戶。

筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首先吸引哪種類型的農(nóng)戶投保，這方面可能有其內(nèi)在的規(guī)律，不以政策制定者的主觀意愿為轉(zhuǎn)移。美國的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)場的規(guī)模以及農(nóng)場收入對(duì)于農(nóng)戶總收入的重要性是是否參保的重要影響因素。2002年，在美國130萬休閑農(nóng)場中，只有6%購買了農(nóng)作物保險(xiǎn)。這些農(nóng)場的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量很小，以至于農(nóng)場之外的收入為農(nóng)戶提供了足夠的風(fēng)險(xiǎn)保障。當(dāng)農(nóng)場收入占農(nóng)戶總收入比例提高時(shí)，購買農(nóng)作物保險(xiǎn)的比例也隨之提高。2002年，在年銷售收入不到25萬美元，且其經(jīng)營者將種植業(yè)作為主要職業(yè)的中等規(guī)模農(nóng)場中，約30%投保。在年銷售收入至少為25萬美元的大型商業(yè)化農(nóng)場中，農(nóng)作物保險(xiǎn)的參與率提高到近42%。如果這帶有規(guī)律性的話，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有可能對(duì)規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，種植養(yǎng)殖大戶或基地最具吸引力，對(duì)小規(guī)模農(nóng)戶，特別是種植養(yǎng)殖的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)不具重要性的小規(guī)模農(nóng)戶，不會(huì)具有很大吸引力。

但從政策制定上，對(duì)大戶小戶都應(yīng)當(dāng)一視同仁。江蘇只給小規(guī)模農(nóng)戶補(bǔ)貼，浙江只給較大規(guī)模農(nóng)戶補(bǔ)貼，都有偏頗。在筆者看來，目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法目標(biāo)應(yīng)該定位于“促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)”。如果對(duì)大戶小戶區(qū)別對(duì)待，則與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法目標(biāo)有沖突。同時(shí)，公共財(cái)政提供的服務(wù)或福利應(yīng)該體現(xiàn)均等化的原則，不能人為地歧視。因此，上海和北京在保障對(duì)象上面向所有農(nóng)戶的做法更值得肯定。

保障程度和水平

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障程度大小體現(xiàn)在保險(xiǎn)標(biāo)的范圍、風(fēng)險(xiǎn)事故的界定以及保障水平等三個(gè)方面。

在保險(xiǎn)標(biāo)的范圍方面，四個(gè)省份差別較大。江蘇省淮安市范圍較窄，主要包括水稻、三麥、魚塘；上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營歷史較長，通過“普惠制的基本保險(xiǎn)+補(bǔ)充保險(xiǎn)”提供了30多種保險(xiǎn)，保險(xiǎn)標(biāo)的范圍最廣；浙江為“1+X”模式，提供了12種選擇；北京市試點(diǎn)則重點(diǎn)開辦果品、蔬菜、糧食、肉禽、奶牛五類政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，計(jì)劃在“十一五”期間，保險(xiǎn)標(biāo)的覆蓋主要種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目的30%。各地保險(xiǎn)標(biāo)的范圍的選擇，大致考慮了兩個(gè)因素：一是遵循“循序漸進(jìn)”原則，在開始的時(shí)候，從農(nóng)民最需要的保險(xiǎn)品種做起，取得經(jīng)驗(yàn)后再相應(yīng)擴(kuò)大保險(xiǎn)標(biāo)的范圍，擴(kuò)展到其他作物上；二是各地在保險(xiǎn)標(biāo)的選擇范圍上，都主要選擇關(guān)系當(dāng)?shù)貒?jì)民生以及對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要意義的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)項(xiàng)目。

在風(fēng)險(xiǎn)事故的界定方面，農(nóng)作物一般以自然災(zāi)害造成的作物產(chǎn)量損失、飼養(yǎng)動(dòng)物以動(dòng)物死亡損失作為風(fēng)險(xiǎn)事故。其中，淮安對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事故的界定非常嚴(yán)格，水稻和小麥必須是由于自然災(zāi)害造成農(nóng)作物絕收或減產(chǎn)70%以上，病蟲害損失達(dá)70%以上或絕收，才能獲得賠償。浙江則主要以重大自然災(zāi)害為保險(xiǎn)事故。上海則賦予各縣（區(qū)）根據(jù)本地區(qū)農(nóng)業(yè)情況、經(jīng)濟(jì)條件及經(jīng)營狀況，自行確定保險(xiǎn)責(zé)任范圍的權(quán)利。

在保障水平方面，淮安和浙江都實(shí)行低保額的初始成本保險(xiǎn)，原則上保障程度以補(bǔ)償承保對(duì)象的物化成本為主，以保障農(nóng)民災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)。北京市則著眼于補(bǔ)償參保農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本損失。

考慮到農(nóng)民的支付能力和政府的財(cái)政實(shí)力，四個(gè)省市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍和水平基本上都遵循“基本保障”的原則，從基本保障起步，在取得經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)之后逐漸提高保障范圍和保障水平。

當(dāng)然，保障范圍和保障水平的確定還要兼顧農(nóng)民的支付意愿。在自愿投保的條件下，有時(shí)候過低的保障水平和過于狹窄的保險(xiǎn)標(biāo)的范圍可能難以滿足農(nóng)民的差異化需求。在這方面，浙江和上海提供了更多的選擇，從而在保障

范圍的選擇上也就更為靈活。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

農(nóng)業(yè)易受巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故的襲擊，大面積旱災(zāi)、水災(zāi)在我國各地的發(fā)生率都很高。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

除了北京市，其他三個(gè)省市都沒有建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。缺乏巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，分散風(fēng)險(xiǎn)的其他安排也不足，這樣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)經(jīng)營就成了一著“險(xiǎn)棋”，等于將風(fēng)險(xiǎn)都集中到了當(dāng)?shù)卣砩?，這也是目前有的省政府試驗(yàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)最擔(dān)心的事。因此，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制勢(shì)在必行。在這方面，北京作為全國的先行者，其改革示范的意義重大，改革取向值得關(guān)注。

為了進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散程度，除了要盡可能在較大范圍的地區(qū)推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、進(jìn)行再保險(xiǎn)安排外，必須建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，還必須規(guī)定巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生后巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金不足賠償時(shí)的融資方式。同時(shí)，積極關(guān)注巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的趨勢(shì)，探索其在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散領(lǐng)域的可行性。

管理機(jī)構(gòu)

和一般的商業(yè)性保險(xiǎn)相比，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更為復(fù)雜，這也對(duì)其管理機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的復(fù)雜性不僅體現(xiàn)在其展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營層面，更主要地體現(xiàn)在其政策性本質(zhì)所要求的跨部門協(xié)調(diào)上。因此，設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵在于，要能很好地協(xié)調(diào)各有關(guān)職能部門的關(guān)系和政策，這是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展的前提。

從四省市的實(shí)踐來看，都建立了由相關(guān)政府職能部門參加的管理機(jī)構(gòu)，但除了北京市，其他三個(gè)省市的管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)比較單一，難以承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理重任。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)要能切實(shí)履行以下職責(zé)或職能：制定和執(zhí)行有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策；組織進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)工作；研究農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理，精算費(fèi)率，設(shè)計(jì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)（或示范）條款；籌集、管理和使用巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；協(xié)調(diào)各地、各個(gè)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體之間的關(guān)系；組織安排以及提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)；審核和撥付財(cái)政補(bǔ)貼資金等。

結(jié)論

研究表明，四省市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度結(jié)構(gòu)一定程度上體現(xiàn)了與地區(qū)環(huán)境的相容性，不同制度結(jié)構(gòu)之間的差異也反映了地區(qū)環(huán)境之間的差異。

在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新中，首先要允許分散決策，允許各地多樣化的制度選擇。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的差距以及各地不同的發(fā)展戰(zhàn)略，各地可以實(shí)行分散決策，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況因地制宜地自行確定政策性和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的范圍、種類和保障水平，自行決定對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼原則和標(biāo)準(zhǔn)等。

分散決策形成了多樣化的制度結(jié)構(gòu)，各地制度結(jié)構(gòu)相互競爭的“收斂”過程構(gòu)成了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式的自發(fā)演進(jìn)。但顯然，僅靠制度的自發(fā)演進(jìn)難以滿足政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)有效制度的需求，因此，制度的設(shè)計(jì)就十分必要。在我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展中，有必要確定全國大致統(tǒng)一的整體制度框架，這能夠加快我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度演進(jìn)過程，同時(shí)也有利于糾正農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度自發(fā)演進(jìn)中的路徑依賴現(xiàn)象。

因此，全國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)必須堅(jiān)持“統(tǒng)一制度框架與分散決策相結(jié)合”的原則，將制度的自然演進(jìn)和人為設(shè)計(jì)有機(jī)地結(jié)合起來。

（作者單位：首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）