［摘 要］ 中國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題是：部分事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置；管理混亂；運營效率低下，閑置浪費嚴重；監(jiān)管部門職責(zé)不清，監(jiān)管力度不夠；國有資產(chǎn)管理人員比較缺乏，業(yè)務(wù)水平不高等。結(jié)合當前中國實際情況，應(yīng)大力推進政府機構(gòu)改革，加快事業(yè)單位體制改革，改革事業(yè)單位國有資產(chǎn)運作方式，建立符合中國國情的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，加強國有資產(chǎn)管理人員的教育培訓(xùn)工作。

［關(guān)鍵詞］ 事業(yè)單位；國有資產(chǎn)管理；對策探討

［中圖分類號］ F123.7［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2007）07－0055-04

國有資產(chǎn)是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，事業(yè)單位國有資產(chǎn)是事業(yè)單位履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，是保證國家機器正常運轉(zhuǎn)的不可缺少的必備條件。當前，我們?nèi)绾伟凑諛淞⒑吐鋵嵖茖W(xué)發(fā)展觀的根本要求，加快建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運體制，科學(xué)有效地管好用好事業(yè)單位國有資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的安全、完整和保值增值，已經(jīng)成為擺在我們面前的一項重要課題。

一、事業(yè)單位及其國有資產(chǎn)管理概念及特點

事業(yè)單位是中國特有的一種機構(gòu)劃分類型。這是由于正在處于轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的中國在偉大的經(jīng)濟變革中另一個具有“中國特色”的經(jīng)濟和社會范疇。中國事業(yè)單位形成及其演進的原因也極為復(fù)雜，從大體上說是由于政府機構(gòu)改革、減輕財政負擔(dān)、解決經(jīng)費短缺困境、保障既得利益、減小改革阻力等因素的相互作用的結(jié)果。截至目前，中國全部事業(yè)單位總數(shù)已經(jīng)達到了130萬之多，規(guī)模相當龐大。一般來說，可以把現(xiàn)有的中國事業(yè)單位劃分為如下三類：（1）承擔(dān)政府職能、為政府服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事監(jiān)管、資質(zhì)認證、質(zhì)量檢疫、公證以及機關(guān)后勤服務(wù)等類活動；（2）主要承擔(dān)公共事業(yè)發(fā)展職能、為社會服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事科教文衛(wèi)等社會事業(yè)和與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)服務(wù)相關(guān)的活動；（3）承擔(dān)著中介溝通職能、為市場和企業(yè)服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事咨詢、協(xié)調(diào)等一類的活動。①但從實際運行情況來看，事情變得更加復(fù)雜。比如說有的事業(yè)單位從事著與政府部門一樣的行政管理活動，有的事業(yè)單位卻直接從事或者主要從事和企業(yè)一樣的經(jīng)營活動。在這樣一個大的背景下研究事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理問題，自然而然的也不能脫離中國事業(yè)單位特有的國情而僅就事業(yè)單位資產(chǎn)管理論資產(chǎn)管理。

事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是指事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總和。相對于經(jīng)營性國有資產(chǎn)而言，事業(yè)單位國有資產(chǎn)和行政單位國有資產(chǎn)被稱之為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是中國國有資產(chǎn)管理的重要組成部分。隨著中國改革開放事業(yè)的發(fā)展，中國事業(yè)單位國有資產(chǎn)運營上存在以下幾個態(tài)勢：（1）資產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化較快，國家與地方財政不斷地加大對于事業(yè)單位的投入再加上事業(yè)單位自籌的大量財力，使得事業(yè)單位資產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。（2）事業(yè)單位的資產(chǎn)增長速度加快，由于事業(yè)單位越來越承擔(dān)著重要的社會功能和填補相關(guān)結(jié)構(gòu)空白，事權(quán)的增加必然加大了事業(yè)單位資產(chǎn)的增長。據(jù)有關(guān)資料顯示，有的地方國有事業(yè)單位的資產(chǎn)增長速度開始高于當?shù)貒薪?jīng)營性資產(chǎn)的增長。（3）事業(yè)單位國有資產(chǎn)性質(zhì)變化較大，由于機制改革事業(yè)單位的一部分屬于非經(jīng)營性質(zhì)的國有資產(chǎn)紛紛轉(zhuǎn)入經(jīng)營，這種“非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)”在最近一個時期占到了很大的比重。

二、目前中國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題

（一）相當一部分事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，管理混亂，家底不清

由于長期以來，中國事業(yè)單位國有資產(chǎn)采取部門、地區(qū)分割管理的形式，各相關(guān)事業(yè)單位無償占有、使用，同時由于改革過程本身的政策銜接存在一定的缺陷，造成了目前中國國有事業(yè)單位資產(chǎn)管理混亂的現(xiàn)象。事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的不清晰，造成了人人都可使用卻無人對此負責(zé)的尷尬局面。不僅是全國國有資產(chǎn)管理部門，單單一個基層行政機構(gòu)的一把手都根本搞不清歸口其管理的事業(yè)單位究竟占有了多少國有資產(chǎn)。那么事業(yè)單位國有資產(chǎn)的攤子究竟有多大，有人說4萬億元、有人講10萬億元，沒人能說清楚；如果這個問題談不清就更別談在事業(yè)單位國有資產(chǎn)統(tǒng)計中有賬無實、有實無賬、賬實不符、賬賬不符等種種現(xiàn)象。2004年2月23日《中國青年報》曾報道寧夏某事業(yè)單位將一棟在建的6層60套房、建筑面積5 684平方米的住宅樓僅估值為150元②。如此巨大的差距，使得很難摸清中國事業(yè)單位國有資產(chǎn)的家底，從而為我們管理的監(jiān)督帶來了嚴重的技術(shù)性障礙。

（二）運營效率低下，閑置浪費嚴重

中國事業(yè)單位國有資產(chǎn)不僅管理混亂，而且運營效率低下，閑置浪費嚴重的現(xiàn)象也是相當?shù)耐怀?。一方面大量的事業(yè)單位向財政部門伸手要錢、大喊財力緊張，“又讓馬兒跑又不讓馬兒吃草”，另一方面對于已經(jīng)購置的大量辦公設(shè)備、用品器材又大量的閑置，不能使其做到物盡其用。有些單位為了個人或者小集體利益使用財政資金購買的大量的資產(chǎn)質(zhì)次價高，有的甚至就不能使用，造成了國有資產(chǎn)的巨大流失。同時由于部門利益造成的資源配置的不合理，進而使得事業(yè)單位的資產(chǎn)分布嚴重失衡、苦樂不均，從而大大地降低了事業(yè)單位資產(chǎn)運營的效率。比如說同為農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)部門，西部地區(qū)和東部沿海地區(qū)存在著巨大差距，西部農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)部門明顯很難滿足當?shù)胤?wù)的業(yè)務(wù)需要。而有些欠發(fā)達地區(qū)將這些有限的經(jīng)費不是用于真正的支農(nóng)支出，而是用到了為本單位購進新的小汽車、補貼本單位職工住房上，從而造成國有資產(chǎn)的浪費和無效率。某些單位利用本單位的國有資產(chǎn)或者部分國有資產(chǎn)，采取出租、承包的形式或者創(chuàng)辦自己的公司，從而使得國有資產(chǎn)成為個人或者單位謀求福利的一種手段，也造成了一部分國有資產(chǎn)流失。

（三）監(jiān)管部門職責(zé)不清，監(jiān)管力度不夠

目前管理中國事業(yè)的政府部門很多，有人形象地稱之為“五龍治水”，大家都各管一攤，涉及到管理權(quán)限的時候，計劃、財政、國有資產(chǎn)、主管單位等相關(guān)部門都想插一手。但是，一旦事業(yè)單位國有資產(chǎn)出現(xiàn)了問題，就相互推卸責(zé)任，推諉扯皮。監(jiān)管部門職責(zé)不清，造成只有人享受利益而無人承擔(dān)責(zé)任的局面，事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理出現(xiàn)了誰都想管，誰也管不好的尷尬境地。這正是由于中國現(xiàn)行體制安排不當，混淆委托—代理關(guān)系的嚴重后果。另外，一些監(jiān)管部門對于事業(yè)單位的國有資產(chǎn)流失視而不見，甚至監(jiān)守自盜、侵吞國有資產(chǎn)，造成事業(yè)單位國有資產(chǎn)大量流失。

（四）國有資產(chǎn)管理人員比較缺乏，業(yè)務(wù)水平有待于進一步提高

目前，相當一部分事業(yè)單位是由財務(wù)管理部門兼管國有資產(chǎn)，財務(wù)人員兼職負責(zé)這項工作，還有一些事業(yè)單位由辦公室后勤人員負責(zé)這項工作，這種狀況與國有資產(chǎn)管理的專業(yè)性要求相差很遠，使國有資產(chǎn)管理的許多工作無法真正落實到實處，在一定程度上造成國有資產(chǎn)的流失。

三、中國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革對策建議

結(jié)合當前中國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實際情況，建議進行以下幾方面改革，以從根本上改變事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理混亂的局面。

（一）大力推進中國的政府機構(gòu)改革，為事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境

中國的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的問題，有很多都是在中國經(jīng)濟體制改革的特殊環(huán)境下造成的，中國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革必須與其他領(lǐng)域的改革配套，才能達到預(yù)期的目標。否則，僅是事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的孤軍深入是很難奏效的。在這種情況下，很重要的一點就是要著力推進政府機構(gòu)改革。在機構(gòu)改革中，為減小改革的阻力，要對一些既得利益給以一定的維護，但是這種維護不能到了挑戰(zhàn)市場經(jīng)濟游戲規(guī)則的地步。中國進行政府機構(gòu)改革，不能簡單地把一些原來的政府部門換個牌子，搖身一變成為了一個事業(yè)單位，或者將大量的行政機構(gòu)富余人員分流到事業(yè)單位，增加了事業(yè)單位的財力、物力、人力上的壓力。我們必須下定決心裁撤一些沒有意義或者不再擔(dān)負相關(guān)職能的行政事業(yè)單位，將富余人員推向市場，只有這樣才能為事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革為代表的其他領(lǐng)域的改革做好鋪墊。

（二）加快中國事業(yè)單位體制改革，推進配套改革，才能從根本上變革中國事業(yè)單位資產(chǎn)管理的混亂局面

針對當前中國事業(yè)單位管理體制現(xiàn)狀，要根據(jù)事業(yè)單位的不同性質(zhì)，采取區(qū)別對待的改革措施，其中主要承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位要改制成行政序列政府職能部門，具有營利性質(zhì)的事業(yè)單位要逐步推向市場，著力進行推向市場的事業(yè)單位的改革力度，盡力要做到與原來部門脫鉤，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧。而其他留有的事業(yè)單位要進行有效規(guī)范，合理管理，嚴格監(jiān)督。事業(yè)單位體制改革，要切實落實到實處，要在規(guī)模上控制機構(gòu)膨脹，要和行政單位一樣做到或者盡量做到“凍結(jié)編制”。對于不改制的事業(yè)單位一定要比按行政單位進行嚴格的管理。只有把事業(yè)單位管理得到切實加強，事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理才能得到進一步規(guī)范，有效地避免資產(chǎn)大量流失。

（三）改革事業(yè)單位國有資產(chǎn)運作方式，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，促進事業(yè)單位資產(chǎn)的合理流動

一方面，要積極改革事業(yè)單位國有資產(chǎn)的運作方式，優(yōu)化這些事業(yè)單位的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，并進而促進事業(yè)單位資產(chǎn)的合理流動；另一方面，要借鑒國際非營利組織的管理經(jīng)驗采取政府資助、社會公眾資助、企業(yè)資助和專業(yè)公益基金資助相結(jié)合的模式，接受社會及公共中介機構(gòu)的監(jiān)督，逐步向規(guī)范化、社會化、專業(yè)化的方向轉(zhuǎn)變。

（四）建立符合中國國情的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，完善政府采購制度

政府采購也稱公共采購，是各級政府為了開展日常政務(wù)活動的需要，或為公眾提供公共服務(wù)，依法定的方式、方法和程序從國內(nèi)外市場為財政開支單位統(tǒng)一購買商品和勞務(wù)的行為。政府采購制度作為西方發(fā)達國家公共支出管理中普遍采用的一種手段已有相當長的歷史。事業(yè)單位的政府采購更是重中之重。中國的政府采購制度從1996年開始試點以來，取得了一定成效。但這一制度還很不健全，當務(wù)之急是在充分認識建立政府采購制度的重要意義的基礎(chǔ)上，搭建適合中國國情的政府采購制度的基本框架，建立起相應(yīng)運行機制、管理機制和監(jiān)督機制。政府采購是有效解決目前事業(yè)單位資產(chǎn)管理不規(guī)范的有效手段，各級財政部門要負起責(zé)任來，統(tǒng)一進行政府采購和進行招投標，避免事業(yè)單位尋租行為導(dǎo)致的“租金消散”。對于管理漏洞的根治，主要還是要按照制度經(jīng)濟學(xué)的要求把重點放在制度的建設(shè)上來。

對于部分財政支持的事業(yè)單位的資產(chǎn)購置，一定要有財政部門按照要求統(tǒng)一進行采購，國家財政成為最大的損失者。同時國家財政對于事業(yè)單位的支持，可以采取項目招投標形式，即對于特定的公共職能或者社會發(fā)展目標，由財政和主管業(yè)務(wù)部門共同主持面向相關(guān)的事業(yè)單位進行招標，“質(zhì)優(yōu)價廉”的事業(yè)單位中標后按照原來標書上的條件由財政部門為之提供一定的經(jīng)費作為財力支持。對于其他企業(yè)、個人和事業(yè)單位而言，也可以采取和政府部門相似的招投標方法作為事業(yè)單位資產(chǎn)注入的一種手段。

（五）確立事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督機制，有效避免事業(yè)單位國有資產(chǎn)的大量流失

建議將原來分配給多個政府部門的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一歸口由本級機關(guān)事業(yè)單位管理局行使，從而從根本上避免政出多門的無效率的后果。同時將機關(guān)事業(yè)單位管理局從政府辦公廳下劃分到相應(yīng)財政部門去，改革機關(guān)事業(yè)單位管理局本身的事業(yè)單位編制，使之成為由財政部門托管的行政單位，并由機關(guān)事業(yè)單位管理局完全行使其有效的監(jiān)管責(zé)任。對于某些事業(yè)單位造成國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象進行嚴格監(jiān)管，并擁有相對應(yīng)的和必要的監(jiān)管權(quán)力。在條件成熟的情況下，建議盡快開展事業(yè)單位的清產(chǎn)核資工作，全面準確摸清家底，在此基礎(chǔ)上建立全面準確反映事業(yè)單位國有資產(chǎn)存量和增量動態(tài)的臺賬和報表制度，對國有資產(chǎn)的增值能力、負債率、風(fēng)險程度等質(zhì)量指標進行動態(tài)監(jiān)測，以切實加強對國有資產(chǎn)利用效率的監(jiān)督管理。同時，建議立法部門在合適的時機出臺更加規(guī)范的事業(yè)單位資產(chǎn)管理法，參照西方發(fā)達國家的治理模式并結(jié)合中國國情，使中國的事業(yè)單位資產(chǎn)管理做到有法可依。

（六）加強國有資產(chǎn)管理人員的教育培訓(xùn)工作

當前，要加強國有資產(chǎn)管理人員的教育培訓(xùn)工作，尤其是要加強對有關(guān)政策法規(guī)、會計學(xué)、財務(wù)管理、國有資產(chǎn)管理等內(nèi)容的學(xué)習(xí)，切實適應(yīng)市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換條件下管理國有資產(chǎn)的迫切需要，真正使國有資產(chǎn)管理工作走上規(guī)范化、科學(xué)化、專業(yè)化的軌道。

四、結(jié)束語

中國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革是一個長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要相關(guān)體制、制度和機制改革相配套，尤其是要與事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度改革、勞動人事制度改革相適應(yīng)，要與當前的財政預(yù)算管理制度改革相配套，促使這些國有資產(chǎn)進行合理配置，實現(xiàn)科學(xué)管理和有效利用，進而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

注釋：

①國家發(fā)改委體制改革司司長范恒山，關(guān)于中國事業(yè)單位改革幾個重要問題的思考，事業(yè)單位改革：國家經(jīng)驗與中國探索，中國財政經(jīng)濟出版社。

②中國青年報，2004年2月23日。

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責(zé)任編輯：孫 飛

責(zé)任校對：艾 嵐