［摘 要］ 現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏對(duì)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)目標(biāo)的制定，因此它們并不能形成一個(gè)復(fù)合的系統(tǒng)，也不能滿足維護(hù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)功能的需求。建立有效地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)完善我國(guó)環(huán)境利益及經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系及維護(hù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)有著極其重要的意義。

［關(guān)鍵詞］ 生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；實(shí)踐路徑

［中圖分類號(hào)］ F205 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］1003－3890（2007）07－0027-03

中國(guó)缺失通過(guò)調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境利益及經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，從而激勵(lì)生態(tài)保護(hù)行為的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其結(jié)果就是，由于環(huán)境利益及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益在保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者之間不公平分配，導(dǎo)致受益者無(wú)償占有環(huán)境利益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，破壞者不承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償，責(zé)任人喪失保護(hù)的經(jīng)濟(jì)壓力等一系列問(wèn)題。這一系列的問(wèn)題說(shuō)明了現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)踐中無(wú)法完成制定者本想賦予它的任務(wù)，不能緩解環(huán)境降壓的當(dāng)務(wù)之急。

一、現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐局限

一個(gè)讓人遺憾的現(xiàn)實(shí)是：現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償政策不完整，中國(guó)還沒(méi)有一項(xiàng)真正以生態(tài)補(bǔ)償為目的的政策設(shè)計(jì)。雖然涉及這一內(nèi)容的相關(guān)政策已經(jīng)有十余項(xiàng)，如退耕還林、天然林保護(hù)、礦產(chǎn)資源稅及補(bǔ)償費(fèi)等。但是這些政策最主要的問(wèn)題在于，雖然它們也涉及到保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境等相關(guān)內(nèi)容，但它們被制定出來(lái)更多的是為其他目標(biāo)而并非生態(tài)補(bǔ)償，因此它們并不能形成一個(gè)復(fù)合的系統(tǒng)，滿足維護(hù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)功能的需求。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐的調(diào)查和研究，大致可以總結(jié)出以下幾方面的局限。

1. 現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償政策普遍帶有較強(qiáng)烈的部門色彩。這與中國(guó)的資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)以及生態(tài)環(huán)境的維護(hù)涉及多個(gè)行政管理部門的現(xiàn)狀有關(guān)。實(shí)際工作中表現(xiàn)為，以部門的生態(tài)保護(hù)責(zé)任為目的進(jìn)行相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)，并以國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的形式將這些部門性的政策固化。比較有代表性的是有關(guān)林業(yè)的相關(guān)補(bǔ)償政策。按照有關(guān)規(guī)定，目前的補(bǔ)償主要用于重點(diǎn)公益林專職管護(hù)人員的勞務(wù)費(fèi)或林農(nóng)的補(bǔ)償費(fèi)以及管護(hù)區(qū)內(nèi)的補(bǔ)植苗木費(fèi)、整地費(fèi)和林木撫育費(fèi)。但是在政策的執(zhí)行過(guò)程中，補(bǔ)償金更多地成為各級(jí)林業(yè)部門的一項(xiàng)重要收入，與天然林保護(hù)工程的補(bǔ)償資金一并由地方林業(yè)部門統(tǒng)籌使用，已經(jīng)演變成了林業(yè)部門、林場(chǎng)、保護(hù)站等林業(yè)職工人員工資和日常運(yùn)行開(kāi)支的主要資金渠道。

2. 缺乏長(zhǎng)期有效的政策支持。從目前中國(guó)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策來(lái)看，很多都是短期性的，缺乏一種持續(xù)和有效的生態(tài)補(bǔ)償政策。像退耕還林、退牧還草、生態(tài)公益林補(bǔ)償金等都是最具有生態(tài)補(bǔ)償涵義的政策，其核心和出發(fā)點(diǎn)都是希望通過(guò)對(duì)為生態(tài)保護(hù)做出犧牲和貢獻(xiàn)的農(nóng)民、牧民等直接利益相關(guān)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而實(shí)現(xiàn)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的。但是這些政策大多是以項(xiàng)目、工程、計(jì)劃的方式組織實(shí)施，因而也都有明確的時(shí)限，導(dǎo)致政策的延續(xù)性不強(qiáng)，給實(shí)施效果帶來(lái)較大的變數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)。而且，當(dāng)項(xiàng)目期限過(guò)后，農(nóng)、牧民的利益得不到補(bǔ)償，為了基本的生活和發(fā)展需求，他們就不會(huì)再?gòu)谋Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的角度去限制自己的生產(chǎn)和開(kāi)發(fā)，從而持續(xù)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境形成壓力。這不僅不能改善和保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，還可能造成更為嚴(yán)重的生態(tài)破壞或生態(tài)災(zāi)難。

3. 政策制定過(guò)程缺乏廣泛參與。生態(tài)補(bǔ)償政策的根本目的是調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)背后相關(guān)利益者的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，因此，涉及眾多利益相關(guān)者。但是在現(xiàn)行許多政策的制定過(guò)程中，非常缺乏相關(guān)利益者廣泛參與的機(jī)制和實(shí)現(xiàn)途徑，而更多地體現(xiàn)了政府的意志，卻不能廣泛代表廣大生態(tài)保護(hù)相關(guān)利益方的利益。比如，由于各地自然條件和人文資源不同，補(bǔ)償對(duì)象的認(rèn)定需要因地制宜，充分考慮地區(qū)之間的差異，但由于缺乏這種廣泛參與的機(jī)制，導(dǎo)致現(xiàn)行政策一刀切，脫離實(shí)際。

4. 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍過(guò)低。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定上，沒(méi)有能充分考慮農(nóng)民、牧民、企業(yè)團(tuán)體和各級(jí)地方政府的意愿和希望。如退耕還林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在黃河上游地區(qū)，每畝退耕還林土地補(bǔ)償糧食200斤或140元，并補(bǔ)助種苗費(fèi)50元、管護(hù)費(fèi)20元。然而，這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上造成退耕農(nóng)民所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)陀?、甚至遠(yuǎn)低于其在同一土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，其結(jié)果必然導(dǎo)致農(nóng)民響應(yīng)并參與生態(tài)保護(hù)的積極性降低。如果這種情況普遍存在，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就難以發(fā)揮其應(yīng)有的效應(yīng)。

上述局限性決定了這一機(jī)制在實(shí)踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的生態(tài)功能。因此，我們必須尋找導(dǎo)致這些局限性的深層次原因，從生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐路徑的不同視角尋找根源和癥結(jié)所在。

二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐效果不佳的原因分析

1. 無(wú)價(jià)的環(huán)境意識(shí)。在人類社會(huì)發(fā)展之初，由于對(duì)自然認(rèn)識(shí)水平低下，無(wú)論是政府、企業(yè)，還是居民個(gè)人都把環(huán)境資源看作是一種取之不盡、用之不竭的任何人都可無(wú)償使用的自由財(cái)產(chǎn)，先占者可無(wú)償使用。隨著環(huán)境污染的日益加劇，雖然人類才開(kāi)始對(duì)環(huán)境有了更深的認(rèn)識(shí)，開(kāi)始采取措施進(jìn)行環(huán)境資源的保護(hù)，比如實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但是，由于宣傳的不到位，有效措施的缺乏以及盲目的發(fā)展觀，認(rèn)為環(huán)境是無(wú)價(jià)的意識(shí)還是普遍存在。而一些“有識(shí)之士”利用法律制度的不健全，大發(fā)環(huán)境資源財(cái)；一些地方領(lǐng)導(dǎo)單純追求GDP，以犧牲環(huán)境為代價(jià)，換取經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。正是這些意識(shí)的普遍存在，使生態(tài)補(bǔ)償成為一件難事，或者在實(shí)踐中多了許多障礙。

2. 難以貨幣化的生態(tài)價(jià)值。生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t為大多數(shù)人贊同，但是具體操作有難度。其中最難的就是生態(tài)價(jià)值難以用貨幣來(lái)進(jìn)行衡量。生態(tài)價(jià)值確實(shí)存在，但它是一個(gè)相對(duì)的概念，不同的地點(diǎn)、不同的時(shí)間、不同的人員有不同的計(jì)算方法，比如怎么折算生態(tài)效益，涉及多個(gè)部門，需要運(yùn)用多個(gè)學(xué)科的知識(shí)，有關(guān)部門以及科研單位對(duì)這些難題的調(diào)研至今尚在表面。

3. 糾纏不清的補(bǔ)償對(duì)象。雖然環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償觀念會(huì)為大多數(shù)人認(rèn)同，傳統(tǒng)認(rèn)為下游地區(qū)應(yīng)該補(bǔ)償上游地區(qū)，但下游地區(qū)卻認(rèn)為上游地區(qū)的水污染了下游地區(qū)，理應(yīng)上游地區(qū)補(bǔ)償下游地區(qū)。但在推行這種機(jī)制時(shí)，肯定會(huì)出現(xiàn)環(huán)境得益者提出種種理由而不愿承擔(dān)保護(hù)、治理環(huán)境成本。

4. 勢(shì)單力薄的弱勢(shì)群體。需要得到生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇蠖酁槿鮿?shì)群體：一是山區(qū)居民，二是農(nóng)村居民，三是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。而需要作出補(bǔ)償?shù)模阂皇钦?，二是企業(yè)，三是城市或大城市居民。這些受到損害的弱勢(shì)群體，當(dāng)利益受到侵害時(shí)，受自身?xiàng)l件所限，只能選擇忍讓，幾乎沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，得到伸張的難度就增大。

三、有效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐路徑構(gòu)想

1. 建立生態(tài)補(bǔ)償整體框架的政策構(gòu)想。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。現(xiàn)實(shí)中，破壞生態(tài)的行為在很大程度上源于一些地方的政績(jī)沖動(dòng)；加之在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，由于部門分割、空間分散、行政色彩濃厚，管理成本趨高，往往難以到位；且補(bǔ)償受益者與責(zé)任主體脫節(jié)；多渠道的補(bǔ)償辦法又不與生態(tài)績(jī)效直接掛鉤，投入效果大打折扣。鑒于此，要有效地克服部門分割引起的矛盾和脫節(jié)，真正對(duì)環(huán)境降壓，可以建立生態(tài)補(bǔ)償整體框架，通過(guò)上級(jí)對(duì)下級(jí)、國(guó)家對(duì)地方的縱向公益補(bǔ)償，區(qū)域之間、上下游之間橫向利益補(bǔ)償和對(duì)資源要素管理進(jìn)行部門補(bǔ)償?shù)热N方式，制定相關(guān)政策，以便為地方生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行導(dǎo)向，逐步實(shí)現(xiàn)全方位、全覆蓋、全過(guò)程的生態(tài)補(bǔ)償?！笆晃濉币?guī)劃綱要根據(jù)資源環(huán)境容量劃出優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四大功能區(qū)，這是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。如果區(qū)域劃分不能明確界定，地方工作就沒(méi)有靶子。功能區(qū)劃定以后，地方干部政績(jī)考核也要隨之改變，一系列相關(guān)政策都要配套上去。

2. 以環(huán)保法為基礎(chǔ)，加快生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法制、稅制建設(shè)。加快生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ平ㄔO(shè)，急需以法律形式，將補(bǔ)償范圍、對(duì)象、方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施確立下來(lái)。修改環(huán)保法，理順環(huán)?；痉ê推渌h(huán)境資源法律、法規(guī)之間的關(guān)系，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完善的自然資源生態(tài)利益補(bǔ)償制度，規(guī)范各級(jí)政府的行政行為。

鑒于生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)公共事業(yè)，具有絕對(duì)的全局性和相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，而需要補(bǔ)償?shù)拇蠖酁槿鮿?shì)群體，因此國(guó)家要從法律上給予支援，盡快建立健全相關(guān)法律，并納入稅收的渠道進(jìn)行征收和支付。否則，生態(tài)補(bǔ)償只能是紙上談兵，難以落實(shí)。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境的受益者還不僅僅是當(dāng)代人，因此政府應(yīng)代表未來(lái)人進(jìn)行補(bǔ)償。如果征集的資金不能滿足實(shí)際補(bǔ)償?shù)男枰?，其差額部分由財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)助，即各級(jí)財(cái)政應(yīng)在當(dāng)年財(cái)政收入中建立一定比例的生態(tài)補(bǔ)償基金。

3. 形成多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的資金格局。建立以政府投入為主、全社會(huì)支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資融資體制。建立健全生態(tài)補(bǔ)償投融資體制，既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，努力增加公共財(cái)政對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度?，又要積極引導(dǎo)社會(huì)各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式，拓寬生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化、社會(huì)化運(yùn)作的路子，形成多方并舉，合力推進(jìn)。逐步建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)投融資機(jī)制，積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外資金投向生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，支持鼓勵(lì)社會(huì)資金參與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治的投資。積極探索生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治與城鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)相結(jié)合的有效途徑，在土地開(kāi)發(fā)中積累生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金；積極利用國(guó)債資金、開(kāi)發(fā)性貸款以及國(guó)際組織和外國(guó)政府的貸款或贈(zèng)款，努力形成多元化的資金格局。

4. 積極支持和鼓勵(lì)地方探索有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制模式。在國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的整體框架下，環(huán)?？偩挚紤]對(duì)國(guó)家現(xiàn)有補(bǔ)償政策進(jìn)行整合的同時(shí)，各地政府也應(yīng)該在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行適度的探索。比如2006年3月，國(guó)家發(fā)改委就抓緊研究并盡早啟動(dòng)官?gòu)d、密云水庫(kù)上游的水權(quán)分配試點(diǎn)，這是一項(xiàng)沒(méi)有先例的開(kāi)創(chuàng)性工作。這種補(bǔ)償方式是明確初始水權(quán)，上下游通過(guò)協(xié)商，對(duì)水權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。上游的農(nóng)業(yè)灌溉用水轉(zhuǎn)讓給下游成為工業(yè)和生活用水以后，上游農(nóng)民即能以這種方式取得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從這個(gè)意義上說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅僅是一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策，也是解決社會(huì)公平、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的一個(gè)重要手段，應(yīng)該鼓勵(lì)地方因地制宜采用多種形式開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

［參考文獻(xiàn)］

［1］王豐年.論生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和機(jī)制［J］自然辯證法研究，2006，（1）.

［2］杜萬(wàn)平.完善西部區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議［J］.中國(guó)人口、資源與環(huán)境，2001，（3）.

［3］錢水苗，王懷章.論流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)建——從社會(huì)公正的視角［J］.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，（5）.

［4］張其仔，郭朝先，孫天法.中國(guó)工業(yè)污染防治的制度性缺陷及其糾正［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，（8）.

［5］蔡邦成，溫林泉，陸根法.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的理論思考［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2005，（1）.

［6］張宏偉，張帆.生態(tài)持續(xù)惡化拷問(wèn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2006-08-30.

［7］梁麗娟，葛顔詳.關(guān)于我國(guó)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考［J］.軟科學(xué)，2006，（4）.

［8］李愛(ài)年，劉旭芳.對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎?gòu)想［J］.生態(tài)環(huán)境，2006，（1）.

［9］毛顯強(qiáng)，鐘瑜，張勝.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接懀跩］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2002，（12）.

責(zé)任編輯：學(xué) 詩(shī)

責(zé)任校對(duì)：何 軍