［摘 要］ 目前中國行政成本世界第一，而且呈較快增長態(tài)勢，究其原因，疏于監(jiān)管流于形式是最重要的因素之一?；闻蛎浀男姓杀緡?yán)重影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)中國政府行政成本管理，加大監(jiān)管力度。

［關(guān)鍵詞］ 行政成本；政府成本管理；人大監(jiān)管

［中圖分類號］ F810.455［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2007）07－0022-05

一、加強(qiáng)中國成本管理已成必然之勢

行政成本是行政機(jī)關(guān)及其工作人員因行政權(quán)而獲取的和在行政管理活動中消耗的行政資源，其構(gòu)成主要有工資津貼、基本設(shè)施費(fèi)用、辦公經(jīng)費(fèi)等。行政成本與財政支出有著重要的聯(lián)系，可以說，對行政成本的管理屬狹義財務(wù)行政的范疇。

（一）中國行政成本①世界第一

從改革開放初期的1978~2003年的25年間，中國行政管理費(fèi)用已增長87倍，而且近年來平均每年增長23％。行政管理費(fèi)占財政總支出的比重，2003年已上升到19.03％，比日本的2.38％、英國的4.19％、韓國的5.06％、法國的6.5％、加拿大的7.1％、美國的9.9％分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個百分點(diǎn)。②中國的行政成本不但遠(yuǎn)高于歐美發(fā)達(dá)國家，而且高出世界平均水平25%。

以上是橫向比較，再來看看縱向的。1978年，中國全國的財政總收入約1 132億元，截至2005年，中國全國的財政總收入約為3萬億元左右。也就是說，改革開放28年來，中國的財政收入增長了約28倍。然而，1978年中國政府機(jī)構(gòu)的行政管理費(fèi)用還不到50億元，這與今天的7 000億元相比，28年時間，中國公務(wù)員的職務(wù)消費(fèi)增長了140多倍，占全國財政總收入的比例也從1978年的4％上升到了24％。在國外，行政管理費(fèi)一般只占財政收入比重的3％~6％。從財政支出結(jié)構(gòu)考慮，中國行政管理費(fèi)占財政支出的比重也偏高，而且無論是絕對值還是相對值都呈逐年上升的趨勢（比重2000年略有回落）（見表1、圖2），而美國用于行政公務(wù)費(fèi)用的比例只占總財政支出的14%，中國卻占到37.58%。

（二）中國地方政府行政成本也居高不下

中國地方政府行政成本一直居高不下，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1. 行政管理支出增長率偏高。經(jīng)常性財政支出中的行政管理支出為行政成本的一個重要組成部分，因此，我們可以用行政管理費(fèi)用與地方財政支出數(shù)據(jù)來研究各省市的行政成本。

從圖3、表2我們可以看出，除北京、上海、江蘇等個別省市外，大部分省份行政管理費(fèi)和地方財政支出在逐年增加，行政管理費(fèi)所占比重也呈增長趨勢，其中四川省行政管理費(fèi)占地方財政支出的比重最高，2003年高達(dá)12.91%，而且繼續(xù)保持增長的態(tài)勢。據(jù)有關(guān)資料顯示，改革開放以來，中國財政支出占GDP的比重不斷下降的同時，其中的行政管理支出卻不斷上升。行政管理支出增長速度大大高于財政支出的增長速度，行政管理支出增長率平均每年17.7％，與財政支出的平均增長率12.3％相比，高出5.4個百分點(diǎn)。改革開放前的1978年，行政管理支出占財政支出的比重只有4.7%，1998年則達(dá)到14.8%，按照國際貨幣基金組織的口徑是15.6％。在國際比較中是屬于比較高的。高收入國家平均為9.5％，其中德國為6.9％；上中等收入國家平均為12.3％，其中波蘭為8.5％；中國屬于其中的下中等收入國家為14.9％，其中羅馬尼亞為6.5％；低收入國家為18.1％，其中印度為11.9％。

2. 財政供養(yǎng)開支占財政收入的比重高。財政部2003年3月的《財政解釋人員參考資料》指出，2000年，中國財政供養(yǎng)人口為4 290萬人，其中行政人員988萬人，事業(yè)單位人員3 292萬人，占總?cè)丝诘谋壤s為1∶30，如果按該年黨政機(jī)關(guān)10 043元的平均工資計算，一年的人頭費(fèi)就是4 300多億元，占當(dāng)年財政收入的比例約為32%。而且經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)這一情況越是明顯，按照財政部2003年數(shù)據(jù)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西北地區(qū)的財政供養(yǎng)比重達(dá)到1∶20。根據(jù)地方統(tǒng)計年鑒上的數(shù)據(jù)近似計算其中比重可知，四川省2004年“國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體年底就業(yè)人員數(shù)”為84.7萬，占總?cè)丝诘?.98%；新疆為28.76萬，占1.47%，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)地區(qū)。另據(jù)大公報報道，中共中央黨校研究室副主任周天勇在接受該報采訪時曾指出：2005年，中國實(shí)際由國家財政供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員超過7 000萬人，官民比例高達(dá)1∶18。但除公務(wù)員外，黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體中尚有400萬事業(yè)編制或者工人編制的準(zhǔn)公務(wù)員，他們的工資也是由國家財政發(fā)放，因此中國黨政社團(tuán)機(jī)關(guān)工作人員的總數(shù)應(yīng)為1 000多萬。

（三）中國行政成本結(jié)構(gòu)不合理

如此高的行政成本，其去向如何？全國人大代表劉滿倉和政協(xié)委員劉光復(fù)提到，“公務(wù)員一天耗電量，普通百姓用19天”；“每年各級政府官員公車私用費(fèi)用達(dá)2 000多億元，幾乎和2006年的國防開支相近”。然而，更有甚者，中國每年公款吃喝招待費(fèi)超過2 000億元。2 000億元不只是一年的國防開支，也相當(dāng)于建一個三峽工程。如果把這筆賬繼續(xù)算下去，加上通訊費(fèi)、職務(wù)考察費(fèi)等等，那么，據(jù)有關(guān)專家估計，每年公務(wù)員的職務(wù)消費(fèi)保守估計也要超過7 000億元，這相當(dāng)于1979年全國的GDP總量，上海市2004年全年的GDP總量，四川省2005年全年GDP總量。與行政成本飆升相對應(yīng)的是，中國預(yù)算內(nèi)投資所占財政總支出的比重在不斷下降。這一數(shù)據(jù)從1980年的20.5％下降到7.7％?！皟蓵逼陂g公布的另一組數(shù)據(jù)很能說明問題：僅2005年，公車消費(fèi)、公款吃喝、公款旅游三項(xiàng)加起來就高達(dá)6 000億元，占國家財政收入的20％，相當(dāng)于全民義務(wù)教育投入的5倍。③未來五年，中國將投入200多億元，以健全縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和網(wǎng)絡(luò)，也就是說每年投入40億元。

（四）中國行政效率較低

與高額的行政成本相對應(yīng)的是低“產(chǎn)出”。從政府部門的投入與產(chǎn)出看，中國政府在1996年以1元的行政經(jīng)費(fèi)產(chǎn)出57元的國內(nèi)生產(chǎn)總值，而2001年下降到27元，政府部門運(yùn)作成本越來越“昂貴”。從與世界發(fā)達(dá)國家的比較看，中國政府部門的運(yùn)作成本也是偏高的。以稅收為例，1997年中國近100萬稅務(wù)人員，當(dāng)年稅收為近8 000億元；美國國稅局人員10萬人，稅收為1.7萬億美元；日本國稅局5萬人，只相當(dāng)于中國的1/20，稅收則是中國的8倍。

二、畸形膨脹的行政成本對經(jīng)濟(jì)增長起負(fù)面影響

在中國經(jīng)濟(jì)市場化的過程中，畸形膨脹的行政成本對經(jīng)濟(jì)增長起負(fù)面影響。它不僅會使公共支出數(shù)量增加，而且還使公共支出質(zhì)量下降。公共支出數(shù)量增加，必然會擠占私人支出，從而使私人投資不足，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長率水平。公共支出質(zhì)量下降，將使有限的公共支出不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而成為制約經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的瓶頸。如果限定公共支出總量，行政成本必然對政府預(yù)算內(nèi)投資產(chǎn)生嚴(yán)重的擠出效應(yīng)，最終必將增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。因此，畸形膨脹的行政成本在長期內(nèi)會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面影響。

在財政收入總量固定的情況下，職務(wù)消費(fèi)過度，行政管理費(fèi)膨脹，最終必將增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，從而不得不擠占社會積累基金的比例，減少預(yù)算投資，使部分私人資源被用于公共用途。這就意味著私人投資會從經(jīng)濟(jì)活動中排擠出去，產(chǎn)生行政支出的“擠出效應(yīng)”。如果再加上公務(wù)員收入中數(shù)額龐大的預(yù)算外資金和制度外收入，這種“擠出效應(yīng)”勢必影響經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。行政支出的“擠出效應(yīng)”可以用IS-LM模型（如圖3）進(jìn)行近似分析。

在圖3中，當(dāng)IS曲線為IS₀時，IS₀與LM相交于E₀，決定了國民收入為Y₀，利率為r₀。政府支出增加，即自發(fā)總需求增加，IS曲線從IS₀向右上方平行移動為IS₁，IS₁與LM曲線相交于E₁，國民收入為Y₁，利率為r₁。在政府支出增加從而國民收入增加的過程中，由于貨幣供給量沒變，（也就是LM曲線沒有變動），而貨幣需求隨國民收入的增加而增加，所以引起利率上升。這種利率上升就減少了私人投資與消費(fèi)，即一部分政府支出的增加，實(shí)際上只是對私人支出的替代，并沒有起到增加國民收入的作用。如果再考慮行政成本對具有乘數(shù)效應(yīng)的政府預(yù)算內(nèi)投資支出的擠占，行政支出的擠出效應(yīng)就更加明顯。

通過IS-LM模型分析，進(jìn)一步說明了行政成本的膨脹會嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時也說明從經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展的需求考慮，加強(qiáng)政府行政成本管理刻不容緩。

三、加強(qiáng)中國行政成本管理的建議

（一）加強(qiáng)政府行政成本管理的有效途徑是加強(qiáng)人大監(jiān)管

中國行政成本偏高的原因是多方面的，首要的就是缺乏有效的政府成本管理。對政府成本進(jìn)行管理，理論上有兩個途徑：一是政府監(jiān)管；另一個是人大監(jiān)管。第一個途徑蘊(yùn)含的前提是政府本身是公正廉潔高效的，然而，根據(jù)布坎南在公共選擇理論中提出的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政府是由一些“經(jīng)濟(jì)人”組成的，他們本身是自私的，有著自己的利益，讓自己捆住自己的手腳，難度太大。換言之，第一途徑行不通或者說無效率。第二途徑應(yīng)該是合理有效的。從理論上講，委托代理理論告訴我們，政府只是納稅人的代理人，政府花錢，必須接受代表納稅人聲音的人大的監(jiān)管。然而，雖然1994年的《中華人民共和國預(yù)算法》就已經(jīng)規(guī)定了中央和地方的預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整方案及決算，必須經(jīng)過全國人大常委會和地方各級人大常委會審查和批準(zhǔn)，但是，實(shí)際上中國人大監(jiān)管在一定程度上流于形式，而且各級政府提交的計劃預(yù)審草案內(nèi)容與各級“人大”信息不對稱，造成“內(nèi)行說不清”、“外行看不懂”的情況，甚至存在政府及其財政部門自行突破計劃預(yù)算的問題。造成如此局面的最重要的原因在于人大不能起到真正的監(jiān)督作用。因此，加強(qiáng)政府成本管理必須增強(qiáng)人大的監(jiān)督作用。監(jiān)督職能是人大最重要的職能之一，雖然中國“人大”監(jiān)督已有立法保障④，但是要將人大監(jiān)督權(quán)真正落到實(shí)處，還有許多工作要做。

（二）加強(qiáng)人大監(jiān)管可考慮將財政大權(quán)由政府真正收歸人大

現(xiàn)代政治通常是由立法機(jī)關(guān)行使財政權(quán)，包括征稅權(quán)、造幣權(quán)、發(fā)行公債權(quán)等。立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)主要職能就是審議決定財政預(yù)算與決算，政府開支要根據(jù)立法機(jī)關(guān)通過的授權(quán)法和撥款法。立法機(jī)關(guān)掌握財政權(quán)是現(xiàn)代政治的主要特征之一。例如，近代英國的議會和法國的三級會議相比，英國議會有財政權(quán)；而法國的三級會議沒有財政權(quán)，不免流于形式。因此，加強(qiáng)中國人大監(jiān)管，可考慮逐漸將財政大權(quán)由政府收歸人大。

（三）人大監(jiān)管離不開政府成本預(yù)算、核算、控制和監(jiān)督過程提供的信息

成本管理是一個內(nèi)涵豐富、應(yīng)用廣泛的范疇，它從時間上包含了事前、事中和事后管理，從管理的層次上又包含了預(yù)算、核算和管理。所有的成本管理的基礎(chǔ)都是實(shí)際發(fā)生的成本核算數(shù)據(jù)，沒有實(shí)際核算數(shù)據(jù)或核算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確都將直接影響到成本管理和決策的科學(xué)性與正確性。

1． 政府成本預(yù)算。一個廉潔、高效的政府，必須通過政府成本預(yù)算將有限的公共資源科學(xué)、合理、平衡地分配到社會各經(jīng)濟(jì)、科學(xué)文化、衛(wèi)生教育包括政府自身這一特殊行業(yè)中。政府成本預(yù)算應(yīng)根據(jù)本級政府各部門在預(yù)算年度的人員編制和工作計劃，切實(shí)、科學(xué)的安排資金；同時還應(yīng)與上年度政府成本決算指標(biāo)進(jìn)行比較分析。此外，政府成本預(yù)算還應(yīng)將社會經(jīng)濟(jì)各部門間的平衡與國民經(jīng)濟(jì)增長速度有效地聯(lián)系起來。因此，政府成本預(yù)算應(yīng)具有如下特征：一是預(yù)測性。政府成本是對本級政府自身年度各項(xiàng)支出總量和結(jié)構(gòu)的一種科學(xué)、精細(xì)的預(yù)測和安排。預(yù)測的準(zhǔn)確與否，直接決定預(yù)算編制的質(zhì)量，影響預(yù)算的順利執(zhí)行，因此必須采取各種現(xiàn)代預(yù)測方法和工具，對預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)計算，審核和論證。二是法律性。政府成本預(yù)算同樣是一個國家預(yù)算范疇，是財政管理的一部分，與國家各級政府總預(yù)算一樣，具有法律效力。因而，從中央到地方應(yīng)通過立法形式固定下來。三是平衡性和前瞻性。政府成本預(yù)算反映本級財政分配的全過程，滲透到政府各部門各項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)活動，集中反映政府各部門經(jīng)濟(jì)活動的范圍和方向，因此必須保持與政府成本支出以外各部門財政支出的實(shí)際可能并對上年決算情況進(jìn)行綜合平衡，同時還應(yīng)遵循收大于支，與全部政府財政預(yù)算一樣具有積極的前瞻性。

2． 政府成本核算。政府成本核算是政府成本預(yù)算執(zhí)行情況的具體反映，只有將政府成本按實(shí)際支出項(xiàng)目真實(shí)詳細(xì)地反映出來，才能有效地反映該級政府在施政過程中的成本投入規(guī)模，也只有用投入與產(chǎn)出對比才能更好地評價政府績效。政府成本核算內(nèi)容是宏觀經(jīng)濟(jì)核算體系中較為復(fù)雜的操作過程。政府成本核算方法一是確定政府成本核算對象；二是大量地搜集和調(diào)查政府成本項(xiàng)目；三是對調(diào)查資料進(jìn)行歸集、整理、分類；四是進(jìn)行成本核算。

3． 政府成本控制和監(jiān)督。所謂政府成本監(jiān)督，是指按政府成本預(yù)算的要求，利用會計提供的政府開支規(guī)模及各項(xiàng)目進(jìn)行有效的控制，使之達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。政府成本通過預(yù)算后，執(zhí)行的過程中必須進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督，這是一項(xiàng)艱巨而有復(fù)雜的經(jīng)常性工作。只有通過控制和監(jiān)督才能保證政府成本有效地運(yùn)行，才能使成本的“越軌”和膨脹行為得以糾正，使極少數(shù)斂財自肥官員的行為得以自控自律。政府成本控制和監(jiān)督最有效的方式就是將政府成本通過預(yù)算、核算和控制監(jiān)督后的執(zhí)行結(jié)果公開發(fā)布，接受人大和社會公眾的監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)人大監(jiān)管的依據(jù)是建立行政評價制度

有了政府成本預(yù)算、核算和控制等過程提供的相關(guān)信息，仍不足于加強(qiáng)有效的成本控制，因?yàn)闆]有科學(xué)的行政評價制度，就難以評價行政成本的投入產(chǎn)出效益，控制行政成本也就缺乏必要的依據(jù)。建立健全切實(shí)可行的政府行政決策評價制度是加強(qiáng)人大監(jiān)管、控制行政成本的一項(xiàng)重要舉措。對于中國來說，行政評價制度是一項(xiàng)全新的工作，在當(dāng)前行政評價從理論到實(shí)踐，從法規(guī)到觀念都不成熟的情況下，積極探索建立科學(xué)的行政評價制度，應(yīng)注意做好以下幾方面的工作：

1． 進(jìn)一步完善部門預(yù)算的編制和執(zhí)行。下一步要繼續(xù)拓展預(yù)算定額的范圍，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和公平性；細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算的編制要求，將項(xiàng)目預(yù)算按人力成本、物耗成本逐項(xiàng)細(xì)化，以利于核算和考核；不斷淡化預(yù)算編制中的基數(shù)法痕跡，將預(yù)算分配與部門職能直接掛鉤。推行部門預(yù)算執(zhí)行情況報告和公示制度，選擇部分預(yù)算項(xiàng)目開展預(yù)算績效評價，以達(dá)到在預(yù)算編制、執(zhí)行的過程中有效地控制行政成本。

2． 試行否定性行政決策評價，即改變過去按政府既定決策來研究可行性的論證方法。對一項(xiàng)新的行政決策的提出，在專家和公眾層面進(jìn)行可行性論證時，應(yīng)關(guān)注對該決策的不可行論證，以兼顧正反兩方面的評價。要從政府決策的短期成本和長期成本（包括顯性和隱性成本）、受決策影響的社會群體承受能力、決策的可操作性等方面進(jìn)行全方位的逆向論證。只有所有不可行的因素都有了可靠的應(yīng)對策略保證，才能通過并實(shí)施該項(xiàng)決策。這樣，可以有效增加決策勝算的可能性，減少行政決策失誤造成的無效行政成本。

3． 加強(qiáng)對行政決策的近期和遠(yuǎn)期影響評價。一方面要重視對實(shí)施過程中階段績效的動態(tài)評價，以及時調(diào)整決策執(zhí)行過程中的可能偏差。另一方面，要積極開展行政決策結(jié)果評價，尤其應(yīng)將該項(xiàng)決策帶來的一次性投入成本和長期維護(hù)成本作為主要評價內(nèi)容，并逐步建立行政決策責(zé)任追究制度。

（五）加強(qiáng)人大監(jiān)管的有效途徑是改革業(yè)績考核方式

有怎樣的考核指標(biāo)體系，就有怎樣的政府業(yè)績，也就有怎樣的行政成本構(gòu)成。從控制行政成本、提高行政效率出發(fā)，應(yīng)將行政成本納入政府考核指標(biāo)體系。考核地方政府行政成本狀況的指標(biāo)，應(yīng)區(qū)分政府的短期行政成本和長期行政成本。對短期行政成本，應(yīng)綜合考慮政府管理密度和服務(wù)半徑，建立數(shù)學(xué)模型，突出量化考核。重點(diǎn)考核服務(wù)人群平均行政成本、公共服務(wù)平均成本、新增GDP行政成本等；對長期行政成本，應(yīng)結(jié)合生態(tài)環(huán)境評價、產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)情況等，主要考核長期負(fù)債率、有形公共產(chǎn)品長期維持成本、無形公共產(chǎn)品長期成本等。應(yīng)該說，對政府長期行政成本的考核十分困難，如對政府無形公共產(chǎn)品，諸如政策、措施等所造成的長期成本，評價需要較長的時間。但可以先易后難，逐步推行。從當(dāng)前的情況看，合理設(shè)置考核指標(biāo)，加大行政成本在政府考核指標(biāo)體系中的權(quán)重十分必要，在行政成本的評價和考核沒有上升到法規(guī)的情況下，需要依托政府考核指標(biāo)來推動這項(xiàng)工作。

注釋：

①本文的行政成本計量指中國大陸，不包括中國香港、澳門、臺灣。

②資料來源：QQ數(shù)字辭典http://view.QQ.com，2006年6月07日14:01。

③據(jù)2006年3月6日《中國青年報》報道。

④《保障中國國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的各級人大常委會監(jiān)督法》，2006年8月27日在十屆全國人大常委會第23次會議上獲得通過，2007年1月1日起施行。

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責(zé)任編輯：關(guān) 華

責(zé)任校對：周海鷗