摘 要：當前我國政府投資項目的監(jiān)管主要存在以下幾方面問題：

投資主體缺位，內(nèi)在約束薄弱；多頭監(jiān)管，職責不清；管理制度缺失，制衡機制不全；監(jiān)管水平不高，效率低下；從業(yè)人員素質(zhì)不高，監(jiān)管不力；社會發(fā)育遲緩，中介組織缺乏公信力；政府投資項目透明度低，缺乏完善的社會監(jiān)督機制。

關(guān)鍵詞：政府投資項目；監(jiān)管；問題分析

中圖分類號：Ｄ630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）08/09-0168-03

政府投資項目是指為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，滿足社會文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目。在國外，一般稱為“政府工程”，如美國；也有的國家和地區(qū)稱為“公共工程”，如日本和我國的香港。目前我國每年的全社會固定資產(chǎn)投資為三萬億元，近年來隨著實施積極的財政政策、擴大內(nèi)需等政策措施，政府投資數(shù)額急劇增長，每年“政府投資工程”占到約10％，達3500億元左右。

改革開放以來，國家對原有投資體制進行了一系列改革，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。伴隨投資體制改革的開展，我國政府投資監(jiān)管工作逐步得到加強，工作環(huán)境明顯改善，政府投資占全社會固定資產(chǎn)的比重逐年下降，其投資范圍和領域逐步縮小，項目也逐步從競爭性領域退出。但由于政府投資承擔著滿足社會公共需要的目的，雖然目前在全社會固定資產(chǎn)中所占比重降低，但地位和作用仍很重要。然而，多年來，我國對政府投資項目的管理卻始終沒有突破性的進展，對不同投資主體的工程項目管理仍套用同一模式，沒有實行分類管理，各自為政，多頭管理，不僅存在嚴重的超概算、拖工期和工程質(zhì)量問題，而且存在嚴重的項目決策失誤，一些項目建成后即成為報廢項目，無法產(chǎn)生經(jīng)濟效益，給國家財產(chǎn)造成巨大損失。尤其是由于種種因素的制約，對政府投資項目的監(jiān)管不力，存在著“尋租”空間，導致腐敗現(xiàn)象蔓延，嚴重影響了政府投資的社會效益和經(jīng)濟效益，影響了黨和政府的形象。由于我國尚處于經(jīng)濟改革和體制轉(zhuǎn)軌過程之中，現(xiàn)行投資體制、機制等方面的問題仍然較多，給投資監(jiān)管工作帶來了很大影響。主要是：政府對企業(yè)的管理沒有充分體現(xiàn)政企分開的原則，市場配置資源的基礎性作用尚未充分發(fā)揮；企業(yè)融資渠道不夠通暢，投資管理和投資中介服務需要進一步規(guī)范；政府對投資的管理體系不夠完善，投融資宏觀調(diào)控體系還不健全，投融資領域的法制建設需要加強，等等。此外，投資監(jiān)管工作本身也還在探索過程中，仍然存在不少缺陷和問題。如從投資監(jiān)管機制看，外部監(jiān)管機制比較配套，內(nèi)部制約機制普遍乏力；從投資過程看，實施階段監(jiān)管比較重視，決策過程監(jiān)管有所忽視；從投資監(jiān)管方式看，事后監(jiān)管比較多，事中、事前監(jiān)管比較缺乏；從監(jiān)管形式看，行政監(jiān)管比較多，法律、輿論和社會監(jiān)管比較缺乏；從監(jiān)管層次看，單個項目單個問題的處理處罰比較重視，對市場環(huán)境、企業(yè)業(yè)績信譽的評價等激勵與制約力度不夠，缺乏對投資項目整體情況的監(jiān)測和監(jiān)督。因此，加強和改善政府投資項目監(jiān)管工作仍然任重道遠。

當前我國政府投資項目的監(jiān)管主要存在以下幾方面問題：

一、投資主體缺位，內(nèi)在約束薄弱。一般競爭性領域的投資項目，其投資主體十分明確，而政府投資項目由于其資金來源姓“公”，其投資主體看似明確，實質(zhì)上是投資主體缺位。比較典型的做法是政府責成行業(yè)主管部門或是項目使用單位臨時組建“指揮部”或是“籌建辦”一類的非法人機構(gòu)負責建設，由于項目單位不承擔籌措和運作資金的責任，靠吃財政投資的“大鍋飯”，使項目投資規(guī)模難以得到有效控制，給政府財政性投資的總體平衡和計劃安排帶來很大難度。政府投資項目與非政府投資項目有很大的差異，其中最核心的，是非政府投資項目由于其資金來源為社會自有資金，具有內(nèi)在的投資決策和風險約束機制，而政府投資項目由于其資金來源為財政或公共性資金，容易出現(xiàn)爭要積極、投資無度等現(xiàn)象，這決定了對政府投資項目的管理方式不僅需要外部監(jiān)管，同時要建立內(nèi)在的投資決策和風險約束機制，而目前我國政府投資項目與非政府投資項目的管理方式類同。它限制了一般企業(yè)性投資主體的投資自主權(quán)和積極性，弱化了政府投資項目的規(guī)范運作和監(jiān)管力度，造成對企業(yè)等民間投資為主體的經(jīng)濟性、競爭性項目管理過細過嚴，而對政府投資項目又失之過寬。政府投資項目產(chǎn)權(quán)的模糊性，使參與政府投資項目的個人有了實現(xiàn)自身利益的“設租”或“尋租”空間。由于絕大多數(shù)政府投資項目屬于無收益或非盈利的公益性項目，沒有增殖保值、還本付息的壓力，各方參與者似乎都希望投資額越大越好，多多益善，因此極易導致投資虛增，總額失控，決策部門以完成投資量為政績，項目設計部門以投資額的比例計取設計費，施工單位以虛增的投資額謀取更大的利潤，心術(shù)不正者更是大做錢權(quán)交易文章。這種管理的模式極易造成決策失誤或監(jiān)督失效，形成投資“黑洞”并滋生腐敗現(xiàn)象。

二、多頭監(jiān)管，職責不清。政府投資項目管理上各自為政，多頭管理，各負其責又不知誰最后負責，實質(zhì)上是管理主體模糊。我國的政府投資建設接受計委（立項、審批、招投標）、財政（資金撥付與財務管理）、審計（資金運用）、建委（建設監(jiān)理）、國有資產(chǎn)管理部門（使用）、質(zhì)量監(jiān)督、監(jiān)察、紀委等部門以及重大建設項目稽察特派員的監(jiān)管。看似機構(gòu)很多，監(jiān)督機制健全，但在實際的運作中則出現(xiàn)多頭監(jiān)管、責權(quán)不明、部門之間配合不協(xié)調(diào)、責任落實不到位的現(xiàn)象。大家都在管，但最終效果不佳，具體表現(xiàn)為缺乏對項目全過程、全方位、全覆蓋監(jiān)管，政府對立項審批把關(guān)不嚴，對承包商、監(jiān)理和各類工程師資質(zhì)等把關(guān)不嚴，對項目建設過程中出現(xiàn)的質(zhì)量問題、財務問題等難以及時發(fā)現(xiàn)和處理，對項目后評價不重視，竣工驗收和后評價也常常是走過場，對工程建設如何預防腐敗和“尋租”現(xiàn)象的產(chǎn)生蔓延缺乏必要和有效的制約手段等等。

三、管理制度缺失，制衡機制不全。在發(fā)達國家和地區(qū)，政府投資項目監(jiān)管的時間長，積累的經(jīng)驗多。政府在投資項目的規(guī)劃設計、資金籌措、建設、經(jīng)營使用以及政府、企業(yè)和個人的責權(quán)利等都有明確的法律規(guī)定，相應的監(jiān)管措施和管理法規(guī)很完善、健全，幾乎無懈可擊。在我國，目前尚無政府性投資項目管理的綜合性規(guī)范化規(guī)定，出臺的大多是條線為主的單項性規(guī)范，如涉及計劃、財政、審計和建設等系統(tǒng)的法規(guī)，這些法規(guī)，多是在部門職責基礎上形成，不僅存在相互抵觸、混亂不清的現(xiàn)象，而且?guī)в忻黠@的部門痕跡，從而造成部門間或職責錯位，都不管或都來管，或相互制掣，政府各部門的管理功能在內(nèi)部抵消。同時還缺少許多相應的立法，比如基本建設方面的專門立法，政府投資項目管理監(jiān)理方面的立法，后評價方面的立法，以及國有資產(chǎn)經(jīng)營管理方面的專門立法等，對工程建設領域的反腐敗問題也缺乏行之有效的規(guī)定和辦法，計劃、財政、建設、審計和紀檢監(jiān)察等部門，在政府投資項目管理上具有項目計劃、資金、建設管理與審計監(jiān)督、程序和廉政監(jiān)督等方面職能，但目前對各自定位和職能還缺乏清晰界定，沒有充分發(fā)揮其合力，對政府投資項目領域的違法違紀問題也缺乏強有力的制衡機制，

四、監(jiān)管水平不高，效率低下。目前我國的政府投資的規(guī)模大，涉及行業(yè)多，投資領域?qū)?，不僅投資公共領域和半公共領域，還涉足競爭性領域。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，1998年到2002年底我國僅國債項目就將超過1萬個，國債發(fā)行額達6600億元之多，投資總額估計近3萬億元。而相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管能力根本無法滿足現(xiàn)實需要。而且國務院稽查辦和各級紀檢監(jiān)察等部門由于受到專業(yè)限制，對超出其專業(yè)的問題不敢表態(tài)、深究，實際上很難做到對政府工程建設進行全面有效的監(jiān)管，這在一定程度上降低了監(jiān)督的實際效果，通常只能起到一定的威懾作用。結(jié)果是對投資項目的監(jiān)管水平和效率低下，某些項目甚至處于失控狀態(tài)，呈現(xiàn)“只重投資，不重效益”的“粗放”狀態(tài)。目前政府投資管理項目，基本處于“重建設、輕管理，少論證，無評估”的狀況，缺乏有效的后評價體制，在相當程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮，使各種腐敗現(xiàn)象不能得到監(jiān)督和審查，一些隱患工程也不能及時給以清查。同時對違紀違規(guī)行為懲處不力，處罰較輕，有的甚至拖上一段時間后不了了之，且很多處罰沒有真正落實到直接責任人身上，這就使我國政府投資工程建設領域的違規(guī)行為成本很低，而收益卻很高，導致各類違規(guī)行為屢禁不止。按國際慣例，業(yè)主、承包商和監(jiān)理三方間的關(guān)系是平等法人實體之間的受法律約束的契約關(guān)系。業(yè)主和監(jiān)理是通過雙方平等協(xié)商并以監(jiān)理委托合同的形式予以確立，是一種合同關(guān)系。對于合同以外的工作任務，不受業(yè)主的指派。業(yè)主和承包商他們之間并沒有合同約束。在交往程序上，監(jiān)理單位處理同設計、施工單位關(guān)系的基本原則是：一方面要嚴格監(jiān)督承包商全面履行合同規(guī)定的義務；另一方面，又要積極維護其合法權(quán)益。承包商對業(yè)主的任何要求，以及業(yè)主對承包商的任何要求，都必須通過監(jiān)理工程師轉(zhuǎn)達對方，不得繞過監(jiān)理直接做出處置。監(jiān)理工程師則要為雙方的利益服務。業(yè)主、承包商和監(jiān)理三方形成一種有效的內(nèi)在制衡。在我國，監(jiān)理單位往往成為被動、附屬的機構(gòu)。常常是這種情況，業(yè)主與承包商私下已有默契，監(jiān)理只是一個形式，按業(yè)主的要求走過場；或者監(jiān)理方一味站在業(yè)主一邊，只管維護業(yè)主的利益，而對承包商的利益卻缺乏應有的關(guān)注和保護，造成雙方的對立和緊張。我國對監(jiān)理工程師作用的理解和運用不符合國際慣例，使得業(yè)主、承包商和監(jiān)理三方有效制衡關(guān)系沒有形成。

五、從業(yè)人員素質(zhì)不高，監(jiān)管不力。政府投資項目種類繁多，具有很強的專業(yè)性和綜合性，建設過程中需要進行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理效果不佳，工程質(zhì)量難以保證。由于非專業(yè)部門對基本建設行政審批程序和項目周期不是很熟悉，難以科學控制建設工期，常常出現(xiàn)超工期現(xiàn)象，還造成資源重復配置，管理成本上升。目前我國對項目管理人才的培養(yǎng)和資質(zhì)認定工作多偏重于承包商和監(jiān)理工程師方面，忽視了對業(yè)主項目管理人員的培訓、考核和資質(zhì)認定。相當一部分項目業(yè)主素質(zhì)不高。不僅思想政治素質(zhì)不高，業(yè)務素質(zhì)也比較差。有的業(yè)主根本沒有想過要把項目建設好，只是想通過項目謀取私利。所以項目還沒開始就留下了禍根，項目一開始問題就層出不窮。同時從業(yè)人員總體技術(shù)水平不高，各專業(yè)技術(shù)人員占全行業(yè)總?cè)藬?shù)比例相差較大。在中國今天的工程建設行業(yè)中，具有初級職稱以上的管理技術(shù)人員的數(shù)量只占全體員工的2%-3%，而機械、電子等行業(yè)所擁有的人才比例達到20%以上，而國外的比例高達60%。人才的知識結(jié)構(gòu)不盡合理，工程師普遍欠缺經(jīng)濟、法律、FIDIC等方面的系統(tǒng)知識，綜合協(xié)調(diào)管理能力差，市場調(diào)查、經(jīng)濟評價、風險分析等對于科學決策至關(guān)重要的內(nèi)容往往成為薄弱環(huán)節(jié)。中國工程管理業(yè)目前擁有的人才中，外語水平較高且能熟練地進行對外工作交流的從事國際化經(jīng)營管理的人才短缺，既懂技術(shù)又懂材料，又懂預算的人員短缺，能熟練計算國際投標報價的人員短缺，能熟練運用國際上通用技術(shù)法規(guī)及法律的人才短缺。由于業(yè)主對施工隊伍的進場把關(guān)不嚴，對合同執(zhí)行的監(jiān)督不力，致使出現(xiàn)“一級隊伍投標、二級隊伍入場，民工隊伍施工”的現(xiàn)象。監(jiān)理也有類似情況，“有證者投標，無證者服務”的現(xiàn)象較普遍。承包商本身沒有資質(zhì)或資質(zhì)不夠，通過上掛符合資質(zhì)的公司來承攬工程，承包工程后，再組織一些掛在自己名下的包工隊伍進行施工。這種“上掛下聯(lián)”，變無資質(zhì)為有資質(zhì)、低資質(zhì)為高資質(zhì)，承攬業(yè)務后層層轉(zhuǎn)包、層層吃管理費。相關(guān)監(jiān)督部門更是存在專業(yè)知識缺乏，無法有效監(jiān)督的問題，這種現(xiàn)象在當前工程項目建設中相當普遍和嚴重，顯然無法保證工程質(zhì)量，也難以預防和治理各種消極腐敗現(xiàn)象。

六、社會發(fā)育遲緩，中介組織缺乏公信力。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，一個相對獨立功能完備的社會體系，是政府投資項目順利實施的重要保證，是政府和市場之間現(xiàn)實有效的中間地帶。改革開放以來，中國的各類中介組織盡管有了較大發(fā)展，但與現(xiàn)代項目管理的要求還有一定差距，風險約束機制和信譽約束機制還沒有形成，社會發(fā)育遲緩，社會功能不健全，遠遠不能滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，各類中介組織相對于政府部門缺乏應有的獨立性和公信力，常常變成政府部門的附屬體，沒有發(fā)揮應有的作用。目前我國工程咨詢機構(gòu)多采取有限責任制，缺少風險約束，大大影響了咨詢機構(gòu)的誠信度，阻礙了市場的發(fā)展。許多國外工程咨詢機構(gòu)一般都對其債務承擔無限責任，這就增大了咨詢企業(yè)的責任風險，所以這類企業(yè)信譽一般較佳，不敢弄虛作假。同時，這類咨詢企業(yè)為了轉(zhuǎn)移風險，往往在境外投保專業(yè)責任險，以降低自身的責任風險，增大信譽度。因此，改變我國咨詢行業(yè)機制，大力發(fā)展工程建設領域的社會中介組織，通過行業(yè)自律，建立風險約束機制和信譽約束機制，推行擔保制度和職業(yè)責任保險，是實現(xiàn)政府投資項目管理優(yōu)化的必要前提。

七、政府投資項目透明度低，缺乏完善的社會監(jiān)督機制。政府投資項目，關(guān)系國計民生，是納稅人的血汗錢，與老百姓工作和生活息息相關(guān)，公眾應享有知情權(quán)，但目前我國政府投資項目一定程度上存在著暗箱操作現(xiàn)象，透明度不高，社會公眾輿論無法發(fā)揮應有的監(jiān)督作用，老百姓的要求和愿望不能及時得到反映和吸納，而且缺乏社會監(jiān)督的制度化保證和監(jiān)督參與機制包括監(jiān)督舉報系統(tǒng)，對工程領域的質(zhì)量問題和腐敗現(xiàn)象不能及時發(fā)現(xiàn)和處理。

責任編輯：錢國華