摘 要：國(guó)家緊急權(quán)力就是國(guó)家在突發(fā)公共事件下依法緊急改變權(quán)力與權(quán)利正常邏輯結(jié)構(gòu)的法律制度。國(guó)家緊急權(quán)力是國(guó)家的自然權(quán)力，其實(shí)體條件是存在達(dá)到相應(yīng)危害程度的突發(fā)公共事件，程序條件是依法運(yùn)作；國(guó)家緊急權(quán)力的基本內(nèi)容是權(quán)力與權(quán)利正常邏輯結(jié)構(gòu)的依法緊急改變。

關(guān)鍵詞：國(guó)家緊急權(quán)力；突發(fā)公共事件；權(quán)利；權(quán)力

中圖分類(lèi)號(hào)：D90 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2007）08/09-0129-05

國(guó)家緊急權(quán)力是指國(guó)家在必要情況下為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、迅速處置突發(fā)公共事件并減少損失，針對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治騷亂、事故災(zāi)難、嚴(yán)重自然災(zāi)害以及嚴(yán)重傳染病流行等緊急情況，根據(jù)憲法和法律的特別規(guī)定，采取中止或限制某些正常權(quán)利和利益、擴(kuò)張國(guó)家權(quán)力等緊急處理措施的權(quán)力。簡(jiǎn)言之，國(guó)家緊急權(quán)力是國(guó)家在突發(fā)公共事件下依法改變權(quán)力與權(quán)利正常邏輯結(jié)構(gòu)的法律制度。

一、國(guó)家緊急權(quán)力是國(guó)家的自然權(quán)力

在現(xiàn)代國(guó)家生活中，國(guó)家權(quán)力就是國(guó)家的控制力和影響力。根據(jù)國(guó)家權(quán)力行使的狀態(tài)，我們可以將其分為正常權(quán)力和非常權(quán)力非正常權(quán)力即國(guó)家緊急權(quán)力。前者是常態(tài)的，即無(wú)論在何種情況下，這種權(quán)力都是存在的；后者是非常態(tài)的，它只在國(guó)家具有緊急需要的時(shí)候才能啟動(dòng)。

國(guó)家緊急權(quán)力的主體只能是國(guó)家，而不能是、也不應(yīng)該是別的任何個(gè)人或政治集團(tuán)。只要有國(guó)家，就會(huì)有國(guó)家緊急權(quán)力。我們甚至可以夸張一點(diǎn)說(shuō)，是緊急權(quán)力催生了國(guó)家，并使之區(qū)別于其他的社會(huì)組織。而且，近現(xiàn)代以來(lái)，憲法發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)就是憲法對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力的規(guī)定。

世界各國(guó)大多在憲法和法律中規(guī)定了國(guó)家緊急權(quán)力制度，但其制度表現(xiàn)不盡相同。各國(guó)憲法和法律規(guī)定的主要制度名稱(chēng)有：戰(zhàn)爭(zhēng)和和平問(wèn)題、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員、緊急狀態(tài)，如中國(guó)；緊急命令，如孟加拉國(guó)；緊急權(quán)力，如尼泊爾；停止憲法秩序，如哥斯達(dá)黎加；合圍狀態(tài)，如1876年《土耳其憲法》；戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或其他緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)或停止施行人身保護(hù)令特權(quán)，如菲律賓；防御狀態(tài)、緊張局勢(shì)、立法緊急狀態(tài)，如德國(guó)；特別措施，如羅馬尼亞；必要的限制，如伊朗；戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，如波蘭；必要的措施，如法國(guó)、瑞士；軍法管制，如也門(mén)；制定具有法律效力的規(guī)定并采取非常措施，如克羅地亞；采取具有法律效力的臨時(shí)措施，如意大利；特殊制度，如秘魯；憲法特別狀態(tài)，如智利。但是，不管叫什么，隱藏在這些名稱(chēng)背后的相同的制度要素都是國(guó)家緊急權(quán)力。

國(guó)家緊急權(quán)力與公民抵抗權(quán)共同構(gòu)成特殊的也是最后的憲法保障（緊急情況下的憲法保障），前者通過(guò)瞬間擴(kuò)大國(guó)家自身的特定權(quán)利來(lái)保障憲法秩序，后者通過(guò)瞬間擴(kuò)大公民自身的特定權(quán)力來(lái)保障憲法秩序。它們有時(shí)候是相互對(duì)立和沖突的，因?yàn)樵诮^大多數(shù)情況下，國(guó)家緊急權(quán)力針對(duì)的往往是公民抵抗權(quán)，反之亦然。但有時(shí)候又是相輔相成的，因?yàn)楣竦挚箼?quán)也可以借用國(guó)家緊急權(quán)力實(shí)現(xiàn)自己的目的。在較為特殊的情況下，國(guó)家緊急權(quán)力與公民抵抗權(quán)的一致性是導(dǎo)致某種新的國(guó)家秩序產(chǎn)生的主要?jiǎng)右颉?/p>

二、國(guó)家緊急權(quán)力的實(shí)體條件是存在達(dá)到相應(yīng)危害程度的突發(fā)公共事件

1．“突發(fā)公共事件基本含義

至今為止，“突發(fā)公共事件”的含義并非十分清楚。我們可以將這一概念分成廣義、中義和狹義三個(gè)層面，它們相互之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。

從廣義上說(shuō)，突發(fā)公共事件是指所有異于常態(tài)的事件。突發(fā)公共事件所包含的基本構(gòu)成要素有：突然爆發(fā)，這是指突發(fā)公共事件爆發(fā)的速度異常迅猛，發(fā)生的具體時(shí)間帶有相當(dāng)?shù)呐既恍?；難以預(yù)料，這是指突發(fā)公共事件發(fā)生的具體時(shí)間、事件規(guī)模、具體形態(tài)和影響程度難以完全預(yù)測(cè)；必然原因，這是指導(dǎo)致突發(fā)公共事件的原因是必然的，正因?yàn)槿绱耍话l(fā)公共事件就其一般規(guī)律而言是可以把握和控制的；嚴(yán)重后果，這是指突發(fā)公共事件都必然不同程度地造成損失和破壞（從這一角度看，凡是突發(fā)公共事件都是負(fù)面事件）；需緊急處理，這是指對(duì)突發(fā)公共事件的處理必須是迅速的、準(zhǔn)確的，對(duì)處理時(shí)間的把握很大程度上決定了突發(fā)公共事件管理的有效性。［1］3－6

從中義上說(shuō)，突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者必然造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的、足以啟用國(guó)家緊急權(quán)力的所有非常事件，包括自然災(zāi)害、社會(huì)事件、戰(zhàn)爭(zhēng)等等。與廣義上的概念不同的是，中義上的突發(fā)公共事件不包括那些不需要國(guó)家緊急權(quán)力介入的非常事件。本文所用的突發(fā)公共事件即是中義上的概念。

狹義上的突發(fā)公共事件介于需要政府進(jìn)行日常管理的事件與需要啟用中度（如緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)）和重度（如戰(zhàn)爭(zhēng)、總動(dòng)員）形態(tài)的國(guó)家緊急權(quán)力加以應(yīng)對(duì)的非常事件之間，是指那些微小的又需要啟用輕度形態(tài)的國(guó)家緊急權(quán)力加以應(yīng)對(duì)、從而在一定程度上改變了權(quán)利與權(quán)力結(jié)構(gòu)的非常事件。

2．突發(fā)公共事件危害程度的確定

沒(méi)有突發(fā)公共事件就沒(méi)有國(guó)家緊急權(quán)力，但并非所有的突發(fā)公共事件都能啟用國(guó)家緊急權(quán)力。換言之，從邏輯上說(shuō)，突發(fā)公共事件并不必然引起國(guó)家緊急權(quán)力，因?yàn)榇嬖谕话l(fā)公共事件只是使國(guó)家緊急權(quán)力的介入成為可能。要使之成為現(xiàn)實(shí)，還必須存在另外一個(gè)條件：突發(fā)公共事件達(dá)到法律所規(guī)定的危害程度。只有當(dāng)突發(fā)公共事件達(dá)到相應(yīng)的危害程度并引起國(guó)家緊急權(quán)力介入時(shí)，它們才是非常法治的研究對(duì)象。

突發(fā)公共事件危害程度的確定是個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，因?yàn)樗械奈：Τ潭炔⒉煌耆且粋€(gè)單一的純客觀(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，還取決于每個(gè)個(gè)體的主觀(guān)感受。而主觀(guān)感受受到每個(gè)個(gè)體的文化程度、社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)狀況、政治地位等等因素的決定性影響，因而需要仔細(xì)分析并確定主觀(guān)感受的各種元素和樣本。

突發(fā)公共事件的危害程度至今為止仍沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的客觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)。例如，根據(jù)秦啟文等研究（該研究成果認(rèn)為，“對(duì)于突發(fā)公共事件造成的經(jīng)濟(jì)損失，不管直接經(jīng)濟(jì)損失，還是間接經(jīng)濟(jì)損失，可以歸納為人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的總和?！保?］45－47，就自然災(zāi)害而言，馬宗晉等學(xué)者根據(jù)災(zāi)害帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)損失和人員死亡情況將災(zāi)害（災(zāi)度）劃分為巨災(zāi)、大災(zāi)、中災(zāi)、小災(zāi)、微災(zāi)5級(jí)。徐好民等學(xué)者將災(zāi)害發(fā)生后短時(shí)間內(nèi)造成的總財(cái)產(chǎn)損失（包括直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失）劃分為A、B、C、D、E共5級(jí)，根據(jù)災(zāi)害造成的人員傷亡數(shù)劃分為1、2、3、4、5共5級(jí)，再由兩者組合起來(lái)表示災(zāi)害的等級(jí)。據(jù)此，重度的突發(fā)公共事件就是A、B級(jí)和1、2級(jí)，中度的突發(fā)公共事件就是C級(jí)和3級(jí)，輕度的突發(fā)公共事件就是D、E級(jí)和4、5級(jí)。湯愛(ài)平等學(xué)者主張：應(yīng)根據(jù)災(zāi)害帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)相對(duì)損失和相對(duì)重傷和死亡率，在結(jié)合災(zāi)害的影響規(guī)模來(lái)劃分災(zāi)害等級(jí)。在評(píng)估災(zāi)害損失時(shí)，最直接的兩個(gè)數(shù)據(jù)是經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，其指標(biāo)的確定過(guò)程如下：

經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值百分比=一次災(zāi)害事件帶來(lái)的短時(shí)間內(nèi)的直接損失/當(dāng)?shù)貒?guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（根據(jù)上年度的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值確定）。

重傷和死亡率=一次災(zāi)害事件帶來(lái)的人員重傷和死亡數(shù)/當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)。

我們主張，根據(jù)主客觀(guān)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)確定突發(fā)公共事件的危害程度。從客觀(guān)上說(shuō)，確定突發(fā)公共事件的危害程度必須考慮到可量化的損失。這就需要計(jì)算直接損失和間接損失、人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失、政治危害、國(guó)際影響等。從主觀(guān)上說(shuō)，確定突發(fā)公共事件的危害程度必須考慮到突發(fā)公共事件給人民、社會(huì)所造成的感情、心理傷害以及突發(fā)公共事件的國(guó)際影響等。這些損失也許是不可量化的，但對(duì)使用相應(yīng)的國(guó)家緊急權(quán)力將產(chǎn)生必然的影響。

3．突發(fā)公共事件危害程度與國(guó)家緊急權(quán)力的比例關(guān)系

國(guó)家緊急權(quán)力針對(duì)不同的突發(fā)公共事件發(fā)揮不同的作用，突發(fā)公共事件危害程度的大小與國(guó)家緊急權(quán)力的大小成正比。

我們可以這幾種情景：情景1：一輛公共汽車(chē)失火，車(chē)上的乘客迅速安全轉(zhuǎn)移。情景2：一輛公共汽車(chē)失火，車(chē)上的乘客沒(méi)有迅速安全轉(zhuǎn)移，造成巨大人員傷亡。情景3：一輛公共汽車(chē)失火，車(chē)上的乘客沒(méi)有迅速安全轉(zhuǎn)移，造成巨大人員傷亡，引起大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩。情景4：一輛公共汽車(chē)失火，車(chē)上的乘客沒(méi)有迅速安全轉(zhuǎn)移，造成巨大人員傷亡，引起大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩，進(jìn)而引發(fā)國(guó)際糾紛和戰(zhàn)爭(zhēng)等。

廣義上說(shuō)，從情景1到情景4都屬于突發(fā)公共事件，因?yàn)樗鼈兌挤贤话l(fā)公共事件的特征。但是，仔細(xì)研究后我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，情景1和情景2到4對(duì)權(quán)利和權(quán)力的影響并不相同。

在情景1中，我們并不需要?jiǎng)佑脟?guó)家緊急權(quán)力，即不需要改變權(quán)利和權(quán)力的邏輯結(jié)構(gòu)，只需要履行好政府的正常管理職能就能解決這一突發(fā)公共事件。

在情景2中，我們需要?jiǎng)佑脟?guó)家緊急權(quán)力，盡力按照突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案和《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定使各種救援力量形成合力，并根據(jù)具體情況改變權(quán)利和權(quán)力的邏輯結(jié)構(gòu)，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場(chǎng)所，中止人員密集的活動(dòng)或者可能導(dǎo)致危害擴(kuò)大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等保護(hù)措施。但整體而言，這種國(guó)家緊急權(quán)力對(duì)我們的影響是有限的。

在情景3中，我們不僅需要?jiǎng)佑脟?guó)家緊急權(quán)力，而且需要采取比情景2更大的國(guó)家緊急權(quán)力，因?yàn)榍榫?所引發(fā)的社會(huì)危害很大。在這種情況下，全國(guó)或某一獨(dú)立行政區(qū)域內(nèi)的許多公民權(quán)利依法受到限制或中止。

在情景4中，贏(yíng)得戰(zhàn)爭(zhēng)成為壓倒一切的根本目標(biāo)，除了法律明定的不得克減的權(quán)利外，其他權(quán)利保障讓位于實(shí)現(xiàn)根本目標(biāo)的需要。如有需要，軍事當(dāng)局將取代民政當(dāng)局。這時(shí)，國(guó)家緊急權(quán)力將發(fā)揮到極致。

因此，國(guó)家緊急權(quán)力的法律效力并不是靜止的。危害程度愈大，國(guó)家緊急權(quán)力愈大，權(quán)利受到的限制就愈大，反之亦然。

三、國(guó)家緊急權(quán)力的程序條件是依法運(yùn)作

哪里有政治社會(huì)，哪里就有或應(yīng)當(dāng)有法律。哪里有國(guó)家緊急權(quán)力，哪里就有或應(yīng)當(dāng)有法律。這是界分專(zhuān)制社會(huì)與民主社會(huì)、人治社會(huì)與法治社會(huì)的主要標(biāo)志之一，也是法治主義的基本主張。當(dāng)國(guó)家發(fā)生危機(jī)時(shí)，并不是每一個(gè)政府都能在信仰法治與迷信暴力之間作出正確的選擇，那些法治文明較為滯后的政府往往深陷于對(duì)簡(jiǎn)單暴力的迷思。正因?yàn)槿绱?，我們才更需要主張法治主義，因?yàn)榉ㄖ沃髁x堅(jiān)持用法治解決問(wèn)題，而專(zhuān)制政治則訴諸簡(jiǎn)單而直接的辦法。也許這兩者都表現(xiàn)為使用暴力，但兩者的權(quán)力基礎(chǔ)存在巨大的差異。同時(shí)，法治主義要求我們必須事先準(zhǔn)備好一套規(guī)則，讓國(guó)家緊急權(quán)力在得到大家同意的既定軌道上運(yùn)行。這套規(guī)則的重點(diǎn)是規(guī)定國(guó)家緊急權(quán)力的實(shí)體條件、程序條件、法律效力，界分國(guó)家緊急權(quán)力與公民權(quán)利的相互關(guān)系。換言之，法治主義要求即使遇到最嚴(yán)重的突發(fā)公共事件，國(guó)家也不會(huì)發(fā)生法治危機(jī)，反而是要依法采取有效措施，讓法治在嚴(yán)酷的條件下繼續(xù)存在，而不是拋開(kāi)法治另搞一套。所以，緊急狀態(tài)法、戒嚴(yán)法等類(lèi)國(guó)家緊急權(quán)力的立法是保證在社會(huì)共同體遭受危險(xiǎn)時(shí)如何有效地克服危機(jī)的法律，是確保政府緊急權(quán)得到正確運(yùn)用的法律，是使公民權(quán)利受到最小限制和損失的法律，是給政府緊急權(quán)封頂?shù)姆?，是給公民權(quán)到下限的法律。任何國(guó)家機(jī)關(guān)在決定和行使國(guó)家緊急權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)以憲法和法律為依據(jù)，沒(méi)有憲法和法律依據(jù)的任何規(guī)定、措施都沒(méi)有法律效力，公民免予遵守此類(lèi)規(guī)定和措施的義務(wù)。在現(xiàn)代法治國(guó)家，為防止重大突發(fā)公共事件的巨大沖擊力導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家生活與社會(huì)秩序的全面失控，需要運(yùn)用行政緊急權(quán)力和實(shí)施系統(tǒng)配套的應(yīng)急法律規(guī)范，來(lái)調(diào)整公共緊急情況下的各種社會(huì)關(guān)系，有效控制和消除緊急情況，恢復(fù)正常的生產(chǎn)和生活秩序以及法律秩序，維護(hù)社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益。

在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，國(guó)家緊急權(quán)力的運(yùn)作主要依靠人治。這既與整個(gè)社會(huì)的人治環(huán)境有關(guān)，也與人們對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力性質(zhì)的誤解有關(guān)。某種意義上，馬基雅維利（1469-1527）專(zhuān)制主義學(xué)說(shuō)的神髓集中代表了這種誤解：在作出有關(guān)國(guó)家安危的決策之時(shí)，決不應(yīng)該去管它是正義還是邪惡，仁慈還是殘忍，或者說(shuō)是可敬還是可憎。相反，所有其他的考慮都應(yīng)拋在一邊，惟一的選擇就是全力保衛(wèi)國(guó)家的生存和維護(hù)國(guó)家的自由。這種學(xué)說(shuō)是直白的，也是邪惡的，至少就當(dāng)下這個(gè)民主與法治的時(shí)代來(lái)說(shuō)，我們不能認(rèn)同這種學(xué)說(shuō)。

人類(lèi)被壓迫的歷史就是國(guó)家緊急權(quán)力恣意妄為的歷史，因此，人類(lèi)權(quán)利保護(hù)意識(shí)的啟蒙和覺(jué)醒也在很大程度上與依法規(guī)制國(guó)家緊急權(quán)力息息相關(guān)。例如，人權(quán)發(fā)展史上最早的幾部著名法典都對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力不加限制的或者是不正當(dāng)?shù)氖褂眠M(jìn)行了批判。1628年英國(guó)《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?shū)》指出：不得因戒嚴(yán)而隨意逮捕公民。1679年英國(guó)《人身保護(hù)法》規(guī)定：只有在非常時(shí)期才可中止頒發(fā)人身保護(hù)狀。從此以后，中止人身保護(hù)狀在許多國(guó)家往往是戒嚴(yán)、緊急狀態(tài)的代名詞。例如，《菲律賓憲法》第18條規(guī)定：在遇到侵略或叛亂時(shí)，總統(tǒng)得因公共安全的需要而在不超過(guò)60天的時(shí)期內(nèi)停止施行人身保護(hù)令特權(quán)。資產(chǎn)階級(jí)啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，學(xué)者們最感興趣的是如何限制王權(quán)，反對(duì)封建專(zhuān)制，他們自然沒(méi)法容忍封建主階級(jí)借“緊急需要”為名壓制民權(quán)，更多的將目光投向行政權(quán)的制約上了。從這一角度說(shuō)，依照自然法的要求規(guī)制國(guó)家緊急權(quán)力成為資產(chǎn)階級(jí)革命的一個(gè)充分而恰當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

但是，無(wú)論革命者如何慷慨激昂地向民眾作出昂貴的承諾（這種種的承諾是如此的美麗以至于我們總是一次又一次的深陷于其中），當(dāng)激烈的革命熱情漸次減弱，崇高的理想漸行漸遠(yuǎn)，追求財(cái)富、秩序和文明的訴求占據(jù)主導(dǎo)地位后，維護(hù)國(guó)家政權(quán)和國(guó)家生活的穩(wěn)定就成為必然。因此，資產(chǎn)階級(jí)取得政權(quán)后，國(guó)家緊急權(quán)力開(kāi)始了法治化的進(jìn)程。

例如，美國(guó)憲法從一開(kāi)始就賦予國(guó)家以龐大的緊急權(quán)力，這同時(shí)也意味著憲法和法律對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力的控制。美國(guó)政治學(xué)家和法學(xué)家認(rèn)為，美國(guó)的國(guó)家緊急權(quán)力暗含于憲法對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)和人身保護(hù)狀的規(guī)定中。美國(guó)憲法規(guī)定：國(guó)家緊急權(quán)力由國(guó)會(huì)和總統(tǒng)共同行使。國(guó)會(huì)有權(quán)召集民團(tuán)，以執(zhí)行合眾國(guó)的法律，鎮(zhèn)壓內(nèi)亂，抵御外侮（第1條第8款）；總統(tǒng)有權(quán)監(jiān)督各項(xiàng)法律的忠實(shí)實(shí)施（第2條第3款）。1792年，國(guó)會(huì)宣布當(dāng)州對(duì)聯(lián)邦法的反對(duì)超出了一般的法律機(jī)關(guān)和執(zhí)法官所能控制的范圍以外時(shí)，聯(lián)邦政府可動(dòng)用民兵進(jìn)行鎮(zhèn)壓。由于總統(tǒng)是合眾國(guó)陸海軍及被征集為合眾國(guó)服役的各州民團(tuán)的總司令，所以國(guó)會(huì)1792年對(duì)聯(lián)邦政府的授權(quán)就得到了總統(tǒng)作為武裝部隊(duì)總司令所擁有的各項(xiàng)權(quán)力的有力支持。同時(shí)，根據(jù)美國(guó)憲法，在戰(zhàn)時(shí)或內(nèi)亂等國(guó)家危急時(shí)刻，憲法保障的一些權(quán)利可以受到限制甚至被中止，如人身保護(hù)令狀所保護(hù)的特權(quán)為了保障公共治安必須停止時(shí)可以停止（第1條第9款）；戰(zhàn)時(shí)依照法律，可以在民房駐扎軍隊(duì)（第3修正案）；在戰(zhàn)時(shí)和社會(huì)動(dòng)亂時(shí)期發(fā)生于服現(xiàn)役的民團(tuán)的案件可以不經(jīng)大陪審團(tuán)提起公訴而進(jìn)行審判（第5修正案）。

日、俄、英、意、加等許多國(guó)家，也都相繼建立起了以憲法和特別法為基礎(chǔ)、以應(yīng)急專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)為主體的一整套應(yīng)急法律制度；以這些制度為依據(jù)，制定了大量配套規(guī)定和應(yīng)急預(yù)案（計(jì)劃），并根據(jù)實(shí)際需要不斷加以完善和更新。例如，俄羅斯以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)，制定了100余部配套聯(lián)邦法律、法規(guī)和大量總統(tǒng)令、政府令；日本以憲法和內(nèi)閣法等為基礎(chǔ)，出臺(tái)了50余部配套的法律、法規(guī)和大量政令與應(yīng)急計(jì)劃（預(yù)案）。又如，日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》自1961年出臺(tái)以來(lái)，已經(jīng)修改了24次，該法還規(guī)定各級(jí)政府、有關(guān)政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)必須每年對(duì)其防災(zāi)計(jì)劃進(jìn)行研究，及時(shí)加以修改完善。

因此，國(guó)家緊急權(quán)力并不意味著在某些特殊的緊急情況下，出于國(guó)家安全、社會(huì)秩序或公共利益的需要，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采取沒(méi)有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施。從法治的角度看，憲法和法律應(yīng)當(dāng)對(duì)可能導(dǎo)致國(guó)家緊急權(quán)力的危險(xiǎn)和威脅及其程度作出規(guī)定，對(duì)于不能預(yù)見(jiàn)或者難以確定其危險(xiǎn)性和危險(xiǎn)程度的情況，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的認(rèn)定職責(zé)和權(quán)限。正是在這一基礎(chǔ)上，各國(guó)大都以成文或不成文的形式依法管理國(guó)家緊急權(quán)力的運(yùn)作，對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力下政府的管理權(quán)限、應(yīng)對(duì)措施和程序、法律責(zé)任、公民權(quán)利的限制、國(guó)家緊急權(quán)力的監(jiān)督、權(quán)利的特殊救濟(jì)等方面作出明確的法律界定，從而為政府運(yùn)用國(guó)家緊急權(quán)力、實(shí)施應(yīng)急處置提供法律依據(jù)。

四、國(guó)家緊急權(quán)力的實(shí)質(zhì)是權(quán)力與權(quán)利正常邏輯結(jié)構(gòu)的改變

在正常情況下，國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利及其相互之間處于一種恒定狀態(tài)：其內(nèi)容及其數(shù)量從法理上說(shuō)幾乎是固化的，國(guó)家只能在其權(quán)限范圍內(nèi)依法采取必要的管制措施，公民可以行使除正常法制所作限制之外的一切權(quán)利。換言之，權(quán)力與權(quán)利之間、權(quán)力與權(quán)力之間、權(quán)利與權(quán)利之間的關(guān)系有一種預(yù)定的運(yùn)作模式。這種固化的基本作用乃是在于提供給人們明確的行為指導(dǎo)，并排斥一切對(duì)它的實(shí)質(zhì)的甚至是形式的變動(dòng)。通過(guò)長(zhǎng)久的法律實(shí)踐，雖然不能說(shuō)就沒(méi)有某些相反的作用，但同時(shí)也將使人們習(xí)慣于權(quán)力的運(yùn)作模式和權(quán)利的行使模式，并使法治信仰成為整個(gè)國(guó)家的一種集體的無(wú)意識(shí)。

但在非常情況下，國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利及其相互之間處于一種變量狀態(tài)：

首先，國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利相互之間的結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。這種改變集中表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力擴(kuò)大、公民權(quán)利克減。國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張與公民權(quán)利的克減是相對(duì)應(yīng)的概念，兩者之間的關(guān)系毫無(wú)疑問(wèn)是此消彼長(zhǎng)。這是國(guó)家緊急權(quán)力最主要的行使方式，也是我們應(yīng)該警惕國(guó)家緊急權(quán)力最主要的理由。因此，沒(méi)有權(quán)利與權(quán)力的結(jié)構(gòu)性改變就不是嚴(yán)格意義上的國(guó)家緊急權(quán)力，這是國(guó)家緊急權(quán)力制度最根本的特點(diǎn)。

其次，國(guó)家權(quán)力相互之間的結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。在應(yīng)對(duì)緊急情況時(shí)，就各種不同的國(guó)家權(quán)力而言，并不僅僅是擴(kuò)張的關(guān)系，甚至完全不是擴(kuò)張的關(guān)系，還有轉(zhuǎn)移的關(guān)系。在橫向上，國(guó)家權(quán)力是指決策權(quán)（最大的決策權(quán)就是立法權(quán)）、執(zhí)行權(quán)（最大的執(zhí)行權(quán)就是行政權(quán)）、監(jiān)督權(quán)（最大的監(jiān)督權(quán)就是司法權(quán)）。在縱向上，國(guó)家權(quán)力是指中央的權(quán)力與地方的權(quán)力、國(guó)家整體及其部分的權(quán)力等。當(dāng)然，在不同的國(guó)家、同一個(gè)國(guó)家的不同時(shí)期，這三種權(quán)力相互之間的關(guān)系并不完全相同。大致而言，主要有立法（議會(huì)）至上、行政主導(dǎo)、分權(quán)制衡等類(lèi)型。國(guó)家緊急權(quán)力所擴(kuò)張的主要是行政權(quán)和中央的權(quán)力。在國(guó)家緊急權(quán)力作用下，有些國(guó)家權(quán)力將發(fā)生轉(zhuǎn)移。例如，在特別嚴(yán)重的國(guó)家緊急權(quán)力下，司法權(quán)必然會(huì)轉(zhuǎn)移給執(zhí)行國(guó)家緊急權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)（如軍事機(jī)關(guān)等）。

最后，公民權(quán)利相互之間的結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。在正常情況下，各種權(quán)利的動(dòng)態(tài)存在組合成一個(gè)嚴(yán)密的權(quán)利體系，彼此相互依存、互為條件。但在國(guó)家緊急權(quán)力下，有些權(quán)利被限制，有些權(quán)利被中止。這樣，各種不同的權(quán)利之間的邏輯關(guān)系被改變，權(quán)利體系變得相對(duì)凌亂和松散。例如，在國(guó)家緊急權(quán)力行使期間，下列權(quán)利一般會(huì)受到限制或中止：私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，人身自由，住宅不受侵犯權(quán)，通信自由和通信秘密權(quán)，罷工、罷教、罷課、罷市權(quán)等。因此，某種意義上說(shuō)，緊急情況的出現(xiàn)是社會(huì)多元利益的大面積沖突，國(guó)家緊急權(quán)力的適用是國(guó)家對(duì)各種不同的價(jià)值序列和權(quán)利位階重新進(jìn)行的認(rèn)知過(guò)程和整合過(guò)程。只有等緊急情況消滅以后，權(quán)利體系才能重新歸位，恢復(fù)正常常態(tài)。

參考文獻(xiàn)：

［1］秦啟文等.突發(fā)公共事件的管理與應(yīng)對(duì)［Ｍ］.北京：新華出版社，2004.

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華