摘要:建立和完善社會保障制度是國家促進經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的重要手段#65377;針對我國目前社會保障基金缺乏穩(wěn)定性的現(xiàn)狀,應(yīng)加快法律制度的完善,加快財務(wù)制度和審計制度的改革,健全個人社?;鹳~戶管理制度,多渠道開辟社會保障資金來源#65377;一套科學(xué)#65380;合理#65380;完善的社會保障制度,是保證我國市場經(jīng)濟健康發(fā)展的基本前提#65377;
關(guān)鍵詞:社會保障制度;社會保障稅;社保基金賬戶
中圖分類號:F240 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)08-0152-03
建立和完善社會保障制度是國家促進經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的重要手段#65377;有效地籌集社會保障基金是社會保障制度正常運行的基本條件#65377;隨著人口的老齡化及國有企業(yè)改革的不斷深化,社會保障基金的收支矛盾日益突出,社會保障基金的籌集存在越來越多的現(xiàn)實問題#65377;在現(xiàn)行制度模式下,開征社會保障稅來取代現(xiàn)行的繳費方式,利用社會保障基金籌集在法規(guī)方面具有的強制性和統(tǒng)一性,并不能克服社會保障基金的收支困難,相反,只會增加大企業(yè)的負擔(dān),阻礙經(jīng)濟的正常發(fā)展#65377;要開征社會保障稅,就必須完善現(xiàn)行社會保障體制,理順國家#65380;單位與個人的收入分配和權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系#65377;造成社會保障基金收支困難的主要原因,并非社會保障基金在籌集方面的規(guī)范性和法制力度不夠,而是由于歷史遺留問題和社會保障制度本身不完善引起的#65377;開征社會保障稅,不僅要發(fā)揮稅收的特殊作用,更重要的是在稅收調(diào)節(jié)下的社會保障體系,必須適合我國的基本國情,促進社會公平與經(jīng)濟發(fā)展#65377;
一、當(dāng)前我國社會保障費改稅的基本思路
(一)社會保障稅稅制要素的構(gòu)想
我國社會保障的籌資方式是以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式為基礎(chǔ)開征社會保障稅#65377;關(guān)于建立社會保障稅稅制的設(shè)想,有眾多不同的觀點,但經(jīng)過爭論之后逐漸形成了一些主流觀點:(1)社會保障稅的覆蓋面,即納稅人的確定#65377;社會保障的理想覆蓋范圍即理想的納稅人應(yīng)當(dāng)是全體社會成員,不應(yīng)分城市和農(nóng)村,不應(yīng)分部門和行業(yè),也不分企事業(yè)單位的所有制性質(zhì)#65377;然而,我國當(dāng)前的基本國情決定了農(nóng)民作為社會保障稅的納稅義務(wù)人顯然不現(xiàn)實;國家公務(wù)員的性質(zhì)決定了其社會保障與其他從業(yè)人員有明顯的差異,也暫不宜作為社會保障稅的納稅義務(wù)人#65377;所以,社會保障稅的納稅人在現(xiàn)階段應(yīng)定位在包括城鎮(zhèn)所有企業(yè)#65380;事業(yè)單位的職工和個體工商戶等#65377;(2)社會保障稅稅基的確定#65377;社會保障稅應(yīng)由企事業(yè)單位和職工個人共同繳納,企事業(yè)單位按支付給職工的工資總額計征,職工個人則按其從企事業(yè)單位取得的工資收入計征,個體工商戶原則上可按企事業(yè)單位及其職工個人繳納的平均水平核定征收#65377;(3)社會保障稅的稅目和稅率的確定#65377;可以先設(shè)養(yǎng)老保險#65380;失業(yè)保險#65380;醫(yī)療保險這三個項目,以后視情況再增加其他必需的稅目#65377;社會保障稅按比例稅率計征,可由國家規(guī)定彈性幅度比例稅率,各省(市#65380;區(qū))按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平#65380;職工收入狀況等,在規(guī)定的幅度內(nèi)具體確定稅率#65377;如養(yǎng)老保險的綜合稅率可在25%~30%之間確定,個人負擔(dān)部分可在5%~10%之間確定#65377;
(二)社會保障體制改革的一般思路
完善社會保障制度在“十五”計劃中單獨列項,表明未來五年中國建立獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外社會保障體系的步伐將比原來預(yù)期更快一些#65377;正在建立的社會保障體系,包括社會保險#65380;社會救濟#65380;社會福利#65380;優(yōu)撫安置和社會互助#65380;個人儲蓄積累保障#65377;其核心是社會保險,包括養(yǎng)老保險#65380;醫(yī)療保險#65380;失業(yè)保險#65380;工傷保險和生育保險等各項制度#65377;
社會保障的制度選擇屬重大課題,國內(nèi)學(xué)術(shù)界在這方面有不同的觀點,概括起來主要有三種看法:一種是主張實行完全現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌制度;另一種是主張實行徹底的個人賬戶積累制度;第三種是主張實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度#65377;國內(nèi)學(xué)術(shù)界對第一種主張的批評是它難以應(yīng)對人口老齡化的危機;對第二種主張的批評是其缺乏社會共濟;對第三種主張贊同的較多,這種混合模式在理論上既要保存現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)移#65380;收入再分配的功能,又要發(fā)揮完全積累制培養(yǎng)個人責(zé)任心,提高繳費積極性以及提高儲蓄率等作用;同時,還可以克服現(xiàn)收現(xiàn)付制無法應(yīng)對人口老齡化和完全積累制沒有再分配功能的弱點#65377;因此,這是一種比較理想的模式,目前很多國家的社會保障制度都在朝這個方向改革,我國也最終選擇了這種社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式#65377;
建立穩(wěn)定可靠的籌資方式是一國社會保障體系構(gòu)建中的核心環(huán)節(jié)#65377;籌集社會保障資金的方式主要有兩種類型:一是建立個人儲蓄賬戶;二是征收社會保障稅#65377;前者實際上是一種強制性儲蓄;后者常見于實行政府提供保障模式的國家,其特點是:社會保障稅由專門的管理機構(gòu)(如稅務(wù)機關(guān))負責(zé)征收和管理,其收支一般納入國家預(yù)算,實行“專稅專用”,超支部分由財政撥款補足#65377;從當(dāng)今世界各國社會保障制度的具體情況來看,社會保障稅以其特有的規(guī)范和效率贏得了世界上大多數(shù)國家的青睞#65377;經(jīng)過慎重研究,我國擬將開征社會保障稅以取代目前的收費辦法#65377;
二、開征社會保障稅的必要性
1.有利于增強社會籌資的強制性,加強社會保障基金的征收力度#65377;社保稅的征收#65380;管理和支付有嚴(yán)密的法律規(guī)定,稅比費更具有法律約束力和法律規(guī)范性,促使社會保障基金有穩(wěn)定#65380;及時#65380;足額的收入保證,有利于增強社會籌資的強制性,加強社會保障基金的征收力度#65377;
2.有利于減輕中國進入人口老齡化國家后給企業(yè)和國家財政帶來的巨大的養(yǎng)老金負擔(dān)至2010年我國60歲以上的人口比重將達到12%,超過國際老齡化社會10%的臨界點,只有開征社會保障稅才能夠逐步縮小社保資金缺口,才能促進社會保障制度的正常運行和可持續(xù)發(fā)展,走出社保支付的困境#65377;
3.有利于實行全國統(tǒng)籌制度#65377;國際經(jīng)驗表明,只有全國性的社會保障基金才便于政府在更大的空間內(nèi)調(diào)劑余缺,平衡地區(qū)差距#65377;目前的省級統(tǒng)籌只能是中國社會保障制度的過渡形式,全國統(tǒng)籌才是終極目標(biāo),毫無疑問,社會保障稅的開征將為全國統(tǒng)籌創(chuàng)造有利條件#65377;
4.對社會保障稅實行收支分離原則,進行收支兩條線的管理#65377;收支兩條線的管理,有利于社會保障稅的健康運行和廉政建設(shè),有利于建立社會保障基金管理的監(jiān)督機制,增強保障資金的安全性,形成社會保障的收入#65380;支出#65380;管理分別獨立的科學(xué)管理系統(tǒng)#65377;
5.有利于與國際的稅制慣例接軌,促進我國加入WTO后對外開放進程的發(fā)展#65377;目前,社會保障稅在國際稅制中顯示了強大的生命力和巨大的經(jīng)濟杠桿作用,成為了各國除所得稅外的第二大稅種,我國依國際慣例開征社會保障稅,在國際稅收協(xié)議中可以相互抵免,有利于協(xié)調(diào)國家之間社會保障支出的負擔(dān),有利于維護國家主權(quán)及本國居民的權(quán)益,促進國際間的開發(fā)與交流#65377;
三、社會保障費改稅的相關(guān)策略
(一)實行一個統(tǒng)一,三個同步的改革策略
一個統(tǒng)一,就是統(tǒng)一國家財政,將政府的一切公共收支統(tǒng)一納入國家預(yù)算管理#65377;不再保留任何放在國家預(yù)算外#65380;實行自收自支自行管理辦法的公共收支,也不再保留任何坐支#65380;抵扣等管理辦法,以便從國家財政管理制度方面挖掉產(chǎn)生亂收費的根源#65377;
三個同步包括以下內(nèi)容:
一是城市和農(nóng)村“費改稅”同步#65377;實踐表明,城鄉(xiāng)收費有著密切聯(lián)系#65377;農(nóng)村亂收費項目許多是來自上級政府部門的推動和壓力,諸如下達一些不切實際的“達標(biāo)”#65380;“升級”等增加支出但沒有經(jīng)費供給的任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不開征新的收費項目,以滿足資金需要;反之,由于農(nóng)村公共分配不規(guī)范,以及與上級政府職能范圍缺少明確劃分等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又常常將一些開支推向上級,擠壓上級政府同意開征新費以滿足其需要#65377;這樣,如果農(nóng)村實行“費改稅”而城市不實行,其成果就無法穩(wěn)定#65377;農(nóng)村“費改稅”如果不和城市“費改稅”同步,城市亂收費項目一旦涉及農(nóng)村,農(nóng)村也就難免在“費改稅”后出現(xiàn)新的亂收費#65377;
二是清理收費項目與行政事業(yè)體制改革同步#65377;現(xiàn)在的各項收費無論是否合理,都已打入各行政事業(yè)單位收支基數(shù)之中,其中不少合理或不合理的收費項目,還在支撐著一些不合理的機構(gòu)和人員,支撐著一些不應(yīng)當(dāng)由政府舉辦的事業(yè)#65377;如果在清理收費項目中廢除了一切不合理項目的同時,不進行政府職能轉(zhuǎn)換和改革事業(yè)體制,解散那些不合理的機構(gòu),將不應(yīng)由政府養(yǎng)活的事業(yè)推向市場,他們不可避免地要利用手中的權(quán)力,巧立名目再開新的收費,以滿足自己的需要#65377;
三是“費改稅”與調(diào)整優(yōu)化國家預(yù)算支出結(jié)構(gòu)同步#65377;費改成稅后,其收入自然會納入國家預(yù)算,原來靠收費支撐的機構(gòu)和各項事業(yè),也就隨之失去經(jīng)費來源,從而需要財政給予相應(yīng)的支持,否則會造成各行政事業(yè)單位收支矛盾尖銳,不能正常實現(xiàn)其職能,結(jié)果就不得不再回到自我創(chuàng)收#65380;巧立名目收費來增加收入的老路#65377;然而就財政來說,僅靠費改稅增加的收入,是無法滿足這些行政事業(yè)單位支出需要的#65377;在“費改稅”后,財政依然按原來的行政事業(yè)支出結(jié)構(gòu)供給經(jīng)費是不可能的#65377;出路只有一個,就是在實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換和事業(yè)體制改革的基礎(chǔ)上,大力壓縮行政經(jīng)費支出,同時實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)型,從計劃經(jīng)濟財政向市場經(jīng)濟財政轉(zhuǎn)換,從市場可以解決的各項事業(yè)供給中退出去,全面進入必須由政府實施的各項事務(wù)供給領(lǐng)域,保障這方面的各項基本需要,依照新的職能結(jié)構(gòu),全面調(diào)整和重新構(gòu)建支出結(jié)構(gòu)#65377;這樣,才能有效地滿足各方面基本需要,使各方面沒有必要再去自找財源,亂收費現(xiàn)象就可隨之消失#65377;
(二)建立流動性和廣覆蓋的社會保障制度
1.增強社會保障的流動性#65377;人才的流動和優(yōu)化配置,是市場經(jīng)濟的必然要求#65377;流動性的增強,意味著保障主體不管是在政府及國有企事業(yè)單位就業(yè),還是在非國有企業(yè)就業(yè),均享有失業(yè)#65380;醫(yī)療#65380;退休等社會保障,即受保障主體始終與保障基金緊密聯(lián)結(jié)在一起,保障基金隨著受保障主體流動而流動#65377;這就要求社會保障號#65380;信用號#65380;身份證號三號合一,否則就難以從制度上和技術(shù)上建立流動性很強的社會保障#65377;
2.增強社會保障的廣覆蓋性#65377;一要將國家公務(wù)員作為社會保障稅的納稅人#65377;既讓國家公務(wù)員拿出工資的一部分,為社會互濟增添力量,又讓國家公務(wù)員在機構(gòu)改革#65380;人事制度改革中能夠承受待崗#65380;失業(yè)和養(yǎng)老的風(fēng)險#65377;二要建立農(nóng)村社會保障體系#65377;根據(jù)我國農(nóng)村幅員廣闊#65380;地區(qū)差異很大的實際,短期內(nèi)讓全國農(nóng)民普遍參加進來是不可能的,農(nóng)村社會保障體系必須是多元化的,除探索農(nóng)村社會化養(yǎng)老保障制度以外,還可建立承包土地轉(zhuǎn)讓制度#65380;儲蓄互助會等多種形式,同時充實農(nóng)村五保戶供養(yǎng)的資金來源,使農(nóng)村五保制度真正做到名實相符#65377;
(三)適度降低初始保障基線
1.適度降低社會保險繳費率#65377;繳費率的高低一般是由社會保障的覆蓋范圍和收益大小決定的,而覆蓋范圍和收益大小又取決于一個國家的生產(chǎn)力發(fā)展水平#65377;可以考慮的是,將現(xiàn)行的社會保險繳費率適當(dāng)降低,如由40%左右下調(diào)到35%左右,這樣,社會保障稅剛開征時,稅率就可定得低一些,然后隨著社會保障項目的拓寬,逐步提高稅率#65377;需要注意的是,在適度降低社會保險繳費率的同時,必須要適度擴大社會保障的覆蓋面#65377;因為,單純降低繳費率會打破社會保障基金供給與基金支付的理論平衡,在基金支付量不變的情況下,我們必須嘗試通過擴大基金覆蓋面來維持平衡,如將逐步涌進城市的青年農(nóng)民納入征稅范疇,推進城市化進程#65377;否則,政府將面臨社會保障基金的支付危機,作為基金償付的最后擔(dān)保人,甚至還將面臨嚴(yán)峻的政治風(fēng)險#65377;
2.適度降低工資替代率水平#65377;根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障“激勵與保護相統(tǒng)一”的原則,應(yīng)將養(yǎng)老金工資替代率水平由當(dāng)前的90%左右降低到繳費工資的60%左右#65377;隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,再逐步把已經(jīng)降低的工資替代率水平提高起來,這是完全符合福利分配的規(guī)律的#65377;
(四)擇機推動社會保障基金入市
發(fā)達國家社會保障基金投資具有兩個明顯特點:一是投資渠道多元化,社會保障資金不僅投資于股票#65380;政府債券#65380;企業(yè)債券,還投資于存款#65380;抵押貸款#65380;不動產(chǎn)#65380;外國資產(chǎn)等;二是股票投資所占比重都比較高,尤其是美#65380;英兩國,其養(yǎng)老金投資于股票的比重分別占到46%和53%#65377;從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看,社會保障基金利用多種金融工具進行投資(尤其是利用股票進行投資)已是大勢所趨#65377;因此,我國社會保障基金的投資渠道也必須進行改革#65377;改革的方向是:第一,要利用多種金融工具進行多元化投資;第二,要允許社會保障基金入市,投資于股票#65377;而社會保障基金入市,反過來又可促進資本市場的發(fā)展,一方面社會保險基金規(guī)模大,可以滿足資本市場對資金的需求,解決其擴容壓力;另一方面社會保險基金每年收入與支出的總量相對穩(wěn)定,不會有劇烈波動,因此可以在一定程度上削減資本市場上短線投機的沖擊,起到市場穩(wěn)定器的作用#65377;可見,從法律上#65380;證券市場上做好準(zhǔn)備,在兼顧社會保障基金的安全性#65380;贏利性和流動性的基礎(chǔ)上,擇機而動,推動社會保障基金入市,是實現(xiàn)社會保障基金保值增值的有力手段#65377;
(五)夯實社會保障資金的征管基礎(chǔ)
一#65380;加大清理#65380;催繳拖欠社會保障費的力度#65377;欠費問題是長期困擾社會保障資金征集的一個大問題,我們要充分利用稅務(wù)部門征繳手段強硬#65380;征收渠道通暢#65380;網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)健全等優(yōu)勢,進一步增強社會保險籌資的強制性#65377;對于欠費數(shù)量大#65380;欠費時間長的典型企業(yè),采取新聞曝光等多種形式,并適當(dāng)采用稅收保全與強制執(zhí)行措施,力求將欠費降低到最低限度,為社會保障“費改稅”打下良好基礎(chǔ)#65377;
二#65380;核實稅基#65377;核實企業(yè)職工的繳費工資,減少繳費工資與實際工資之間的差距#65380;名義繳費率與實際繳費率之間的差距;核實非企業(yè)職工如個體經(jīng)營者的經(jīng)營利潤和雇工人數(shù),杜絕私營#65380;個體經(jīng)營者瞞報#65380;少報經(jīng)營利潤和雇工人數(shù)的現(xiàn)象#65377;
三#65380;搞好稅源監(jiān)控#65377;加強稅務(wù)登記管理與社會保障登記管理的統(tǒng)一性,做好按人監(jiān)控的繳費記錄;提高稅源監(jiān)控的技術(shù)手段,通過綜合稽查,從整體上改善稅源監(jiān)控效果#65377;例如,社會保障稅稅基與企業(yè)所得稅和個人所得稅稅基互補,納稅人為少繳社保稅有可能少報職工人數(shù),為少繳企業(yè)所得稅又必須多報職工人數(shù)以擴大扣除額#65377;如果利用社保稅與企業(yè)所得稅的鉗制性,把二者綜合起來進行稽核監(jiān)控,必然會取得良好效果#65377;
總之,隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立#65380;深入發(fā)展和全球經(jīng)濟一體化進程的加快,我們都應(yīng)該認(rèn)識到加快社會保障“費改稅”改革的必要性和緊迫性,建立一套科學(xué)#65380;合理#65380;完善的社會保障制度,保持社會的穩(wěn)定,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,是保證我國市場經(jīng)濟健康發(fā)展的基本前提#65377;
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[責(zé)任編輯孫莉艷]