摘要:建立和完善社會保障制度是國家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展的重要手段#65377;針對我國目前社會保障基金缺乏穩(wěn)定性的現(xiàn)狀，應(yīng)加快法律制度的完善，加快財(cái)務(wù)制度和審計(jì)制度的改革，健全個(gè)人社?；鹳~戶管理制度，多渠道開辟社會保障資金來源#65377;一套科學(xué)#65380;合理#65380;完善的社會保障制度，是保證我國市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基本前提#65377;

關(guān)鍵詞:社會保障制度;社會保障稅;社?；鹳~戶

中圖分類號:F240 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)08-0152-03

建立和完善社會保障制度是國家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展的重要手段#65377;有效地籌集社會保障基金是社會保障制度正常運(yùn)行的基本條件#65377;隨著人口的老齡化及國有企業(yè)改革的不斷深化，社會保障基金的收支矛盾日益突出，社會保障基金的籌集存在越來越多的現(xiàn)實(shí)問題#65377;在現(xiàn)行制度模式下，開征社會保障稅來取代現(xiàn)行的繳費(fèi)方式，利用社會保障基金籌集在法規(guī)方面具有的強(qiáng)制性和統(tǒng)一性，并不能克服社會保障基金的收支困難，相反，只會增加大企業(yè)的負(fù)擔(dān)，阻礙經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展#65377;要開征社會保障稅，就必須完善現(xiàn)行社會保障體制，理順國家#65380;單位與個(gè)人的收入分配和權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系#65377;造成社會保障基金收支困難的主要原因，并非社會保障基金在籌集方面的規(guī)范性和法制力度不夠，而是由于歷史遺留問題和社會保障制度本身不完善引起的#65377;開征社會保障稅，不僅要發(fā)揮稅收的特殊作用，更重要的是在稅收調(diào)節(jié)下的社會保障體系，必須適合我國的基本國情，促進(jìn)社會公平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展#65377;

一、當(dāng)前我國社會保障費(fèi)改稅的基本思路

(一)社會保障稅稅制要素的構(gòu)想

我國社會保障的籌資方式是以社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式為基礎(chǔ)開征社會保障稅#65377;關(guān)于建立社會保障稅稅制的設(shè)想，有眾多不同的觀點(diǎn)，但經(jīng)過爭論之后逐漸形成了一些主流觀點(diǎn):(1)社會保障稅的覆蓋面，即納稅人的確定#65377;社會保障的理想覆蓋范圍即理想的納稅人應(yīng)當(dāng)是全體社會成員，不應(yīng)分城市和農(nóng)村，不應(yīng)分部門和行業(yè)，也不分企事業(yè)單位的所有制性質(zhì)#65377;然而，我國當(dāng)前的基本國情決定了農(nóng)民作為社會保障稅的納稅義務(wù)人顯然不現(xiàn)實(shí);國家公務(wù)員的性質(zhì)決定了其社會保障與其他從業(yè)人員有明顯的差異，也暫不宜作為社會保障稅的納稅義務(wù)人#65377;所以，社會保障稅的納稅人在現(xiàn)階段應(yīng)定位在包括城鎮(zhèn)所有企業(yè)#65380;事業(yè)單位的職工和個(gè)體工商戶等#65377;(2)社會保障稅稅基的確定#65377;社會保障稅應(yīng)由企事業(yè)單位和職工個(gè)人共同繳納，企事業(yè)單位按支付給職工的工資總額計(jì)征，職工個(gè)人則按其從企事業(yè)單位取得的工資收入計(jì)征，個(gè)體工商戶原則上可按企事業(yè)單位及其職工個(gè)人繳納的平均水平核定征收#65377;(3)社會保障稅的稅目和稅率的確定#65377;可以先設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)#65380;失業(yè)保險(xiǎn)#65380;醫(yī)療保險(xiǎn)這三個(gè)項(xiàng)目，以后視情況再增加其他必需的稅目#65377;社會保障稅按比例稅率計(jì)征，可由國家規(guī)定彈性幅度比例稅率，各省(市#65380;區(qū))按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平#65380;職工收入狀況等，在規(guī)定的幅度內(nèi)具體確定稅率#65377;如養(yǎng)老保險(xiǎn)的綜合稅率可在25%～30%之間確定，個(gè)人負(fù)擔(dān)部分可在5%～10%之間確定#65377;

(二)社會保障體制改革的一般思路

完善社會保障制度在“十五”計(jì)劃中單獨(dú)列項(xiàng)，表明未來五年中國建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外社會保障體系的步伐將比原來預(yù)期更快一些#65377;正在建立的社會保障體系，包括社會保險(xiǎn)#65380;社會救濟(jì)#65380;社會福利#65380;優(yōu)撫安置和社會互助#65380;個(gè)人儲蓄積累保障#65377;其核心是社會保險(xiǎn)，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)#65380;醫(yī)療保險(xiǎn)#65380;失業(yè)保險(xiǎn)#65380;工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等各項(xiàng)制度#65377;

社會保障的制度選擇屬重大課題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界在這方面有不同的觀點(diǎn)，概括起來主要有三種看法:一種是主張實(shí)行完全現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌制度;另一種是主張實(shí)行徹底的個(gè)人賬戶積累制度;第三種是主張實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度#65377;國內(nèi)學(xué)術(shù)界對第一種主張的批評是它難以應(yīng)對人口老齡化的危機(jī);對第二種主張的批評是其缺乏社會共濟(jì);對第三種主張贊同的較多，這種混合模式在理論上既要保存現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)移#65380;收入再分配的功能，又要發(fā)揮完全積累制培養(yǎng)個(gè)人責(zé)任心，提高繳費(fèi)積極性以及提高儲蓄率等作用;同時(shí)，還可以克服現(xiàn)收現(xiàn)付制無法應(yīng)對人口老齡化和完全積累制沒有再分配功能的弱點(diǎn)#65377;因此，這是一種比較理想的模式，目前很多國家的社會保障制度都在朝這個(gè)方向改革，我國也最終選擇了這種社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式#65377;

建立穩(wěn)定可靠的籌資方式是一國社會保障體系構(gòu)建中的核心環(huán)節(jié)#65377;籌集社會保障資金的方式主要有兩種類型:一是建立個(gè)人儲蓄賬戶;二是征收社會保障稅#65377;前者實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲蓄;后者常見于實(shí)行政府提供保障模式的國家，其特點(diǎn)是:社會保障稅由專門的管理機(jī)構(gòu)(如稅務(wù)機(jī)關(guān))負(fù)責(zé)征收和管理，其收支一般納入國家預(yù)算，實(shí)行“專稅專用”，超支部分由財(cái)政撥款補(bǔ)足#65377;從當(dāng)今世界各國社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其特有的規(guī)范和效率贏得了世界上大多數(shù)國家的青睞#65377;經(jīng)過慎重研究，我國擬將開征社會保障稅以取代目前的收費(fèi)辦法#65377;

二、開征社會保障稅的必要性

1.有利于增強(qiáng)社會籌資的強(qiáng)制性，加強(qiáng)社會保障基金的征收力度#65377;社保稅的征收#65380;管理和支付有嚴(yán)密的法律規(guī)定，稅比費(fèi)更具有法律約束力和法律規(guī)范性，促使社會保障基金有穩(wěn)定#65380;及時(shí)#65380;足額的收入保證，有利于增強(qiáng)社會籌資的強(qiáng)制性，加強(qiáng)社會保障基金的征收力度#65377;

2.有利于減輕中國進(jìn)入人口老齡化國家后給企業(yè)和國家財(cái)政帶來的巨大的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)至2010年我國60歲以上的人口比重將達(dá)到12%，超過國際老齡化社會10%的臨界點(diǎn)，只有開征社會保障稅才能夠逐步縮小社保資金缺口，才能促進(jìn)社會保障制度的正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，走出社保支付的困境#65377;

3.有利于實(shí)行全國統(tǒng)籌制度#65377;國際經(jīng)驗(yàn)表明，只有全國性的社會保障基金才便于政府在更大的空間內(nèi)調(diào)劑余缺，平衡地區(qū)差距#65377;目前的省級統(tǒng)籌只能是中國社會保障制度的過渡形式，全國統(tǒng)籌才是終極目標(biāo)，毫無疑問，社會保障稅的開征將為全國統(tǒng)籌創(chuàng)造有利條件#65377;

4.對社會保障稅實(shí)行收支分離原則，進(jìn)行收支兩條線的管理#65377;收支兩條線的管理，有利于社會保障稅的健康運(yùn)行和廉政建設(shè)，有利于建立社會保障基金管理的監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)保障資金的安全性，形成社會保障的收入#65380;支出#65380;管理分別獨(dú)立的科學(xué)管理系統(tǒng)#65377;

5.有利于與國際的稅制慣例接軌，促進(jìn)我國加入WTO后對外開放進(jìn)程的發(fā)展#65377;目前，社會保障稅在國際稅制中顯示了強(qiáng)大的生命力和巨大的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，成為了各國除所得稅外的第二大稅種，我國依國際慣例開征社會保障稅，在國際稅收協(xié)議中可以相互抵免，有利于協(xié)調(diào)國家之間社會保障支出的負(fù)擔(dān)，有利于維護(hù)國家主權(quán)及本國居民的權(quán)益，促進(jìn)國際間的開發(fā)與交流#65377;

三、社會保障費(fèi)改稅的相關(guān)策略

(一)實(shí)行一個(gè)統(tǒng)一，三個(gè)同步的改革策略

一個(gè)統(tǒng)一，就是統(tǒng)一國家財(cái)政，將政府的一切公共收支統(tǒng)一納入國家預(yù)算管理#65377;不再保留任何放在國家預(yù)算外#65380;實(shí)行自收自支自行管理辦法的公共收支，也不再保留任何坐支#65380;抵扣等管理辦法，以便從國家財(cái)政管理制度方面挖掉產(chǎn)生亂收費(fèi)的根源#65377;

三個(gè)同步包括以下內(nèi)容:

一是城市和農(nóng)村“費(fèi)改稅”同步#65377;實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)收費(fèi)有著密切聯(lián)系#65377;農(nóng)村亂收費(fèi)項(xiàng)目許多是來自上級政府部門的推動(dòng)和壓力，諸如下達(dá)一些不切實(shí)際的“達(dá)標(biāo)”#65380;“升級”等增加支出但沒有經(jīng)費(fèi)供給的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不開征新的收費(fèi)項(xiàng)目，以滿足資金需要;反之，由于農(nóng)村公共分配不規(guī)范，以及與上級政府職能范圍缺少明確劃分等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又常常將一些開支推向上級，擠壓上級政府同意開征新費(fèi)以滿足其需要#65377;這樣，如果農(nóng)村實(shí)行“費(fèi)改稅”而城市不實(shí)行，其成果就無法穩(wěn)定#65377;農(nóng)村“費(fèi)改稅”如果不和城市“費(fèi)改稅”同步，城市亂收費(fèi)項(xiàng)目一旦涉及農(nóng)村，農(nóng)村也就難免在“費(fèi)改稅”后出現(xiàn)新的亂收費(fèi)#65377;

二是清理收費(fèi)項(xiàng)目與行政事業(yè)體制改革同步#65377;現(xiàn)在的各項(xiàng)收費(fèi)無論是否合理，都已打入各行政事業(yè)單位收支基數(shù)之中，其中不少合理或不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，還在支撐著一些不合理的機(jī)構(gòu)和人員，支撐著一些不應(yīng)當(dāng)由政府舉辦的事業(yè)#65377;如果在清理收費(fèi)項(xiàng)目中廢除了一切不合理項(xiàng)目的同時(shí)，不進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)換和改革事業(yè)體制，解散那些不合理的機(jī)構(gòu)，將不應(yīng)由政府養(yǎng)活的事業(yè)推向市場，他們不可避免地要利用手中的權(quán)力，巧立名目再開新的收費(fèi)，以滿足自己的需要#65377;

三是“費(fèi)改稅”與調(diào)整優(yōu)化國家預(yù)算支出結(jié)構(gòu)同步#65377;費(fèi)改成稅后，其收入自然會納入國家預(yù)算，原來靠收費(fèi)支撐的機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)事業(yè)，也就隨之失去經(jīng)費(fèi)來源，從而需要財(cái)政給予相應(yīng)的支持，否則會造成各行政事業(yè)單位收支矛盾尖銳，不能正常實(shí)現(xiàn)其職能，結(jié)果就不得不再回到自我創(chuàng)收#65380;巧立名目收費(fèi)來增加收入的老路#65377;然而就財(cái)政來說，僅靠費(fèi)改稅增加的收入，是無法滿足這些行政事業(yè)單位支出需要的#65377;在“費(fèi)改稅”后，財(cái)政依然按原來的行政事業(yè)支出結(jié)構(gòu)供給經(jīng)費(fèi)是不可能的#65377;出路只有一個(gè)，就是在實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換和事業(yè)體制改革的基礎(chǔ)上，大力壓縮行政經(jīng)費(fèi)支出，同時(shí)實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政向市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政轉(zhuǎn)換，從市場可以解決的各項(xiàng)事業(yè)供給中退出去，全面進(jìn)入必須由政府實(shí)施的各項(xiàng)事務(wù)供給領(lǐng)域，保障這方面的各項(xiàng)基本需要，依照新的職能結(jié)構(gòu)，全面調(diào)整和重新構(gòu)建支出結(jié)構(gòu)#65377;這樣，才能有效地滿足各方面基本需要，使各方面沒有必要再去自找財(cái)源，亂收費(fèi)現(xiàn)象就可隨之消失#65377;

(二)建立流動(dòng)性和廣覆蓋的社會保障制度

1.增強(qiáng)社會保障的流動(dòng)性#65377;人才的流動(dòng)和優(yōu)化配置，是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求#65377;流動(dòng)性的增強(qiáng)，意味著保障主體不管是在政府及國有企事業(yè)單位就業(yè)，還是在非國有企業(yè)就業(yè)，均享有失業(yè)#65380;醫(yī)療#65380;退休等社會保障，即受保障主體始終與保障基金緊密聯(lián)結(jié)在一起，保障基金隨著受保障主體流動(dòng)而流動(dòng)#65377;這就要求社會保障號#65380;信用號#65380;身份證號三號合一，否則就難以從制度上和技術(shù)上建立流動(dòng)性很強(qiáng)的社會保障#65377;

2.增強(qiáng)社會保障的廣覆蓋性#65377;一要將國家公務(wù)員作為社會保障稅的納稅人#65377;既讓國家公務(wù)員拿出工資的一部分，為社會互濟(jì)增添力量，又讓國家公務(wù)員在機(jī)構(gòu)改革#65380;人事制度改革中能夠承受待崗#65380;失業(yè)和養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)#65377;二要建立農(nóng)村社會保障體系#65377;根據(jù)我國農(nóng)村幅員廣闊#65380;地區(qū)差異很大的實(shí)際，短期內(nèi)讓全國農(nóng)民普遍參加進(jìn)來是不可能的，農(nóng)村社會保障體系必須是多元化的，除探索農(nóng)村社會化養(yǎng)老保障制度以外，還可建立承包土地轉(zhuǎn)讓制度#65380;儲蓄互助會等多種形式，同時(shí)充實(shí)農(nóng)村五保戶供養(yǎng)的資金來源，使農(nóng)村五保制度真正做到名實(shí)相符#65377;

(三)適度降低初始保障基線

1.適度降低社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率#65377;繳費(fèi)率的高低一般是由社會保障的覆蓋范圍和收益大小決定的，而覆蓋范圍和收益大小又取決于一個(gè)國家的生產(chǎn)力發(fā)展水平#65377;可以考慮的是，將現(xiàn)行的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率適當(dāng)降低，如由40%左右下調(diào)到35%左右，這樣，社會保障稅剛開征時(shí)，稅率就可定得低一些，然后隨著社會保障項(xiàng)目的拓寬，逐步提高稅率#65377;需要注意的是，在適度降低社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率的同時(shí)，必須要適度擴(kuò)大社會保障的覆蓋面#65377;因?yàn)?，單純降低繳費(fèi)率會打破社會保障基金供給與基金支付的理論平衡，在基金支付量不變的情況下，我們必須嘗試通過擴(kuò)大基金覆蓋面來維持平衡，如將逐步涌進(jìn)城市的青年農(nóng)民納入征稅范疇，推進(jìn)城市化進(jìn)程#65377;否則，政府將面臨社會保障基金的支付危機(jī)，作為基金償付的最后擔(dān)保人，甚至還將面臨嚴(yán)峻的政治風(fēng)險(xiǎn)#65377;

2.適度降低工資替代率水平#65377;根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會保障“激勵(lì)與保護(hù)相統(tǒng)一”的原則，應(yīng)將養(yǎng)老金工資替代率水平由當(dāng)前的90%左右降低到繳費(fèi)工資的60%左右#65377;隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，再逐步把已經(jīng)降低的工資替代率水平提高起來，這是完全符合福利分配的規(guī)律的#65377;

(四)擇機(jī)推動(dòng)社會保障基金入市

發(fā)達(dá)國家社會保障基金投資具有兩個(gè)明顯特點(diǎn):一是投資渠道多元化，社會保障資金不僅投資于股票#65380;政府債券#65380;企業(yè)債券，還投資于存款#65380;抵押貸款#65380;不動(dòng)產(chǎn)#65380;外國資產(chǎn)等;二是股票投資所占比重都比較高，尤其是美#65380;英兩國，其養(yǎng)老金投資于股票的比重分別占到46%和53%#65377;從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，社會保障基金利用多種金融工具進(jìn)行投資(尤其是利用股票進(jìn)行投資)已是大勢所趨#65377;因此，我國社會保障基金的投資渠道也必須進(jìn)行改革#65377;改革的方向是:第一，要利用多種金融工具進(jìn)行多元化投資;第二，要允許社會保障基金入市，投資于股票#65377;而社會保障基金入市，反過來又可促進(jìn)資本市場的發(fā)展，一方面社會保險(xiǎn)基金規(guī)模大，可以滿足資本市場對資金的需求，解決其擴(kuò)容壓力;另一方面社會保險(xiǎn)基金每年收入與支出的總量相對穩(wěn)定，不會有劇烈波動(dòng)，因此可以在一定程度上削減資本市場上短線投機(jī)的沖擊，起到市場穩(wěn)定器的作用#65377;可見，從法律上#65380;證券市場上做好準(zhǔn)備，在兼顧社會保障基金的安全性#65380;贏利性和流動(dòng)性的基礎(chǔ)上，擇機(jī)而動(dòng)，推動(dòng)社會保障基金入市，是實(shí)現(xiàn)社會保障基金保值增值的有力手段#65377;

(五)夯實(shí)社會保障資金的征管基礎(chǔ)

一#65380;加大清理#65380;催繳拖欠社會保障費(fèi)的力度#65377;欠費(fèi)問題是長期困擾社會保障資金征集的一個(gè)大問題，我們要充分利用稅務(wù)部門征繳手段強(qiáng)硬#65380;征收渠道通暢#65380;網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)健全等優(yōu)勢，進(jìn)一步增強(qiáng)社會保險(xiǎn)籌資的強(qiáng)制性#65377;對于欠費(fèi)數(shù)量大#65380;欠費(fèi)時(shí)間長的典型企業(yè)，采取新聞曝光等多種形式，并適當(dāng)采用稅收保全與強(qiáng)制執(zhí)行措施，力求將欠費(fèi)降低到最低限度，為社會保障“費(fèi)改稅”打下良好基礎(chǔ)#65377;

二#65380;核實(shí)稅基#65377;核實(shí)企業(yè)職工的繳費(fèi)工資，減少繳費(fèi)工資與實(shí)際工資之間的差距#65380;名義繳費(fèi)率與實(shí)際繳費(fèi)率之間的差距;核實(shí)非企業(yè)職工如個(gè)體經(jīng)營者的經(jīng)營利潤和雇工人數(shù)，杜絕私營#65380;個(gè)體經(jīng)營者瞞報(bào)#65380;少報(bào)經(jīng)營利潤和雇工人數(shù)的現(xiàn)象#65377;

三#65380;搞好稅源監(jiān)控#65377;加強(qiáng)稅務(wù)登記管理與社會保障登記管理的統(tǒng)一性，做好按人監(jiān)控的繳費(fèi)記錄;提高稅源監(jiān)控的技術(shù)手段，通過綜合稽查，從整體上改善稅源監(jiān)控效果#65377;例如，社會保障稅稅基與企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅稅基互補(bǔ)，納稅人為少繳社保稅有可能少報(bào)職工人數(shù)，為少繳企業(yè)所得稅又必須多報(bào)職工人數(shù)以擴(kuò)大扣除額#65377;如果利用社保稅與企業(yè)所得稅的鉗制性，把二者綜合起來進(jìn)行稽核監(jiān)控，必然會取得良好效果#65377;

總之，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立#65380;深入發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，我們都應(yīng)該認(rèn)識到加快社會保障“費(fèi)改稅”改革的必要性和緊迫性，建立一套科學(xué)#65380;合理#65380;完善的社會保障制度，保持社會的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是保證我國市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基本前提#65377;

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[責(zé)任編輯孫莉艷]