摘要:農(nóng)業(yè)就業(yè)人口減少是經(jīng)濟增長過程中的一個普遍規(guī)律#65377;目前，我國不合理的戶籍管理制度#65380;城市內(nèi)的城鄉(xiāng)就業(yè)歧視政策#65380;農(nóng)村土地使用和流轉(zhuǎn)制度的不完善以及城市低價住房供給制度的不健全是阻礙我國城鄉(xiāng)人口順利流動#65380;農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的主要制度障礙#65377;消除這一障礙的對策是深化戶籍制度改革，加快農(nóng)村土地使用和流轉(zhuǎn)制度改革，完善城市限價房廉租房供給制度#65377;

關(guān)鍵詞:農(nóng)村勞動力;城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移;制度障礙

中圖分類號:F241 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)08-0057-02

從發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展的實踐看，一國經(jīng)濟發(fā)展的過程表現(xiàn)為人均GDP持續(xù)增長，并且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生由以農(nóng)業(yè)為主逐漸向以工業(yè)為主并最終向以服務(wù)業(yè)為主的轉(zhuǎn)變，同時大多數(shù)人口在這一過程中實現(xiàn)由農(nóng)村向城市的空間遷移#65377;也就是說，經(jīng)濟增長#65380;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級#65380;城市化內(nèi)在地統(tǒng)一于經(jīng)濟發(fā)展的過程，是經(jīng)濟發(fā)展過程的不同側(cè)面的反映#65377;

農(nóng)業(yè)產(chǎn)出比重縮小#65380;農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)減少是經(jīng)濟增長過程中一個已得到普遍驗證的一般規(guī)律#65377;由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長相對緩慢，因此受利益驅(qū)動，生產(chǎn)要素將自發(fā)地由邊際收益較低的農(nóng)業(yè)，流向邊際收益較高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從而帶動經(jīng)濟的增長#65377;而且在這一過程中，由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)(工業(yè)和服務(wù)業(yè))具有鮮明的聚集發(fā)展特點，因此在現(xiàn)實中，農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程，通常表現(xiàn)為農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的空間遷移過程，即城市化過程#65377;

從許多先行國家的發(fā)展實踐看，人口的城鄉(xiāng)遷移在市場機制充分發(fā)揮作用的情況下一般都是自發(fā)完成的，它有利于農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營和保持經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展#65377;而在我國，由于1978年以來的改革開放具有體制轉(zhuǎn)軌和漸進性的特點，因此我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的途徑并不順暢，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高和城鄉(xiāng)生活差距加大等經(jīng)濟因素對這一過程起到了重要的“推”#65380;“拉”作用，但在不合理的管理體制和僵化過時的政策法規(guī)管制下，阻礙我國農(nóng)村人口向城市遷移的制度障礙長期存在，這已成為目前制約我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級#65380;農(nóng)業(yè)績效提高和城市化可持續(xù)發(fā)展的深層次因素，如何消除這些制度障礙直接關(guān)系到我國經(jīng)濟發(fā)展的全局#65377;

一、不合理的戶籍管理制度是限制我國城鄉(xiāng)人口流動的剛性最強的制度障礙

我國從1958年起開始實施嚴格的戶籍管理制度，戶籍管理原本是國家以居住地為原則給予城市居民和農(nóng)村居民以不同的戶口并對居民的異地遷移進行登記的管制制度，但是與戶籍管理相配套的是國家對城市居民和農(nóng)村居民實施了差別極大的社會福利政策#65377;城市居民可以無償?shù)叵碛袊姨峁┑亩喾N社會福利，如城市就業(yè)#65380;生活必需品的低價供給#65380;基本的養(yǎng)老和醫(yī)療保障等，農(nóng)村居民則完全被排斥在這些福利政策之外#65377;因此，戶籍事實上不僅是城鄉(xiāng)居民身份的重要標志，而且成為一個人能否在城市正常生活的關(guān)鍵性因素#65377;

20世紀90年代，長期限制我國人口流動的戶籍制度出現(xiàn)了明顯松動#65377;在國家層面，1997年國家放開了小城鎮(zhèn)戶口，規(guī)定凡是在縣級市區(qū)#65380;縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所#65380;固定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學#65380;參軍#65380;就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇#65377;對于要求遷往大中城市投靠配偶#65380;子女#65380;父母生活的人口，國家降低了遷移條件要求#65377;此外，對在城市經(jīng)商#65380;投資#65380;購買商品房達到一定金額和面積的人口，允許其本人和親屬將戶口遷入城市#65377;

除國家的戶籍改革措施外，各級地方政府紛紛推出更大的改革措施，如廣東#65380;湖南#65380;福建分別宣布取消戶口分類，統(tǒng)一稱為居民戶口;還有一些大中城市如北京#65380;上海#65380;蘇州等對高學歷人才和專業(yè)技術(shù)人員放寬遷移限制，允許自由遷入;石家莊#65380;寧波等城市規(guī)定即使在城市沒有親屬，只要有合法身份#65380;有工作#65380;有居住場所，就可以遷入城市落戶#65377;總體來看，目前我國小城鎮(zhèn)的戶籍管理已經(jīng)完全放開，中小城市和部分大城市的入戶門檻也顯著降低，但是一些特大#65380;超大型的經(jīng)濟政治中心城市，如北京#65380;上海以及各省省會城市等仍保持著較嚴格的戶籍管理，而這些城市正是對農(nóng)村人口吸引力最大#65380;規(guī)模經(jīng)濟和聚集經(jīng)濟效應(yīng)最強的城市，因此，20世紀90年代以來我國戶籍制度改革仍不徹底，還處于局部試點階段，實現(xiàn)人口在全國范圍內(nèi)的自由流動還任重道遠#65377;

由于戶籍管理是一種行政管理，它具有極強的制度剛性，因此它是計劃經(jīng)濟時期乃至目前阻礙我國城鄉(xiāng)人口流動的最直接和最主要的障礙之一#65377;

二、城市內(nèi)的城鄉(xiāng)就業(yè)歧視政策是阻礙城鄉(xiāng)人口流動的長期隱性障礙

謀求就業(yè)是我國城鄉(xiāng)人口流動的一個最主要原因#65377;城市較高的收入和現(xiàn)代化的生活吸引著農(nóng)村人口大量流入城市，其中青壯年是城鄉(xiāng)人口流動的主體，也是推動我國城市經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的主要力量#65377;擁有穩(wěn)定的職業(yè)#65380;獲得高于農(nóng)村的收入是農(nóng)村人口進入城市并最終留在城市的主要原因#65377;20世紀90年代中后期，由于我國國有經(jīng)濟布局的調(diào)整和國有企業(yè)經(jīng)營機制改革的深入，國家“抓大放小”#65380;調(diào)整國有經(jīng)濟布局#65380;鼓勵兼并#65380;規(guī)范破產(chǎn)#65380;下崗分流#65380;減員增效等改革措施使城市的下崗#65380;失業(yè)職工數(shù)量大幅增加，城市就業(yè)壓力驟增#65377;為解決城市居民的就業(yè)難問題，各級地方政府紛紛想方設(shè)法創(chuàng)造就業(yè)#65380;緩解就業(yè)壓力，但這些優(yōu)惠的政策措施和新增的就業(yè)崗位幾乎都是提供給具有城市戶籍的居民的，根本沒有照顧到已在城市長期生活和工作的農(nóng)村遷移人口，甚至一些原本可由農(nóng)民工從事的工作崗位也被收回，從而對農(nóng)村人口在城市的就業(yè)產(chǎn)生一定的排擠作用#65377;

目前，我國城市在就業(yè)方面存在著普遍性的城鄉(xiāng)歧視，許多城市就業(yè)崗位僅提供給擁有本地戶籍的居民，外來人口尤其是農(nóng)民工只能從事當?shù)鼐用癫辉父傻?65380;又臟又累#65380;收入較低的工作，并且常常享受不到應(yīng)有的工資待遇和社會保障#65377;這加大了農(nóng)村人口向城市遷移的總成本，擴大了城鄉(xiāng)收入差距，不利于農(nóng)村剩余勞動力在城市謀求長期就業(yè)，并有可能使一部分農(nóng)村遷移人口重返農(nóng)村，加劇我國農(nóng)村發(fā)展的問題#65377;

三、滯后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和使用制度是羈絆城鄉(xiāng)人口流動的又一重要隱性障礙

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民進程就意味著要放棄土地這一重要的生產(chǎn)資料，因此，決定農(nóng)村土地使用和流轉(zhuǎn)的制度規(guī)定，對農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)流動具有直接的影響#65377;1978年，我國通過推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但90年代以后，這種小規(guī)模#65380;分散化的土地承包和經(jīng)營方式的弊端不斷暴露出來，成為制約我國農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?65380;機械化和專業(yè)化方向發(fā)展的主要障礙#65377;

在我國農(nóng)村，由于近年來大量輕壯勞動力進入城市，導(dǎo)致土地閑置的現(xiàn)象在一定程度上發(fā)生，與此同時，一些需要實施規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)戶卻面臨著土地不足的問題#65377;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不完善，使農(nóng)村的閑置土地無法流轉(zhuǎn)到需要土地的農(nóng)戶手中，造成我國農(nóng)村土地不足和土地閑置的現(xiàn)象并存，妨礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)#65377;此外，進城農(nóng)民的承包土地雖然被閑置，但土地的潛在價值卻是無法否認的，它們給進城農(nóng)民提供了返回農(nóng)村的重要生存基礎(chǔ)，因此對進城農(nóng)民具有很大的羈絆和吸引作用，促使他們頻繁“往返”和“搖擺”于城鄉(xiāng)之間，成為事實上的兩棲居民，這對農(nóng)村經(jīng)濟和城市經(jīng)濟的長期發(fā)展都是不利的#65377;

四、城市的限價房廉租房供給制度沒有考慮進城農(nóng)民的居住需要

20世紀90年代末，我國取消了福利分房制度，導(dǎo)致城市住房價格在短短幾年內(nèi)出現(xiàn)了大幅上升#65377;目前，我國大多數(shù)城市的住房價格都在居民家庭年收入的20倍以上，遠遠超過國際經(jīng)驗中7至8倍的合理水平#65377;面對如此高的房價，從2006年起我國政府開始在各地強制推行限價房和廉租房制度，主要是為城市中低收入階層提供價格適宜的住房#65377;這一制度安排雖然有望改善城市住房困難的問題，但它的不足是只將擁有城市戶籍的居民納入了住房供給的范圍，沒有考慮事實上在城市生活和就業(yè)但還沒有取得城市戶口的農(nóng)村遷移人口的住房需要，農(nóng)村遷移人口只能購買價格較高的商品房，這對于大多數(shù)收入水平本來就較低的農(nóng)民工來說幾乎是不可能的#65377;因此，目前我國推行的城市限價房和廉租房供給制度沿襲了計劃經(jīng)濟時期的城鄉(xiāng)分割的老思維，給農(nóng)村遷移人口在城市的安居樂業(yè)帶來了較大的困難，不利于城鄉(xiāng)人口的正常流動#65377;

五、消除城鄉(xiāng)人口流動制度障礙的對策建議

1.深化戶籍制度改革，降低大中城市的入戶門檻

在我國大中城市，外來人口的數(shù)量眾多，對城市經(jīng)濟發(fā)展具有重要的貢獻#65377;這些人長期工作和生活在城市，已經(jīng)成為事實上的城市人口，但是由于大中城市嚴格的戶籍管理，使他們被排除在合法的城市人口之外，這給城市發(fā)展帶來了許多不利影響，如城市消費市場萎縮#65380;住宅市場發(fā)展緩慢等#65377;為促進城鄉(xiāng)人口的順利轉(zhuǎn)移，保持農(nóng)村和城市的持續(xù)發(fā)展，我國應(yīng)盡快降低大中城市的入戶門檻，對凡是達到一定居住期限，擁有固定工作#65380;固定居所的外來人口都給予城市戶籍，使這部分人在城市實現(xiàn)安居樂業(yè)#65377;

2.取消城市就業(yè)的城鄉(xiāng)歧視政策，促進城市人口聚集，提高城市經(jīng)濟效率

對于就業(yè)領(lǐng)域存在的城鄉(xiāng)歧視，應(yīng)由中央政府通過立法形式，要求各級城市政府及各行業(yè)部門盡快取消就業(yè)的城鄉(xiāng)歧視政策，開放城市就業(yè)市場，對農(nóng)村人口和城市人口提供同樣的就業(yè)機會和工作待遇，激發(fā)兩者的就業(yè)積極性，促進城市經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展#65377;

3.加快農(nóng)村土地使用和流轉(zhuǎn)制度改革，解除農(nóng)民進城的后顧之憂

我國應(yīng)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，政府一方面要加強對土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范，強化農(nóng)村居民對土地依法流轉(zhuǎn)的意識，另一方面要在因地制宜的基礎(chǔ)上，建立地區(qū)性的農(nóng)村土地租賃流轉(zhuǎn)市場，探索和發(fā)展適宜的土地流轉(zhuǎn)方式，提高土地流轉(zhuǎn)的成功率和土地的使用效率，促進農(nóng)業(yè)的長期發(fā)展#65377;

4.完善城市限價房廉租房供給制度，以就業(yè)為標準確定供給對象的范圍

目前，雖然我國城市住房供給體系還不完善，優(yōu)惠住房的供給數(shù)量也較少，但各級政府不應(yīng)再沿襲老政策#65380;歧視為城市發(fā)展作出貢獻的農(nóng)村遷移人口，應(yīng)以在城市擁有穩(wěn)定長期的就業(yè)為衡量指標，把農(nóng)村遷移人口也納入到城市低價房的供給范圍內(nèi)，滿足他們在城市生活的最基本需要#65377;

[責任編輯孫莉艷]