摘要:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家政權(quán)的基石#65377;在我國還處于社會主義初級階段，市場經(jīng)濟(jì)正在逐步完善的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，由于存在農(nóng)村稅費改革的深入#65380;相關(guān)理論準(zhǔn)備不足，基層干部隊伍整體素質(zhì)不高等原因，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)并沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展而陷入了各種權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡#65380;財政壓力過大等困境#65377;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)唯有從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實際出發(fā)，更加深入地進(jìn)行探索，即在宏觀層面要滿足廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治民主進(jìn)步的需要，微觀層面要切合廣大農(nóng)村自治發(fā)展的實際情況#65377;否則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)將很難實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，它的基石作用更無從談起#65377;

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán);建設(shè);問題;探析

中圖分類號:D593.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)08-0054-03

所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，是指由鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng))#65380;鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng))#65380;鎮(zhèn)人民政府兩者有機(jī)構(gòu)成的統(tǒng)一體鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)#65377;另外，處于執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨在各級政權(quán)組織體系中，位居領(lǐng)導(dǎo)地位#65377;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是支撐整個國家和社會的基石#65377;“基礎(chǔ)不牢#65380;地動山搖”#65377;中央一貫重視基層政權(quán)的建設(shè)#65377;改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)政治體制改革得到發(fā)展，繁榮了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，基層政權(quán)更加穩(wěn)固，“皇權(quán)止于縣”永遠(yuǎn)成為了歷史#65377;但是我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到:新時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)還面臨著一系列亟待解決的問題#65377;而且目前國內(nèi)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的理論水平還比較低，不能對現(xiàn)實中的實踐活動起到很好的指導(dǎo)作用，因此加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)理論的探索研究具有重要的現(xiàn)實意義#65377;

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨的困境

新時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制健全與否直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的穩(wěn)定#65377;但是，我國目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在著各種權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)不平衡#65380;財政壓力過大等問題#65377;

(一)不平衡的各種權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)

在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)問題中的主要權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)的不平衡是指:在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織體系內(nèi)，由于黨政關(guān)系#65380;權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與上級部門之間關(guān)系未理順而導(dǎo)致政權(quán)運作不暢的一種無序狀態(tài)#65377;這些錯綜復(fù)雜的關(guān)系雖有憲法#65380;地方組織法等一系列法律的規(guī)定，但還未能完全理順#65377;即使法律法規(guī)已經(jīng)做出了明確規(guī)定，也得不到嚴(yán)格的貫徹實施#65377;如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干的是上級黨委政府(主要指縣級政府部門)交辦的事，責(zé)任卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一力承擔(dān)#65377;

(二)無法承受的財政壓力

我國政府在20世紀(jì)80年代中期開始便在全國普遍建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，并明文規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政收入由國家預(yù)算資金#65380;預(yù)算外資金和自籌資金組成”，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了財政自主權(quán)，實際上是國家把財政包袱甩給了地方#65377;

(三)人浮于事與人才匱乏的矛盾

現(xiàn)行體制下，雖然各種站所掛靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)既管不到人又管不到事，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及工作人員普遍超編#65380;人浮于事，卻又缺乏完善的管理制度#65377;

再者，改革開放以來，黨和國家明確提出了干部要革命化#65380;年輕化#65380;知識化#65380;專業(yè)化的“四化”標(biāo)準(zhǔn)，在用人上遵循“尚賢”的原則#65377;但長期以來，實行的統(tǒng)分統(tǒng)配人事制度#65380;終身“吃皇糧”，不少庸人充斥政府，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊伍普遍素質(zhì)不高，效率低下，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革進(jìn)程#65377;

(四)嚴(yán)重的“政治腐敗”現(xiàn)象

“政治腐敗”已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)發(fā)展的一大制約因素#65377;在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中的主要表現(xiàn)為以下方面:

某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)推行政務(wù)時官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，往往不以國家的政策和法律為依據(jù)，剛愎自用搞“人治”#65377;如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在行政決策時，不從當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和群眾的根本利益出發(fā)，片面追求“高速度#65380;高指標(biāo)”，給群眾#65380;集體和國家造成了巨大損失#65377;

某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受到市場經(jīng)濟(jì)負(fù)面因素的影響，他們把“官位”同人生價值等同起來，作為實現(xiàn)人生價值的載體與捷徑，醉心于官場，把商品交換原則帶入政治生活，不講組織紀(jì)律，不講黨性原則，只講個人實惠與利益#65377;

二、導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)陷入困境的原因

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，市場經(jīng)濟(jì)正在我國逐步完善，同時政治體制改革的相對滯后，不可避免地從主客觀方面導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)陷入了困境:

(一)稅費改革的深入，過時的財政體制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)財力吃緊

為進(jìn)一步適應(yīng)入世環(huán)境，同時也為滿足我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，2006年我國全部免除農(nóng)業(yè)稅，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)#65377;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨巨大的人員#65380;機(jī)構(gòu)精簡的壓力，加之此前的債務(wù)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)發(fā)揮職能#65380;為農(nóng)村服務(wù)的能力#65377;

此外，始終未能形成“一級政權(quán)#65380;一級財政”，長期以來“繳上去，撥下來”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，很大程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)而限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的深層次發(fā)展#65377;加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃措施不力，形成不了支柱產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政來源單一，難以創(chuàng)利收稅#65377;

(二)相關(guān)理論準(zhǔn)備不足，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及工作人員的政治思想文化素質(zhì)不高

在我國，目前還沒有形成有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的一套完整的#65380;系統(tǒng)的理論#65377;在一些問題的研究方面，還沒有精辟而深刻的理論支撐，如如何構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制#65380;政企關(guān)系等問題#65377;

盡管民主思潮早已廣泛地被中國人民所接受，然而在這樣一個特殊的權(quán)力型國度，政府干部尤其是基層干部受封建遺毒的影響根深蒂固#65377;很大一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅沒有牢固樹立起全心全意為人民服務(wù)的觀念，反而利用手中權(quán)力牟取私利#65377;相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及工作人員的政治素質(zhì)和文化素質(zhì)不高，依法行政能力不強(qiáng)，一味地靠行政強(qiáng)制命令粗暴地壓制廣大農(nóng)民#65377;

三、解決對策

由于在建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)過程中還面臨著上述困境，因此要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基石功用，在新時期的建設(shè)中就應(yīng)從以下幾個方面采取措施:

(一)理順關(guān)系，改革并完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運行模式

1.理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與黨委#65380;政府的關(guān)系，黨政關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大原則上是客觀反映人民政治與經(jīng)濟(jì)訴求的有效機(jī)構(gòu)#65377;可實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的主要職能只集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，本應(yīng)反映民情民意#65380;監(jiān)督行政的地方權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)生了嚴(yán)重錯位#65377;

改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)是權(quán)力機(jī)關(guān)與政府相互獨立發(fā)揮職能功效#65377;如某項政策的推行首先必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論#65380;表決，通過后成為法定決策，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記再代表黨委做出決定，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法執(zhí)行#65377;只有這樣做才符合法律規(guī)定#65377;

2.理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級政府的關(guān)系，注重政府職能的轉(zhuǎn)變

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理對象分散，管理范圍廣而雜，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)的劃分又不相宜，一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)流傳著“權(quán)在縣上，錢在縣上，責(zé)在鄉(xiāng)下”的說法#65377;因此，必須加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，積極完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能和組織機(jī)構(gòu)，建立起“小政府，大社會”的管理模式，使縣以上政府真正成為中間層級政府，以宏觀間接調(diào)控為主，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分發(fā)揮直接管理功能，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級人民政府的關(guān)系，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門管理權(quán)回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)#65377;

(二)“開源節(jié)流”，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能

1.大力拓寬財源

要改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力吃緊的狀況，關(guān)鍵是要做到“開源”，拓寬財源渠道#65377;結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，大力培植新的財源建設(shè)項目;設(shè)立財源建設(shè)基金，將資金集中用于經(jīng)濟(jì)項目開發(fā)上;建立健全財源建設(shè)項目負(fù)責(zé)制和考核機(jī)制，把開拓財源效果的好壞與黨政干部的政績考核聯(lián)系起來#65377;嚴(yán)肅處理那些盲目負(fù)債建設(shè)，只圖“政績”且造成嚴(yán)重浪費的干部#65377;

2.加強(qiáng)支出管理

“開源”后還應(yīng)做到“節(jié)流”#65377;首先，要加強(qiáng)對預(yù)算的管理#65377;現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開支基本上是領(lǐng)導(dǎo)一句話或開張條子，沒有健全的預(yù)算制度，缺少必要的監(jiān)督#65377;因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》的規(guī)定，堅持依法理財，增強(qiáng)預(yù)算意識，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人任內(nèi)#65380;離任審計制度;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要加強(qiáng)對財政預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督#65377;此外，堅決壓縮各種不必要開支#65377;

(三)深化人事制度改革，搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員分流

要有效推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)事業(yè)，必須要做到以人為本，善用人才，深化干部人事制度改革#65377;

1.適當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放選拔用人權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提高效率#65380;改變形象，就要招攬人才，吸引社會的優(yōu)秀人才流入政府#65377;就應(yīng)本著德才兼?zhèn)涞脑瓌t，積極引入競爭與激勵機(jī)制，充分調(diào)動和發(fā)揮個人的積極性與主動性;在選人時，要遵循公開#65380;公平#65380;透明#65380;擇優(yōu)的原則，注重素質(zhì)#65380;能力等因素;同時注重用待遇留人，貫徹落實“獎懲分明”的賞罰機(jī)制#65377;

2.科學(xué)制定人員分流政策

隨著稅費改革的深入，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村工作發(fā)生了重大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能也發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐雜，人員嚴(yán)重超編鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部分流勢在必行#65377;但分流涉及個人的切身利益，阻力很大，必須制定科學(xué)而有操作性的政策措施:本著民主集中制(堅持下級服從上級，個人服從組織)#65380;公開#65380;公平#65380;公正(實行陽光操作)#65380;群眾認(rèn)可等原則，在周密的調(diào)查論證基礎(chǔ)上由人事局牽頭，組織相關(guān)部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的有關(guān)人員進(jìn)行全面清退#65377;各事業(yè)站所，尤其是由財政負(fù)擔(dān)經(jīng)費的站所，超編人員一概予以辭退，但同時兼顧其年齡和技術(shù)水平;鼓勵分流人員自主創(chuàng)業(yè)，并在銀行貸款等方面給予照顧#65377;

(四)切實加強(qiáng)“為人民服務(wù)”觀念，構(gòu)建官民互信與合作

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須時刻牢記為人民服務(wù)這一根本宗旨

人民群眾的根本利益是黨和政府一切工作的出發(fā)點與歸宿#65377;鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須時刻把農(nóng)民群眾的利益放在第一位，時刻不忘為人民服務(wù)這一根本宗旨#65377;具體表現(xiàn)為在行政決策中要遵循科學(xué)化#65380;民主化的原則，決不能不顧群眾的實際承受力;在實際工作中領(lǐng)導(dǎo)干部決不能搞官僚主義#65380;形式主義，應(yīng)時時處處以群眾為念，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)#65377;

2.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政方式，培養(yǎng)和增強(qiáng)政府與村民之間的互信

這是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與動力#65377;加強(qiáng)法制教育，使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部提高法律素養(yǎng)，做到依法決策#65380;依法行政#65380;依法管理#65380;依法服務(wù)#65377;創(chuàng)新管理方式，切實定位好管理與服務(wù)的關(guān)系，強(qiáng)化直接與群眾打交道的本領(lǐng)和服務(wù)水平#65377;要建立互信合作，尊重是前提，溝通是基礎(chǔ)，參與是保證，關(guān)鍵在政府#65377;在國家立法和司法層面的嚴(yán)格保障下:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尊重村民重點體現(xiàn)在尊重村民的合法權(quán)益，服從民意的合法決定;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的溝通主要是要保障村民的知情權(quán)，把征詢民意作為政府的職責(zé)與義務(wù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的參與互動關(guān)鍵是要保證村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事務(wù)的發(fā)言權(quán)與一定的表決權(quán)#65377;

結(jié)語

綜上所述，新時期的國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，在很大程度上反映了新時期基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展#65380;政治民主的迫切需要#65377;但在我國經(jīng)濟(jì)#65380;社會發(fā)展極為不平衡的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)唯有從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實際出發(fā)，更加深入地進(jìn)行探索，即在宏觀層面要滿足廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治民主進(jìn)步的需要，微觀層面要切合廣大農(nóng)村自治發(fā)展的實際情況#65377;否則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)將很難實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，基石作用更無從談起#65377;

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Discussion and Analysis about the Village Political Power Construction Problem in the New Period in our Country

CHEN Guang-yin， ZHANG Zong-hui， HUANG Dao

(Literature and Law College， China Mining University， Xuzhou 221008， China)

Abstract: The village political power is the sill of the national political power.Still be placed in the socialism entry-level stage in the our country， market economy just in the gradually perfect village economy develop progress， because of the thorough and related theoriespreparation shortage that the existencevillage tax fee reform， the whole character of grass-roots staff＇s troops is not high to wait the reason， the progress that did not cause the village political power construction obtain the materiality but sank into various powerrelation structure to be out of balance， the public finance pressure over big etc. Predicament.The construction of the village political power sets out physically from the local village only， going deep into the ground to carry on the quest more， wanting to satisfy the progressive demand of the large village economy development and political democracies in the macroscopic level， the tiny view level wants to suit actual circumstance of the large village autonomy development.Otherwise， the village political power will can hardly carry out the village economy development and societies stability， its sill function even has no from talk.

Key words: village political power; construction; problem; discussion and analysis

[責(zé)任編輯杜娟]