一幢幢外表光鮮的農(nóng)居房竟如此不堪一擊，不禁令人們對政府如何加強農(nóng)居房的建設(shè)管理提高了期望。今年4月實施的《浙江省防汛防臺抗旱條例》，也對農(nóng)居房安全管理做出了規(guī)定。

2006年8月10日下午5時25分，“桑美”超強臺風在浙江蒼南縣馬站鎮(zhèn)登陸，17級臺風裹著集束的雨點席卷而來。

眼看著暴風雨即將來臨，蒼南縣金鄉(xiāng)鎮(zhèn)河尾垟村10多戶尚未轉(zhuǎn)移的村民，選擇了一幢新建的磚混結(jié)構(gòu)小樓房作為集中避災(zāi)場所。

可誰也沒有想到，正是這幢看似堅固的新樓房，給這些無助的避難群眾帶來了滅頂之災(zāi)。當日下午5時30分許，小樓房沒有經(jīng)受住“桑美”的考驗，出人意料地被臺風刮塌了，在里面避災(zāi)的48人全部被壓在廢墟中。

事故發(fā)生后，政府組織了近300名部隊官兵、武警戰(zhàn)士、公安干警和消防隊員趕赴現(xiàn)場組織搶救。由于強風暴雨，河尾垟村已是汪洋一片，水漫過膝，所有進村道路均被損毀，搶救工作進展緩慢。經(jīng)過12個小時的搶救，最終仍有41人罹難。

這是一個蒼南人永遠都不會忘記的慘劇。也正是這一慘劇，將農(nóng)村住宅的安全問題凸現(xiàn)在公眾面前。

在“桑美”臺風中，重災(zāi)村蒼南縣金鄉(xiāng)鎮(zhèn)河尾垟村倒塌了138戶175間房屋。整個蒼南，2萬余間房屋倒塌，17萬多間房屋受損。而大量倒塌的農(nóng)居房，正是選址不當、結(jié)構(gòu)體系不合理、施工不規(guī)范、材質(zhì)不過關(guān)、監(jiān)管不到位所致。

農(nóng)居房，想怎么造就怎么造

2006年8月16日，由溫州市政協(xié)主席蔣云峰帶領(lǐng)的救災(zāi)慰問組來到蒼南縣金鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對“桑美”臺風中民房倒塌原因進行調(diào)查。實地調(diào)查的結(jié)果不僅讓人痛惜，更多的是震驚。

“如果這些村民稍微懂一些建房知識，有些悲劇完全可以避免?！睖刂菔薪ㄖO(shè)計院副總工程師、溫州市政協(xié)委員張清華說，在當?shù)卦S多村民眼里，新建低層磚砌體結(jié)構(gòu)民房非常牢固?！捌鋵嵾@是一個很大的誤區(qū)。從調(diào)查的情況來看，這些新建房屋存在致命的結(jié)構(gòu)缺陷！”張清華說，內(nèi)部沒有設(shè)置縱墻，房屋的整體性差，縱向抵抗變形能力更差。

在“桑美”臺風中，蒼南縣許多這種結(jié)構(gòu)的房子首先倒塌，導致現(xiàn)澆混凝土屋面板斷裂，砸落在下部的樓蓋上引起整體坍塌。省建筑科學設(shè)計研究院高級工程師程數(shù)告訴記者，這些結(jié)構(gòu)問題，也正是目前我省農(nóng)居房存在的最普遍、最嚴重的問題。

在災(zāi)后重建過程中，溫州市建設(shè)局又多次組織專家去災(zāi)區(qū)檢查施工情況。從檢查情況看，部分農(nóng)民自建房仍然無圖施工，還是想怎么造就怎么造。省建筑科學設(shè)計研究院的另一位工程師丁智潮說，據(jù)他了解，目前我省不少農(nóng)居房的墻體竟然仍是空心的“空斗墻”，如果是3層以上的樓房，可能連基本的承載力都達不到要求。這樣一來，剛造好的新房就成了危房，又如何能抵抗像“桑美”這樣的強臺風？

去年，我省開始對溫州、臺州、寧波、舟山4個沿海城市進行農(nóng)居房普查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，我省農(nóng)村建房普遍存在“五無”現(xiàn)象，即建造時無設(shè)計圖紙，施工單位或個人無資質(zhì)資格，所用建筑材料無質(zhì)量保證，施工過程無質(zhì)量監(jiān)督，竣工驗收無任何檔案資料。參與普查的程數(shù)告訴記者，在我省沿海城市，嚴格按照國家規(guī)定的結(jié)構(gòu)設(shè)計、施工的達標農(nóng)居房，寥寥無幾。

省建設(shè)廳有關(guān)負責人說，我省不少農(nóng)居房從最初選址到建設(shè)完成，每個環(huán)節(jié)都存在安全隱患。比如有些農(nóng)居房選址不科學，甚至把房子建在泥石流、滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地帶，或是建在易受洪水沖刷、大風侵襲的溪灘口、風口；有些農(nóng)居房設(shè)計基本沒有科學性可言，使用的建材質(zhì)量也都十分低劣。

房屋是用來遮風擋雨的，但如果房子在建造時就先天不足，那么狂風暴雨來襲時，它不僅不能給人以安全感，還可能成為“殺手”。

農(nóng)居房建設(shè)監(jiān)管基本缺位

目前，全省每年約有16萬戶農(nóng)戶新建住房，年新建農(nóng)居房建筑面積達2800余萬平方米。農(nóng)居房建設(shè)規(guī)模迅速擴張，農(nóng)居房建設(shè)卻基本處于“無人管”、“無法管”、“無力管”的狀態(tài)。

張清華認為，農(nóng)居房之所以出現(xiàn)“五無”現(xiàn)象，其癥結(jié)在于管理缺失。

國務(wù)院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門主管本行政區(qū)域的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作。鄉(xiāng)級人民政府負責本行政區(qū)域的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作。”但現(xiàn)實生活中，縣一級建設(shè)行政主管部門相關(guān)科室的人員編制，最多只能保證開展書面審查工作，根本無力下鄉(xiāng)實地執(zhí)法；鄉(xiāng)級人民政府雖扎根于基層，但建房監(jiān)管是專業(yè)性很強的工作，相關(guān)工作人員的專業(yè)素質(zhì)又很難達到要求。

至于建造公寓式村民住宅的質(zhì)量安全監(jiān)管，建筑法和國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》已有明確規(guī)定，這兩部法律、法規(guī)雖不適用于農(nóng)民自建低層（兩層及以下）住宅建設(shè)，但適用農(nóng)民自建3層及3層以上住宅建設(shè)。目前，全省新建農(nóng)民個人住房也普遍為3層及3層以上。但從當前農(nóng)村個人建房管理實際看，在相當長的一個時期內(nèi)，還無法按照城市房屋建設(shè)的管理模式來管理農(nóng)民個人建房。

還有，盡管《浙江省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》中已經(jīng)對農(nóng)居房設(shè)計、施工、選材、監(jiān)管提出了要求，但與建房規(guī)劃用地審批缺乏銜接，并且尚未建立竣工驗收、竣工驗收備案等配套制度，農(nóng)居房建設(shè)質(zhì)量安全管理制度還不夠完善。

事實上，據(jù)記者了解，當前有關(guān)農(nóng)居房管理的法律、法規(guī)有不少，但執(zhí)行卻只停留在農(nóng)民申請審批建房宅基地這一事項上。除此之外，規(guī)劃、施工隊伍、建房質(zhì)量等相關(guān)方面，就基本處于監(jiān)管缺位狀態(tài)。

我省將為農(nóng)居房建設(shè)建章立制

農(nóng)居房的安全質(zhì)量問題，直接關(guān)系到農(nóng)民群眾生命財產(chǎn)安全，關(guān)系到社會主義新農(nóng)村建設(shè)成效，關(guān)系到農(nóng)村社會安定團結(jié)和可持續(xù)健康發(fā)展。因此，制定一部符合農(nóng)村建房實際、便于操作的政府規(guī)章，以切實加強農(nóng)居房建設(shè)規(guī)劃、用地、質(zhì)量安全管理已是當務(wù)之急。

2007年3月29日，省十屆人大常委會第三十一次會議通過，并于4月15日起施行的《浙江省防汛防臺抗旱條例》，對農(nóng)居房安全問題從3個層面作出了規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處以及有關(guān)專家對易受臺風等自然災(zāi)害影響的農(nóng)居房的防災(zāi)能力進行調(diào)查與認定；對存在安全隱患、防災(zāi)能力低的農(nóng)居房，應(yīng)當指導和督促住戶加固維修、拆舊建新、搬遷，必要時組織群眾臨時轉(zhuǎn)移到指定的地點；相關(guān)行政主管部門應(yīng)當組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處按照農(nóng)居房建設(shè)質(zhì)量安全技術(shù)規(guī)范的要求，加強對農(nóng)居房建設(shè)的監(jiān)督檢查。不過，鑒于農(nóng)居房問題的復雜性，《浙江省防汛防臺抗旱條例》又不得不規(guī)定“農(nóng)居房的建設(shè)管理辦法，由省人民政府另行制定”。

據(jù)記者了解，目前省建設(shè)廳已開始著手起草《浙江省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法（草案征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿），在村民建房許可、村民建房質(zhì)量安全、政府監(jiān)督、法律責任等幾方面，對農(nóng)居房規(guī)范管理作出明確規(guī)定。并針對現(xiàn)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對村民建房管理機構(gòu)嚴重不足的現(xiàn)狀，要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)當設(shè)立專職機構(gòu)、安排專職人員。

加強農(nóng)居房建設(shè)規(guī)劃許可，是規(guī)范農(nóng)居房建設(shè)行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。征求意見稿對《浙江省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》有關(guān)規(guī)定做了進一步的細化和明確。一是明確了村民建房的申請條件；二是規(guī)范了村民建房的許可程序、許可機關(guān)、許可時效和提交材料；三是明確了村民建房標準。同時，對村民建房的設(shè)計和承建人的資質(zhì)、資格也提出了相應(yīng)要求。

為了確保農(nóng)居房質(zhì)量安全，我省還準備制定開工備案制度、竣工驗收制度、竣工驗收備案及核查制度等一系列配套管理制度。

針對我省沿海地區(qū)臺風、泥石流多發(fā)等實際情況，征求意見稿規(guī)定，縣級人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門對集鎮(zhèn)、村莊建設(shè)規(guī)劃區(qū)進行地質(zhì)災(zāi)害危險性評估，嚴格控制在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)建設(shè)村民住宅，沿海易受臺風災(zāi)害影響地區(qū)禁止建造單開間獨立式多層住宅。另外，縣級以上規(guī)劃、建設(shè)（建筑）、土地行政主管部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，對村民建房的規(guī)劃、工程質(zhì)量安全、用地實施監(jiān)督管理。

據(jù)記者了解，如果《浙江省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》能于年內(nèi)出臺，它將是全國范圍內(nèi)首個有關(guān)農(nóng)居房建設(shè)監(jiān)管的管理辦法。

專家：盡量不要增加農(nóng)民負擔

到2010年，建立起比較完善的農(nóng)居房建設(shè)法規(guī)體系、質(zhì)量標準體系、技術(shù)服務(wù)體系和監(jiān)管體系，農(nóng)居房建設(shè)依據(jù)規(guī)劃實現(xiàn)合理布局，質(zhì)量安全得到保障，防災(zāi)抗災(zāi)能力有較大提升，違法建房行為得到有效遏制，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善。這是浙江省政府日前發(fā)布的關(guān)于加強農(nóng)村住房建設(shè)管理的若干意見提出的目標。但要實現(xiàn)這一目標，估計僅靠出臺一部政府規(guī)章是不夠的，還得從癥結(jié)上解決問題，讓規(guī)章落到實處。

程數(shù)認為，老百姓也不樂意自己的房子出現(xiàn)質(zhì)量問題，更不愿意發(fā)生倒塌、坍塌等事故?，F(xiàn)在老百姓造房時，在建房材料質(zhì)量問題上，貪小便宜的現(xiàn)象越來越少。農(nóng)居房質(zhì)量安全問題，絕大多數(shù)出在房屋結(jié)構(gòu)上，農(nóng)戶自己不懂專業(yè)技術(shù)，又不愿意花幾百元錢請人設(shè)計圖紙。實際上，現(xiàn)在很多地區(qū)雖然設(shè)置了農(nóng)居房質(zhì)量安全監(jiān)管部門，但這些“監(jiān)管”還得老百姓掏錢，這就使得很多老百姓望而卻步。

所以說，如果出臺的新規(guī)章對農(nóng)居房質(zhì)量安全監(jiān)管作出了非常詳細的規(guī)定，但只要實施不到位，那就仍然改變不了農(nóng)居房安全隱患重重的現(xiàn)狀。程數(shù)說，希望在設(shè)法提高農(nóng)居房質(zhì)量安全的同時，盡量不要給農(nóng)民增加負擔。

另外，程數(shù)還提到了農(nóng)居房建設(shè)施工隊伍管理的問題。他認為，這些農(nóng)村建筑工匠正是農(nóng)居房建設(shè)的最終實施者，如果能提高他們的專業(yè)技術(shù)，則能從源頭上提高農(nóng)居房質(zhì)量安全。

對此，省政府關(guān)于加強農(nóng)村住房建設(shè)管理的若干意見已明確要求，農(nóng)村建筑工匠從事農(nóng)房建設(shè)施工時，應(yīng)具備相應(yīng)的建筑施工技能，并到工程所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機構(gòu)辦理登記備案手續(xù)。還有，通過組建農(nóng)村建筑工匠行業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)自律來規(guī)范農(nóng)村建筑工匠從業(yè)行為；建設(shè)行政主管部門和行業(yè)協(xié)會要有計劃地開展農(nóng)村建筑工匠施工技能培訓，對經(jīng)培訓考核合格的，出具培訓合格證書；鼓勵不同工種的農(nóng)村建筑工匠合伙組建建筑業(yè)勞務(wù)承包企業(yè)，專業(yè)從事農(nóng)居房建筑施工。

同時，針對“無圖施工”問題，省建設(shè)廳今年還將推出一項制度，依法將勘察設(shè)計納入農(nóng)居房規(guī)劃建設(shè)許可的必要條件?？h級以上建設(shè)行政主管部門要根據(jù)當?shù)氐淖匀坏乩憝h(huán)境、農(nóng)民居住生活習慣和經(jīng)濟承受能力，組織編制農(nóng)居房建筑設(shè)計圖集，無償提供并指導建房戶使用。選用建設(shè)部門提供的設(shè)計圖紙的建房戶，應(yīng)委托專業(yè)設(shè)計單位或設(shè)計人員結(jié)合工程地質(zhì)勘察資料，對設(shè)計施工圖紙進行調(diào)整確認。