近期提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案，試圖以“民主藥方”醫(yī)治城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)中的種種病癥。

城市的狂熱與迷失

自上世紀(jì)80年代起，中國(guó)城鎮(zhèn)化開(kāi)始快速起飛。建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)表明，截至2006年底，我國(guó)城鎮(zhèn)人口已達(dá)5.77億，城鎮(zhèn)化水平達(dá)43.9%；1978年到2005年，我國(guó)城市總數(shù)由193個(gè)增加到661個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量則由2173個(gè)增加到19522個(gè)。

城鎮(zhèn)化極大推動(dòng)了中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。但是近年來(lái)，在“打造國(guó)際化大都市”的狂熱目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，許多城市都患上了“巨人癥”，迅速“增肥”數(shù)倍甚至十多倍，令資源、交通、環(huán)境容量等不堪重負(fù)，并由此產(chǎn)生了交通擁堵、空氣污濁、房?jī)r(jià)高漲、土地緊缺等一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

在盲目擴(kuò)張的同時(shí)，不少城市由于規(guī)劃不當(dāng)、建設(shè)無(wú)序，滋生了各種各樣的“城市病”。比如，城市空間任意肢解、功能區(qū)域胡亂布局、道路管網(wǎng)反復(fù)開(kāi)掘、市政設(shè)施緊缺老化等等，而最嚴(yán)重的當(dāng)數(shù)對(duì)傳統(tǒng)歷史文化的毀壞。

在一波波跟風(fēng)模仿的“現(xiàn)代化”熱潮中，在一輪輪彰顯“政績(jī)”的舊城改造行動(dòng)中，無(wú)數(shù)白墻黑瓦、小橋流水、江南水鄉(xiāng)、嶺南民居“變身”為高速公路、工業(yè)園區(qū)、摩天大樓。布局相似、風(fēng)格雷同的城市街區(qū)泛濫成災(zāi)，各地的民族風(fēng)格和地域特色日趨消失，城市面貌正急速走向“千城一面”的趨同化危機(jī)。

半個(gè)多世紀(jì)前，北平的和平解放使這座璀璨古城幸免戰(zhàn)火。然而時(shí)至今天，在規(guī)劃、建設(shè)新北京的號(hào)角中，城墻、宮門、牌坊、胡同、琉璃瓦、四合院等“老北京標(biāo)記”紛紛化為廢墟。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前北京僅剩的25片保護(hù)區(qū)還不到老城面積的17%。與此同時(shí)，有“中華第一街”之稱的長(zhǎng)安街因建筑風(fēng)格盲目模仿，被眾多批評(píng)者戲稱為“世界建筑之窗”。

近年來(lái)，被媒體曝光的亂拆濫建行為已是司空見(jiàn)慣。具有諷刺意味的是，一些地方大肆拆毀舊城區(qū)、老建筑后，又花大本錢建起大量仿古建筑、“明清一條街”等等，并以這些“假古董”、“偽民俗”謀利生錢。這種過(guò)度的人工化、商業(yè)化，實(shí)乃以“保護(hù)”之名行破壞之實(shí)。

濫權(quán)之筆令城市蒙羞

中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，說(shuō)到底與規(guī)劃決策失誤有關(guān)。城鄉(xiāng)規(guī)劃事關(guān)一個(gè)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，理應(yīng)綜合考量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、資源約束、環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)指標(biāo)，然而常見(jiàn)的情形卻是，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須服從“經(jīng)濟(jì)大局”、“政績(jī)需要”甚至是“時(shí)尚潮流”。一位規(guī)劃專家就曾尖銳地批評(píng)說(shuō)：“‘大學(xué)城’的概念時(shí)興了，就開(kāi)始拆大學(xué)，炸高樓；CBD的概念時(shí)興了，就開(kāi)始拆文物，造個(gè)歐式大廣場(chǎng)；‘申遺’時(shí)興了，就開(kāi)始拆民房，造個(gè)假古董搞旅游……”

隨著土地有償使用、住房商品化等改革措施的推行，土地資源成了最誘人的金礦，而通過(guò)城建規(guī)劃大肆“圈地”、騰挪地塊、反復(fù)拆建等等，成了一些地方政府最便捷的逐利之道。一些腐敗官員甚至與房地產(chǎn)商沆瀣一氣，看見(jiàn)哪塊地好，就炮制一份“規(guī)劃”圈地蓋樓，分享巨額暴利。有人形象地斥其為“開(kāi)發(fā)商領(lǐng)導(dǎo)，市長(zhǎng)決策，規(guī)劃局執(zhí)行”。

政府權(quán)力濫用，領(lǐng)導(dǎo)意志包攬，這是一些規(guī)劃淪為“政績(jī)”工具的根本原因。據(jù)圈內(nèi)人士披露，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)寫條子、打招呼等形式操縱規(guī)劃、變更規(guī)劃已成為一種潛規(guī)則。一些規(guī)劃人員為了明哲保身，都有長(zhǎng)期保存領(lǐng)導(dǎo)批示的“習(xí)慣”。

而這種“長(zhǎng)官規(guī)劃”的決策模式與追逐政績(jī)的沖動(dòng)相結(jié)合，必然制造出大量的“形象工程”、“政績(jī)工程”。據(jù)保守估計(jì)，中國(guó)約有五分之一的城鎮(zhèn)建設(shè)存在貪大求洋、急功近利的“形象工程”。而為了攀比“形象工程”，“一任領(lǐng)導(dǎo)一任規(guī)劃”、“領(lǐng)導(dǎo)一換，規(guī)劃重來(lái)”等現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。在勞民傷財(cái)?shù)耐瑫r(shí)，也顛覆了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和政府的公信力。

“陽(yáng)光規(guī)劃”浮出水面

2007年4月下旬，城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案正式提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，這是以制度化形式將城鄉(xiāng)發(fā)展納入理性之軌的一次重要努力。

針對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的盲目擴(kuò)張、“形象工程”、破壞傳統(tǒng)等病癥，草案明確提出了制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本要求，包括“遵循合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展的原則”，“改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用”，“保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)”，“保持地方特色、民族特色和優(yōu)良傳統(tǒng)”等等。這些理念始終貫穿于草案的諸多具體條款。而立法者設(shè)計(jì)的種種民主化機(jī)制，尤其成為最大的立法亮點(diǎn)。

從本質(zhì)而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)過(guò)程中暴露的種種病癥，緣于規(guī)劃決策程序高度封閉，規(guī)劃?rùn)?quán)高度集中于政府部門，甚至由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)壟斷“規(guī)劃話語(yǔ)權(quán)”。同時(shí)又缺少有效的事后監(jiān)督機(jī)制，無(wú)力糾正一些地方政府的違法規(guī)劃行為。在現(xiàn)實(shí)生活中，那些不切實(shí)際的“宏偉規(guī)劃”和勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭?，有多少?jīng)過(guò)了各級(jí)人大的嚴(yán)格審查。

相形之下，從上世紀(jì)60年代中期起，公眾參與開(kāi)始逐漸成長(zhǎng)為世界上一些國(guó)家城市規(guī)劃的核心理念。經(jīng)過(guò)40多年的推廣，這一民主機(jī)制已在城市更新、社區(qū)發(fā)展中全面普及。在許多國(guó)家，每公布一個(gè)規(guī)劃，各種非政府組織以及利益集團(tuán)就會(huì)大打“口水仗”，大批“愛(ài)管閑事”的公民也會(huì)踴躍“跳出來(lái)”，指責(zé)“這座橋修得太難看”、“那條路修得不合理”。

近年來(lái)，隨著社會(huì)的進(jìn)一步開(kāi)放，被譽(yù)為“陽(yáng)光規(guī)劃”的公眾參與實(shí)踐也開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)，城鄉(xiāng)規(guī)劃逐漸從管理工具轉(zhuǎn)向公共政策。比如，在上海等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，許多城市成立了由政府官員、專家學(xué)者和市民代表共同組成的城市規(guī)劃委員會(huì)；在廣州，公開(kāi)向市民征求意見(jiàn)的廣州亞運(yùn)村規(guī)劃方案和廣州城市色彩規(guī)劃方案，也引發(fā)了全城熱議……

借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)的實(shí)踐探索，城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案明確設(shè)計(jì)了公眾參與機(jī)制，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)批前予以公告，采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式征求專家和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，并將意見(jiàn)采納情況和理由作為城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)批的必備材料；村莊規(guī)劃在報(bào)請(qǐng)審批前，還要經(jīng)村民會(huì)議討論同意。

為了增加規(guī)劃透明度，防止頻繁、隨意變更規(guī)劃，草案還要求城鄉(xiāng)規(guī)劃批準(zhǔn)后予以公布，任何單位和個(gè)人都有權(quán)查閱。同時(shí)對(duì)修改規(guī)劃的條件、審批程序等等，設(shè)定了一系列嚴(yán)格的門檻。建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾特別指出：“城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，不得隨意修改，特別是不能因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)人的變更而變更，更不能因?yàn)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的意見(jiàn)而擅自修改?！?/p>

草案還設(shè)專章規(guī)定了監(jiān)督檢查機(jī)制。除了來(lái)自上級(jí)機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督外，明確要求地方各級(jí)人大加強(qiáng)監(jiān)督。而在公眾監(jiān)督方面，根據(jù)草案的規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)向有關(guān)主管部門查詢，并有權(quán)舉報(bào)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為，有關(guān)部門應(yīng)該及時(shí)受理，并公開(kāi)處理結(jié)果。

顯而易見(jiàn)，這些陽(yáng)光機(jī)制將保障公民的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，大大推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的民主化和科學(xué)化。對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程而言，這將是一個(gè)歷史性的拐點(diǎn)。

從規(guī)劃民主走向和諧家園

發(fā)生在南京的玄武湖拆遷規(guī)劃風(fēng)波，頗為耐人尋味。玄武湖被稱作南京的“綠肺”，與紫金山相望，構(gòu)成了一片湖光山色的美景。但近年來(lái)，玄武湖邊陸續(xù)建起了多處高檔住宅區(qū)，遮擋了玄武湖的整體景觀。兩年前，南京市政府重新擬制了玄武湖景區(qū)規(guī)劃，決心拆除臨湖的幾處高檔住宅區(qū)。規(guī)劃公示后，許多市民為這一“還湖于民”的舉措大聲叫好，突降“拆遷之災(zāi)”的業(yè)主們卻跳腳抗議。也有人指出，政府新規(guī)劃的初衷也許是好的，但當(dāng)初在湖邊建住宅區(qū)也是政府批準(zhǔn)的，如今業(yè)主入住沒(méi)幾年就要被轟走。政府修改規(guī)劃糾正錯(cuò)誤，憑什么要由無(wú)辜的業(yè)主們“買單”？在難以平息的激辯聲中，改造規(guī)劃一直擱置至今。

在利益多元化的年代，城市鄉(xiāng)村的“發(fā)展天性”和利益群體的“自保本能”之間天然存在的緊張，意味著在城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，公共利益與公民權(quán)益之間的沖突，必然演變成一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題。

購(gòu)房時(shí)看中了小區(qū)綠化好，結(jié)果入住沒(méi)兩年，綠地就變成了一幢遮擋陽(yáng)光的高樓；為緩解交通壓力，政府部門不斷拓寬市政道路，一直擴(kuò)張到居民樓底下，噪音、尾氣越逼越近；原本干凈、幽靜的生活區(qū)域，突然要建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站、公共廁所、煤氣站、大型批發(fā)市場(chǎng)……近年來(lái)，因修改規(guī)劃等引發(fā)的上訪、訴訟事件呈明顯上升之勢(shì)。

為了保護(hù)公民的合法權(quán)益，城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案設(shè)計(jì)了賠償制度。根據(jù)草案規(guī)定，已經(jīng)審批的各類規(guī)劃確需修改的，必須通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等形式聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)。因修改規(guī)劃給當(dāng)事人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

不過(guò)，城鄉(xiāng)規(guī)劃既要支持公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求，又必須承擔(dān)起合理配置公共資源、切實(shí)保障公共利益的責(zé)任。因此，要從根本上解決公共利益和公民權(quán)益之間的沖突，還有賴于民主機(jī)制發(fā)揮作用。

比如，垃圾中轉(zhuǎn)站、公共廁所、變電站之類的設(shè)施，在規(guī)劃界內(nèi)部被稱為“厭惡性設(shè)施”。雖然人人知道必須建設(shè)，但建在哪里都會(huì)遭到強(qiáng)烈反對(duì)。一位規(guī)劃專家對(duì)此分析說(shuō)：“由于真正受益的老百姓沒(méi)有站出來(lái)說(shuō)‘是’，結(jié)果政府聽(tīng)到的聲音全都是‘不是’。如此一來(lái)，政府決策困難，甚至永遠(yuǎn)無(wú)法建成這些設(shè)施，導(dǎo)致更多人的生活質(zhì)量無(wú)法改善?！?/p>

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，從本質(zhì)而言是為不同的利益群體提供一個(gè)公平的博弈平臺(tái)。但平等的參與和表達(dá)，并不意味著所有人的愿望都能得到滿足，而是在共同利益基礎(chǔ)上重新理解和取舍個(gè)體利益。因此，以科學(xué)合理的規(guī)劃方案贏得最多共識(shí)，在公共利益和公民權(quán)益之間尋找最大公約數(shù)，盡可能降低規(guī)劃對(duì)公民權(quán)益的傷害，以及對(duì)受損群體的合理補(bǔ)償機(jī)制等等，都是城鄉(xiāng)規(guī)劃民主化應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)。

從更深的層面而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與也是一場(chǎng)意義深遠(yuǎn)的“民主訓(xùn)練”，對(duì)于涉及自身切身利益的城鄉(xiāng)規(guī)劃，參與其間的公民在分享民主好處的同時(shí)，也必將成長(zhǎng)為民主意識(shí)、民主素質(zhì)日趨成熟的公民群體，這對(duì)中國(guó)的民主政治進(jìn)程無(wú)疑有著積極作用。