2006年3月份，臺州市社情民意調(diào)查中心運用國際通行的計算機(jī)輔助電話調(diào)查系統(tǒng)隨機(jī)抽樣調(diào)查了1500名城鄉(xiāng)居民，完成了臺州公眾對市“兩會”關(guān)注度調(diào)查。有人指出，這一做法是地方政府在收集民意、了解民意方式和渠道上的新探索。那么，我們該如何客觀地看待“社情民意調(diào)查中心”的性質(zhì)和作用？又該如何理解政府決策與公眾參與的關(guān)系？

【新聞背景】

在2006年3月份召開的臺州市三屆人大二次會議和市政協(xié)三屆二次會議上，人大代表和政協(xié)委員們收到了一份參閱文件，這是由臺州市社情民意調(diào)查中心提交的《2006年臺州公眾最關(guān)心的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題調(diào)查報告》。報告通過對1500名公眾的電話調(diào)查，顯示公眾關(guān)注的三大熱點是：社會治安、城鄉(xiāng)居民收入、看病難和看病貴。與此相呼應(yīng)的是，由社情民意調(diào)查中心進(jìn)行的“2005年各縣（市、區(qū)）公眾服務(wù)滿意調(diào)查”的結(jié)果直接列入了當(dāng)年政府工作考核的40項指標(biāo)內(nèi)容。此外，臺州市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)近期在不同場合一再強(qiáng)調(diào)，工作中要注重群眾滿意指數(shù)，要摸準(zhǔn)基層群眾的脈搏，把人民群眾是否滿意作為檢驗各項工作成效的標(biāo)準(zhǔn)。

通過公眾參與，有助于提升政府的合法性

□在臺州，從社情民意調(diào)查中心的成立，到民意調(diào)查結(jié)果進(jìn) “兩會”，再到進(jìn)行政府工作公眾滿意度調(diào)查，您認(rèn)為這些做法反映了地方政府管理模式上怎樣的特點和趨勢？

■當(dāng)代公共行政越來越關(guān)注“公眾導(dǎo)向”，即以公眾的不同偏好為基礎(chǔ)，以滿足公眾對公共物品和公共服務(wù)的特定需求為目標(biāo)，重視公共問題解決過程中的公眾參與。從臺州的做法中，我們可以看出地方政府的治理理念正在轉(zhuǎn)變，即從“以政府為中心”管理理念向“以公民為中心”的服務(wù)理念轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政府管理的權(quán)力運作方向是自上而下的，它運用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理。而在“以公民為中心”的服務(wù)理念指導(dǎo)下，政府公共部門與公眾之間的關(guān)系由治理者與被治理者的關(guān)系變成了公共服務(wù)的提供者與消費者、顧客之間的關(guān)系。也就是說，如果將社會公眾視為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的“顧客”，那么，政府作為提供者，當(dāng)然應(yīng)該關(guān)心和了解“顧客”的需求和滿意度，以更好地為“顧客”服務(wù)。

□您認(rèn)為，地方政府治理中的公眾參與具體有哪些意義？

■“治理”意味著上下互動的管理，它主要通過政府與社會的合作、協(xié)商，來實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。

公眾參與的意義主要有3點。首先，在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，整個社會呈現(xiàn)出利益多元化趨勢。以往那種由行政官員依據(jù)簡單的價值原則和經(jīng)驗決策的方式，已經(jīng)無法應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會利益矛盾。公眾參與，可以讓各利益主體充分表達(dá)各自的利益訴求，從而達(dá)到聚合民意、提高政府決策的科學(xué)性與民主性的目的。

其次，通過公眾參與，有助于增強(qiáng)政府對公眾需求的回應(yīng)性和責(zé)任性，促使政府不僅是關(guān)注投入與效率，還更加關(guān)注產(chǎn)出和效益；不僅注重GDP、財政收入等量的增加，還更重視服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化和公眾滿意度的提升。

再者，也是最為關(guān)鍵的，通過公眾參與，有助于提升政府的合法性。合法性包含兩個層面的意思：一是形式的合法性，二是能夠得到公眾的認(rèn)同。在公眾參與的過程中，公眾對決策的接受程度大大提高，對政府的認(rèn)同和信任程度也隨之提升。

政府績效評估應(yīng)重視公眾的滿意度

□據(jù)悉，作為浙江省第一家社情民意調(diào)查中心，臺州市社情民意調(diào)查中心成立于2005年8月，隸屬于臺州市統(tǒng)計局。您如何看待它的性質(zhì)和作用？

■社情民意調(diào)查中心通過公眾意見調(diào)查等方法了解公眾的意見，得到關(guān)于公眾需要什么，想從政府公共部門得到什么以及他們對公共部門提供的服務(wù)和政策的看法等信息。了解這些信息對公共部門來說是很重要的，它不僅體現(xiàn)了政府對公民巨大的責(zé)任感，更重要的是它作為對政府提供的服務(wù)和政策的回應(yīng)，為政府部門進(jìn)行績效評估、改進(jìn)部門績效提供了信息支持，使得政府能夠通過努力為公民提供更具針對性的服務(wù)。

同時，作為一家隸屬于政府行政部門的事業(yè)單位，臺州市社情民意調(diào)查中心的獨立性與客觀性難免會受到一定的制約，可能對它的獨立性和公信力會有所影響，這是其必須正視的問題。因為，作為一家民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，公信力是民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的生命。社情民意調(diào)查中心應(yīng)確保在調(diào)查過程中保持民意的真實性，否則將會失去存在的意義。這就要求地方政府要盡量減少對調(diào)查中心的行政干預(yù)，使調(diào)查中心保持一個相對獨立的地位，實現(xiàn)調(diào)查的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、公正性和權(quán)威性。另外，還可以鼓勵民間評估或民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的發(fā)展，并在法律上和政策上加以支持和保護(hù)，使我們的政府獲取民意的渠道更加多元化。

□我們了解到，近年來，從中央到地方，積極進(jìn)行了政府績效評估的探索。與以往的績效評估相比，其突出特點就是重視社會公眾在評估中的地位。您如何看待我國政府績效評估工作這一轉(zhuǎn)變？

■政府的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平、服務(wù)態(tài)度如何，政府是否高效，作為政府服務(wù)對象的社會公眾最有發(fā)言權(quán)。在國際上普遍認(rèn)同政府績效評估的標(biāo)準(zhǔn)是“4Ｅ”，即經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)和公平(Equity)。從國外的理論與實踐來看，政府績效評估主要呈現(xiàn)的特點和趨勢是：評估側(cè)重點從單純的經(jīng)濟(jì)和效率轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，評估內(nèi)容側(cè)重于服務(wù)質(zhì)量，評估主體突出公民和服務(wù)對象，評估結(jié)果公開化并直接向公民和服務(wù)對象負(fù)責(zé)，“效率優(yōu)位”逐漸被“質(zhì)量優(yōu)位”所取代。

目前我國的政府績效評估也正在經(jīng)歷類似的轉(zhuǎn)變。除臺州外，還有杭州的“滿意不滿意評價”，南京的“萬人評議機(jī)關(guān)”，福建的績效評估模式，以及甘肅第三方政府績效評價模式等，都引入了服務(wù)對象或群眾的評價，這反映了政府績效觀念的逐漸成熟和評估工作的逐步深化。

避免“單向度”的參與

□現(xiàn)在各地關(guān)于公眾參與的機(jī)制創(chuàng)新有許多，但是實際效果卻不太盡如人意。請您談?wù)剳?yīng)如何推動公眾參與，以實現(xiàn)公眾與政府之間的良性互動？

■我認(rèn)為要實現(xiàn)公眾與政府之間的良性互動，除了注重公眾參與法制環(huán)境的完善，注重行政程序和立法程序中的民主參與機(jī)制的建設(shè)，以及通過民意調(diào)查制度、聽證制度、公民評議制度、公眾投訴受理制度、專家咨詢制度等制度安排外，必須重視加強(qiáng)民間組織的參與。各類社區(qū)組織、社團(tuán)、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)等非營利組織可在公眾參與中發(fā)揮積極作用。民間組織的介入，實際上是對分散的公眾參與的一種整合，是以一種組織化的形式行使公眾參與的職能。應(yīng)鼓勵包括民間組織在內(nèi)的多個行動團(tuán)體的參與，為他們提供發(fā)言的機(jī)會和協(xié)商的平臺，提供社會多元化的觀點和價值觀。

□您認(rèn)為公眾參與真正得到落實的關(guān)鍵是什么？

■我們可以將公眾參與視為一個系統(tǒng)，它包含民意的表達(dá)、吸納與反饋等過程，其中，民意的吸納與反饋是關(guān)鍵。如果公眾把自身的利益訴求和意愿表達(dá)出來了，但政府卻并沒有進(jìn)行有效地反饋和回應(yīng)的話，公眾參與的熱情就會遭受打擊。這種“單向度”的參與，會大大降低公眾參與的效能感，甚至有可能使社會公眾產(chǎn)生政治無力感或疏遠(yuǎn)感。

因此，我認(rèn)為要想使公眾參與富有實效，必須注意以下兩個問題。其一，盡量避免“單向度”參與的情況。在促進(jìn)民情民意表達(dá)渠道更加通暢的同時，政府要及時反饋，使政治參與呈現(xiàn)出“回路式”和“互動式”的特點。在這個過程中，信息公開十分重要。比如，臺州市在公布“兩會”決議的同時，把會前的調(diào)查結(jié)果向社會公開，以便公眾更好地了解民意的表達(dá)和落實情況，這種透明公開的做法可以極大地激發(fā)社會公眾的參與意識。

其二，在公眾參與中，要避免走過場、“一陣風(fēng)”的做法，要注重加強(qiáng)公眾參與的制度化和規(guī)范化建設(shè)，尤其要在程序制度上加以完善，建立如信息公開制度、聽證制度、咨詢制度、訴求制度等，為公民參與提供制度上、法律程序上的保障，使得公眾參與能夠長期、穩(wěn)定地保留下來，而不能以領(lǐng)導(dǎo)個人意志為轉(zhuǎn)移。

□有人認(rèn)為，面對專業(yè)性極高的政策議題，一般民眾的認(rèn)知是有限的。過多的政治參與，政府官員需要投入相當(dāng)多的時間和精力來應(yīng)付，而影響到日常事務(wù)的進(jìn)行。您對這一問題怎么看？

■公眾參與的確需要花費較多的成本和時間，有可能會影響行政效率。但我們必須明確的是，公眾參與的最終目的是為了提高行政效率。作為政府官員，應(yīng)比普通公眾更能理解和認(rèn)識到，公眾參與是建立在對民主價值的承諾之上的，是一般民主原則的具體運用。因此，有相當(dāng)多的制度設(shè)計者都在探索研究如何兼顧公眾參與和行政效率的問題。也有學(xué)者提出民眾與精英兩階段參與模式，即對于專業(yè)性較高的公共議題，設(shè)計兩階段的決策過程，第一階段由學(xué)者專家就專業(yè)知識進(jìn)行討論與辯論，第二階段再由民眾代表或人大代表就民眾的利益及關(guān)切的議題進(jìn)行協(xié)商以獲取共識。這種制度設(shè)計可以在一定程度上解決前面所提到的困境。

吳樂珍：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，浙江廣播電視大學(xué)教師。主要研究方向：政府績效評估、公民參與等。