尤權(quán)所要面對(duì)的壟斷力量比柴松岳時(shí)代還要強(qiáng)大

2006年12月8日，柴松岳主持了他在任期間的最后一次國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)黨組擴(kuò)大會(huì)議。

22天后，國(guó)家電監(jiān)會(huì)人事變動(dòng)消息傳來(lái)：原主席柴松岳因到齡而卸任，國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)尤權(quán)接棒，成為第二任電監(jiān)會(huì)主席。此時(shí)距柴松岳就任電監(jiān)會(huì)主席已經(jīng)過(guò)去4年有余。

“柴松岳終于解脫了?！彪姳O(jiān)會(huì)一位內(nèi)部人士頗有意味地對(duì)《商務(wù)周刊》說(shuō)。

近幾年來(lái)，弱勢(shì)的電監(jiān)會(huì)被看作一個(gè)“受氣包”，在強(qiáng)大的利益集團(tuán)夾縫間左沖右突，其主導(dǎo)下的電力體制改革沉悶遲鈍，一步三搖。而隨著尤權(quán)的到位，業(yè)內(nèi)希望這樣的局面能有所改變，并最終推動(dòng)中國(guó)電力改革的步伐，撼動(dòng)強(qiáng)大的壟斷集團(tuán)。

“柴在任期間，他不但要面對(duì)這些復(fù)雜的關(guān)系和壓力，還要堅(jiān)持進(jìn)行電力體制改革，確實(shí)非常不容易?！敝袊?guó)能源網(wǎng)CIO韓曉平認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)柴松岳執(zhí)掌的電監(jiān)會(huì)做正面評(píng)價(jià)，更主要的是，在壟斷集團(tuán)的壓力下，電監(jiān)會(huì)沒(méi)有成為附庸，相對(duì)保持了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，初步搭建了中國(guó)電力監(jiān)管的平臺(tái)和組織機(jī)構(gòu)。

“確實(shí)，在柴松岳執(zhí)掌電監(jiān)會(huì)期間，電監(jiān)會(huì)并沒(méi)有成為當(dāng)初大家擔(dān)心的‘花瓶’?！彪姳O(jiān)會(huì)的那位內(nèi)部人士強(qiáng)調(diào)。

盡管如此，由于受到各方牽制擠壓，柴松岳所希望建立的電力“大監(jiān)管”目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，他從上任一開始就推行的“區(qū)域電力市場(chǎng)”遭到了利益集團(tuán)強(qiáng)大的阻力，尤其是電力改革在局部甚至出現(xiàn)了“倒退”。

在此背景下，擔(dān)任過(guò)5年國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)要職的尤權(quán)接掌電監(jiān)會(huì)，顯然高層有著很高的期許。但在利益集團(tuán)更加強(qiáng)大的今天，尤權(quán)能否頂住壓力，加快電改步伐，恐怕難以很快看到答案。

弱勢(shì)電監(jiān)會(huì)

2002年11月21日，61歲的柴松岳從浙江省省長(zhǎng)崗位上被調(diào)任為即將掛牌的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)首任主席。

翌年3月25日，位于西長(zhǎng)安街甲86號(hào)的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)正式掛牌，柴松岳攜手下三位副主席第一次出現(xiàn)在公眾面前。作為中國(guó)首任電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最高領(lǐng)導(dǎo)，柴當(dāng)時(shí)高調(diào)宣布：“從現(xiàn)在開始，電力體制改革開放市場(chǎng)勢(shì)在必行，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管必須跟上而且不失時(shí)機(jī)地跟上，防止電力市場(chǎng)開放以后不應(yīng)有的混亂?！?/p>

作為中國(guó)第一個(gè)自然壟斷行業(yè)的非政府管制機(jī)構(gòu)，中國(guó)電監(jiān)會(huì)在成立之初就被寄予了“推進(jìn)電力體制改革和市場(chǎng)化建設(shè)”的厚望。但想來(lái)柴松岳也明白，面對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)形成的電力多頭管理局面，電監(jiān)會(huì)的成立只是一個(gè)開始，他今后面臨的問(wèn)題不但繁多而且棘手。4年多來(lái)，柴奔波于全國(guó)各地，游走于各大發(fā)電集團(tuán)和電網(wǎng)公司這些壟斷巨頭之間，還要處理與國(guó)務(wù)院各個(gè)強(qiáng)勢(shì)部委之間的關(guān)系——上下左右的每一個(gè)博弈對(duì)象，似乎手中的牌都更多更大。

2002年，原國(guó)家電力公司按“廠網(wǎng)分開”原則組建了五大發(fā)電集團(tuán)、兩大電網(wǎng)公司和四大電力輔業(yè)集團(tuán)?！皬S網(wǎng)分開”的目的是為了防止壟斷，但事實(shí)證明，拆分后的每個(gè)集團(tuán)的規(guī)模和左右政策的能力仍大得驚人。

中國(guó)電力聯(lián)合會(huì)前秘書長(zhǎng)、電力專家陳望祥告訴本刊，他當(dāng)時(shí)就認(rèn)為，這樣的格局下，國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司控制著購(gòu)電、輸配及供電，成為具有壟斷地位的單一購(gòu)買主體。

針對(duì)這種局面，柴松岳把“區(qū)域電力市場(chǎng)”作為上任后力推的最主要政策之一。

2003年8月，電監(jiān)會(huì)制定并頒發(fā)了《關(guān)于區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，選擇東北率先進(jìn)行試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)計(jì)劃用三年左右的時(shí)間，初步形成華北、東北、華東、華中、西北、南方等6大區(qū)域電力市場(chǎng)。

為此，在電監(jiān)會(huì)主導(dǎo)下，國(guó)內(nèi)先后成立了東北電力調(diào)度交易中心和華東電力調(diào)度交易中心兩個(gè)電力交易的試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)確定的體制框架下，國(guó)網(wǎng)公司管轄范圍內(nèi)設(shè)立東北、華北、華東、華中和西北五大區(qū)域電網(wǎng)；南方電網(wǎng)公司則在5省區(qū)域內(nèi)將原省級(jí)電力公司改組為分公司或子公司。

按2002年的《電力體制改革方案》，區(qū)域電網(wǎng)公司主要負(fù)責(zé)區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場(chǎng)，進(jìn)行電力調(diào)度。國(guó)網(wǎng)公司負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間電力交易和調(diào)度，參與投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程。

但在推進(jìn)“區(qū)域電力市場(chǎng)”建設(shè)過(guò)程中，柴松岳明顯感到了來(lái)自國(guó)家電網(wǎng)公司的巨大壓力。

2003年9月1日，國(guó)家電網(wǎng)公司宣布，在公司總部、區(qū)域電網(wǎng)公司和省(自治區(qū)、直轄市)電力公司實(shí)施市場(chǎng)交易與電網(wǎng)調(diào)度職能分開，分別設(shè)立三級(jí)電力交易中心，各級(jí)電力交易中心主要負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)的電力市場(chǎng)建設(shè)和市場(chǎng)交易工作。

此舉隨即遭到業(yè)內(nèi)質(zhì)疑，被認(rèn)為是國(guó)網(wǎng)公司方面意圖“弱化區(qū)域電網(wǎng)”。

據(jù)稱柴曾讓電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室書面致函國(guó)家電網(wǎng)公司，要求提供有關(guān)建設(shè)三級(jí)電力市場(chǎng)的書面報(bào)告，并對(duì)這些行為“做出解釋”。但一直到其對(duì)外宣稱三級(jí)電力市場(chǎng)成立，國(guó)網(wǎng)方面也未予答復(fù)。

陳望祥注意到，最近兩年來(lái)，國(guó)家電網(wǎng)公司一直在試圖固化和擴(kuò)大自己的壟斷地位，對(duì)電監(jiān)會(huì)推行的區(qū)域電力市場(chǎng)持實(shí)質(zhì)上的否定態(tài)度，并采取多種措施弱化區(qū)域電網(wǎng)，如上收各省電網(wǎng)主要資產(chǎn)，以及通過(guò)建設(shè)特高壓線路，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的同步大電網(wǎng)。

在國(guó)網(wǎng)公司強(qiáng)大的壓力面前，區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展并不順利，而且一直是形式大于內(nèi)容，輸配分開推進(jìn)緩慢，購(gòu)電方處于實(shí)際上的壟斷地位。面對(duì)電網(wǎng)公司這樣的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，電監(jiān)會(huì)始終難以發(fā)力。

“大監(jiān)管”遲遲難行

柴松岳在任期間，一直力圖爭(zhēng)取具有實(shí)質(zhì)意義的監(jiān)管職權(quán)，從政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理強(qiáng)勢(shì)部門和眾多的國(guó)有特大型或者大型電力企業(yè)的夾縫中掙脫出來(lái)。實(shí)際上，他希望中國(guó)走“大監(jiān)管”的電力監(jiān)管模式。

所謂“大監(jiān)管”模式，即把市場(chǎng)準(zhǔn)入、定價(jià)、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)以及普遍服務(wù)等都一攬子收入監(jiān)管體系。國(guó)家電監(jiān)會(huì)的那位內(nèi)部人士稱，“大監(jiān)管”的模式意味著要重新調(diào)整電監(jiān)會(huì)與其他政府部門的職能劃分和權(quán)限界定，尤其是與發(fā)改委之間的職能交叉重疊問(wèn)題。

電監(jiān)會(huì)的職能定位一直是困擾柴松岳一個(gè)大問(wèn)題，直到他卸任的前幾個(gè)月，他還在強(qiáng)調(diào)如何“不越位，不錯(cuò)位，不缺位”。

柴松岳認(rèn)為，監(jiān)管制度的關(guān)鍵在于對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格的監(jiān)管。而按照最初的“三定方案”，這兩項(xiàng)最重要的監(jiān)管職能并沒(méi)有劃歸到電監(jiān)會(huì)，仍保留在國(guó)家發(fā)改委。電監(jiān)會(huì)只能“根據(jù)市場(chǎng)情況，向政府價(jià)格主管部門提出調(diào)整電價(jià)建議；監(jiān)督檢查有關(guān)電價(jià)”。

在電監(jiān)會(huì)成立之初，長(zhǎng)期關(guān)注壟斷和監(jiān)管問(wèn)題的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員余暉就有預(yù)言，電監(jiān)會(huì)為了生存，“將不得不依靠他人的施舍和權(quán)益的再分配”。而在業(yè)內(nèi)看來(lái)，這樣的職能設(shè)計(jì)使得電監(jiān)會(huì)和“花瓶”沒(méi)有什么區(qū)別。

事實(shí)上，從一開始柴松岳就積極爭(zhēng)取改變電監(jiān)會(huì)的“花瓶”形象。為力圖對(duì)電價(jià)改革提出有分量和影響力的政策建議，從2003年10月開始，電監(jiān)會(huì)積極與亞洲開發(fā)銀行進(jìn)行“電價(jià)的形成機(jī)制與監(jiān)管”課題研究。2005年1月24日，在國(guó)家電監(jiān)會(huì)和亞洲開發(fā)銀行組織的“電價(jià)形成機(jī)制與電價(jià)監(jiān)管”研討會(huì)上，亞行提交的一個(gè)研究課題報(bào)告得出結(jié)論，主張“電價(jià)監(jiān)管的職能應(yīng)完整賦予國(guó)家電監(jiān)會(huì)”。

2005年2月，歷經(jīng)無(wú)數(shù)次挫折和爭(zhēng)取，電監(jiān)會(huì)主導(dǎo)下的《電力監(jiān)管條例》終于頒布，電監(jiān)會(huì)開始走出政出無(wú)門、角色尷尬的處境，根據(jù)《電力監(jiān)管條例》，電監(jiān)會(huì)取得了“部分監(jiān)管權(quán)”。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“大監(jiān)管”的目標(biāo)，2005年7月13日，電監(jiān)會(huì)將一份“明確發(fā)改委與電監(jiān)會(huì)的有關(guān)職責(zé)分工”的通知送到國(guó)家發(fā)改委，該通知對(duì)國(guó)家發(fā)改委和電監(jiān)會(huì)的職責(zé)做了細(xì)化分工，具體劃分是，發(fā)改委負(fù)責(zé)電力建設(shè)項(xiàng)目的投資審批、核準(zhǔn)，電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證。

這一變化雖然被認(rèn)為是電監(jiān)會(huì)終于開始全面介入對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管，但在電價(jià)管理方面，定價(jià)權(quán)仍在發(fā)改委手里。這種狀況讓擔(dān)負(fù)著電力監(jiān)管和主導(dǎo)電力改革任務(wù)的電監(jiān)會(huì)在很多時(shí)候仍要面對(duì)職能定位模糊和角色尷尬的無(wú)奈。

2006年9月19—20日，電監(jiān)會(huì)與國(guó)家財(cái)政部、世界銀行共同召開了電力市場(chǎng)化改革與中國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)國(guó)際研討會(huì)。會(huì)上一份由世界銀行出資援助、歷時(shí)兩年完成的《中國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)最終報(bào)告》被公布，報(bào)告提出，當(dāng)前中國(guó)電力監(jiān)管的主要問(wèn)題是缺乏一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中行使監(jiān)管權(quán)力，而監(jiān)管權(quán)力的分散和不明確等問(wèn)題，也對(duì)民營(yíng)投資者投資該領(lǐng)域構(gòu)成了障礙。

由NERA咨詢公司撰寫的這份報(bào)告認(rèn)為，國(guó)家發(fā)改委承擔(dān)著制定能源或電力行業(yè)綜合政策的職能，又負(fù)責(zé)具體投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)，后者占用其主要甚至全部精力，因此項(xiàng)目投資與電力成本、系統(tǒng)可靠性等與用戶利益直接相關(guān)的事項(xiàng)，可由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

報(bào)告同時(shí)指出，電價(jià)監(jiān)管本是電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核心職能，這一職能由國(guó)家發(fā)改委承擔(dān)，將直接導(dǎo)致電力工業(yè)宏觀政策制定和行業(yè)規(guī)劃能力嚴(yán)重弱化，令國(guó)家發(fā)改委與電監(jiān)會(huì)職能交叉重疊，降低了監(jiān)管效率。

而針對(duì)電力體制改革，該報(bào)告也認(rèn)為，三年多來(lái)，電力體制改革工作小組似乎不太活躍。電力體制改革小組組長(zhǎng)由國(guó)家發(fā)改委主任擔(dān)任，改革工作小組辦公室主任由電監(jiān)會(huì)副主席擔(dān)任，這種將組長(zhǎng)單位與辦公室主任單位分屬不同部門的安排，可能使政策制定與執(zhí)行效率不會(huì)很高。

很多專家也認(rèn)為，電力體制改革小組辦公室設(shè)在電監(jiān)會(huì)，但電監(jiān)會(huì)在電力體制改革中不具主導(dǎo)地位的局面應(yīng)該有所改變。

這份在電監(jiān)會(huì)推動(dòng)下的報(bào)告態(tài)度明確地建議，應(yīng)清晰界定電監(jiān)會(huì)的角色和權(quán)力，賦予電監(jiān)會(huì)完整的監(jiān)管職能，逐步調(diào)整價(jià)格制定機(jī)制，使實(shí)施主體逐步從國(guó)家發(fā)改委過(guò)渡到電監(jiān)會(huì)。

但直到柴松岳卸任的那一刻，他仍沒(méi)有看到他所推動(dòng)的“大監(jiān)管”模式的影子，支離破碎的監(jiān)管職能和模糊的監(jiān)管定位，是他的繼任者需要面對(duì)的最大難題之一。

分析者認(rèn)為，在復(fù)雜的部門職權(quán)分配和傳統(tǒng)的行政管理路徑下，任何權(quán)限的讓度或者再分配都不是平靜和順利的。更深層次的擔(dān)憂也認(rèn)為，如果只是簡(jiǎn)單的職權(quán)的讓度和權(quán)力的爭(zhēng)奪而不能真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管，也是沒(méi)有意義的。

繼任者的挑戰(zhàn)

隨著柴松岳黯然卸任，尤權(quán)走上前臺(tái)，中國(guó)的電力改革將因此進(jìn)入一個(gè)破冰的新階段嗎？

這位中國(guó)人民大學(xué)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理系的碩士研究生從2001年1月始任國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)，并在2003年擔(dān)任國(guó)家電力電信民航體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)，組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院副總理黃菊擔(dān)任。

韓曉平認(rèn)為，在與中央高層和國(guó)務(wù)院各部委的溝通能力上，顯然尤權(quán)相比地方大員出身的柴松岳有更大優(yōu)勢(shì)，而國(guó)務(wù)院選擇由尤權(quán)出任電監(jiān)會(huì)主席一職，可能也正是希望其在柴松岳的基礎(chǔ)上推動(dòng)電力改革走出困境。

雖然在《電力法》修改久拖未決和“5號(hào)文件”執(zhí)行不力的情況下，中國(guó)電力改革進(jìn)展緩慢，但顯然高層并未改變既定的改革方向。2006年11月初，《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上獲得原則通過(guò)。該“意見(jiàn)”明確，2006—2010年的“十一五”期間，電力體制改革將堅(jiān)持“五號(hào)文件”確定的市場(chǎng)化改革方向，加緊處理“廠網(wǎng)分開”的遺留問(wèn)題，推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革，加快區(qū)域電力市場(chǎng)的建設(shè)，健全電力市場(chǎng)監(jiān)管體制。

但尤權(quán)帶領(lǐng)電監(jiān)會(huì)到底能夠走多遠(yuǎn)，一些業(yè)內(nèi)專家仍然不敢樂(lè)觀?！安袼稍喇?dāng)時(shí)所面臨的問(wèn)題和阻力，尤權(quán)今天仍然要面對(duì)?！表n曉平說(shuō)，“尤其是，今天尤權(quán)所要面對(duì)的利益集團(tuán)比柴時(shí)代還要強(qiáng)大?！?/p>

一位業(yè)內(nèi)知名的輸電安全專家也認(rèn)為，不論是國(guó)家電網(wǎng)公司，還是五大發(fā)電集團(tuán)，經(jīng)過(guò)近幾年的“跑馬圈地”，規(guī)模迅速膨脹，影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)和左右政策的能力有時(shí)候大得“讓人吃驚”。而在中國(guó)電力改革中具有歷史意義的“廠網(wǎng)分離”，近幾年也出現(xiàn)“回潮”現(xiàn)象，電網(wǎng)公司已通過(guò)各種渠道重新參與投資電廠。這在業(yè)內(nèi)看來(lái)，很容易形成新的壟斷，無(wú)異于“復(fù)辟”。

在建設(shè)國(guó)家特高壓電網(wǎng)過(guò)程中，國(guó)家電網(wǎng)公司再次表現(xiàn)出極其強(qiáng)硬的手段。雖然電監(jiān)會(huì)專家楊名舟連續(xù)上書國(guó)務(wù)院，就特高壓電網(wǎng)提出多項(xiàng)質(zhì)疑，也引起了陳望祥等多位老電力專家對(duì)國(guó)家電網(wǎng)公司的批評(píng)，但這些聲音并沒(méi)有阻止國(guó)家電網(wǎng)公司的步伐。

特高壓是指1000千伏交流或±800千伏直流的輸電技術(shù)。國(guó)家電網(wǎng)公司在2004年提出通過(guò)特高壓輸電技術(shù)，投資4060億元，用15年時(shí)間將東北、華北、西北、華中、華東電網(wǎng)聯(lián)成一片。此后，國(guó)家電網(wǎng)公司開始力推以特高壓電網(wǎng)為核心的國(guó)家電網(wǎng)。而以楊名舟為代表的反對(duì)者認(rèn)為，建特高壓電網(wǎng)違背了國(guó)務(wù)院“5號(hào)文件”精神，從技術(shù)上形成壁壘，搞垮了近30年改革形成的區(qū)域電網(wǎng)的體制格局和基礎(chǔ)，會(huì)進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化電網(wǎng)壟斷。

采訪中更令一些人士擔(dān)憂的是，如果互通互聯(lián)的特高壓國(guó)家電網(wǎng)一旦成為事實(shí)，那么已經(jīng)起步的電力體制改革極有可能徹底改變方向，甚至電監(jiān)會(huì)都可能成為簡(jiǎn)單的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

而與當(dāng)初分拆重組時(shí)相比，五大發(fā)電集團(tuán)也已今非昔比。根據(jù)中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2005年年末，華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、國(guó)電集團(tuán)、華電集團(tuán)和中國(guó)電力投資集團(tuán)公司的可控裝機(jī)容量分別達(dá)到4321.42萬(wàn)千瓦、4165.55萬(wàn)千瓦、3505.65萬(wàn)千瓦、3084.30萬(wàn)千瓦和2862.46萬(wàn)千瓦。

在這些具有更深背景的大型電力集團(tuán)面前，電監(jiān)會(huì)的權(quán)力和管理能力都顯得那么勢(shì)單力薄。且不說(shuō)進(jìn)一步推動(dòng)電力改革，單單保持電監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性不被壟斷利益集團(tuán)所俘獲，都并非容易的事情。