今年的3月22日“世界水日”前夕，世界自然基金會(huì)在瑞士總部發(fā)布了一份報(bào)告，稱受氣候變化、污染等因素的影響，世界上的一些主要河流正面臨日益嚴(yán)重的干涸危險(xiǎn)。報(bào)告列舉了面臨最嚴(yán)重干涸威脅的10條大河，其中就包括中國的長江。

這當(dāng)然不是危言聳聽。作為中國“母親河”的長江，正經(jīng)受著歷史上從沒有過的生態(tài)壓力和工業(yè)化帶來的開發(fā)破壞。在遭受多年的工業(yè)化污染、肆意的水電梯級(jí)開發(fā)等人為干擾后，就是不干涸，長江也有可能成為一條“沒有生命的河溝”。

長江對中國經(jīng)濟(jì)和中國乃至世界的意義不言而喻，而一直以來長江流域各地方政府對發(fā)展的過度追求和各自為政，讓我們今天正在付出代價(jià)。傳統(tǒng)的長江治理和流域發(fā)展模式越來越受到質(zhì)疑和批評(píng)，長江流域借鑒西方流域綜合管理經(jīng)驗(yàn)、直至成立大長江委的呼聲日漸高漲。

但在中國復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)因素下，簡單的借鑒或成立更高級(jí)別的機(jī)構(gòu)，能否解決長江流域問題，估計(jì)沒有幾個(gè)人樂觀。體制問題的矛盾是根深蒂固的，重新構(gòu)建長江流域管理體制，不是權(quán)力的再分配或者簡單的擴(kuò)大某個(gè)部門的權(quán)力，如果沒有像西方流域治理過程中在嚴(yán)肅法律框架下的協(xié)商、各相關(guān)利益方的參與機(jī)制，以及給予弱勢聲音充分的表達(dá)平臺(tái)，由誰牽頭和成立什么樣的機(jī)構(gòu)，都沒有本質(zhì)意義

危機(jī)中的河流

一輛輛重型卡車滿載渣土行駛在山路上，揚(yáng)起滾滾塵土。巨大的山體被削平，高達(dá)幾十米的塔吊在峽谷中的建筑工地上忙碌。在攪拌機(jī)和打樁機(jī)的轟鳴聲中，整個(gè)山谷都在顫抖。

這里是瀑布溝，長江最大支流之一——大渡河上的一個(gè)大峽谷。幾年以后，這段峽谷將徹底消失，取而代之的是一個(gè)巨型水壩和大型水電站。按照規(guī)劃，瀑布溝電站是大渡河規(guī)劃中的22個(gè)梯級(jí)電站中最大的一個(gè)，設(shè)計(jì)裝機(jī)容量達(dá)到330萬千瓦。

曾經(jīng)咆哮的江水在人類巨大的工業(yè)力量面前，如涓涓細(xì)流，顯得軟弱無力，馴服而聽話。

瀑布溝電站只是長江上游眾多正在建設(shè)和規(guī)劃中的巨型電站中的一個(gè)。長江水利委員會(huì)的一位官員告訴《商務(wù)周刊》，長江上游已經(jīng)成為國內(nèi)幾大水電集團(tuán)和地方爭奪水電資源的戰(zhàn)場。長江上游的峽谷山巒間，如今已經(jīng)遍布幾大電力集團(tuán)的建設(shè)工地。

“曾經(jīng)壯麗的自然河流將被一座座大壩攔腰截?cái)?，失去了往日的氣勢?！彼f。

2004年，世界自然基金會(huì)（WWF）曾發(fā)布了一份題為《危機(jī)中的河流》的報(bào)告，該報(bào)告認(rèn)為，雜亂無章的大壩建設(shè)正威脅著世界上的很多著名河流，而中國的長江是其中最岌岌可危的一條河流。

一直以來，長江流域由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制和綜合管理規(guī)劃，擔(dān)負(fù)長江流域管理職能的長江水利委員會(huì)，對各個(gè)地方和強(qiáng)大利益集團(tuán)的“跑馬圈水”也顯得軟弱無力。

長江開發(fā)和規(guī)劃的混亂和無序，早就引起了各方的關(guān)注和批評(píng)。事實(shí)上，長江水利委員會(huì)早就開始與有關(guān)機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行相關(guān)調(diào)研。

2007年4月14—17日，第二屆“長江論壇”在長沙召開。在會(huì)上，一份名為《長江保護(hù)與發(fā)展報(bào)告2007》的報(bào)告被正式發(fā)布。這份由中國科學(xué)院、長江水利委員會(huì)和世界自然基金會(huì)聯(lián)合完成的報(bào)告一經(jīng)公布，馬上引起國內(nèi)外媒體的關(guān)注，被稱為“第一份完整的長江體檢報(bào)告”。

該報(bào)告指出，長江上游水電開發(fā)進(jìn)入大規(guī)模的實(shí)施階段，因水能資源監(jiān)管尚未理順，缺乏綜合協(xié)調(diào)，在局部利益驅(qū)使下造成“跑馬圈水”現(xiàn)象非常突出，導(dǎo)致無序開發(fā)、過度開發(fā)、不合理開發(fā)等問題。

報(bào)告尖銳地指出，由于在處理水電開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系上，“尚缺乏慎重的態(tài)度，缺乏考慮全局和長遠(yuǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃和對生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不夠”，過度開發(fā)將造成上游干流大多河段成為梯級(jí)水庫，完全改變河流的自然水文和理化特性，對河流生態(tài)將產(chǎn)生長遠(yuǎn)影響。三家機(jī)構(gòu)都認(rèn)為，現(xiàn)行的開發(fā)市場主體多元化，“跑馬圈水”式的開發(fā)方式，不但破壞資源和生態(tài)，而且給未來工程統(tǒng)一運(yùn)行調(diào)度與管理留下了隱患。

水電開發(fā)問題只是長江眾多不合理開發(fā)問題中的一個(gè)?！安缓侠黹_發(fā)和對環(huán)境生態(tài)的不重視，使長江正面臨嚴(yán)重的生態(tài)問題。”中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所所長楊桂山說，“長江生態(tài)系統(tǒng)在不斷退化，物種減少，保護(hù)工作緊迫而艱巨?！?/p>

中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所所長楊桂山，是《長江保護(hù)與發(fā)展報(bào)告2007》主編之一，長期關(guān)注和研究長江生態(tài)問題。他認(rèn)為，長江面臨的生態(tài)壓力短時(shí)間內(nèi)難以解決并有加大的風(fēng)險(xiǎn)?！把亟_發(fā)正處于加速階段，開發(fā)力度和強(qiáng)度仍要加大。東部要騰飛，中部要崛起，西部要大開發(fā)，這些都可能會(huì)向長江要資源?！睏罟鹕秸f，“長江在開發(fā)過程中面臨的壓力會(huì)進(jìn)一步加大?！?/p>

而令他和同事們擔(dān)心的是，形勢日益嚴(yán)峻，但長江開發(fā)仍然缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與統(tǒng)一規(guī)劃，類似水電開發(fā)“跑馬圈水”和不顧生態(tài)發(fā)展的事情每天都在發(fā)生。

大長江委權(quán)動(dòng)

《長江保護(hù)與發(fā)展報(bào)告2007》所披露出的嚴(yán)重問題，引起了國內(nèi)外輿論的關(guān)注。值得注意的是，國家水利部以時(shí)任部長汪恕誠為首的官員們出現(xiàn)在4月17日長沙開幕的“長江論壇”上，相比過去一直強(qiáng)調(diào)開發(fā)利用長江的基調(diào)，水利部的態(tài)度出現(xiàn)了很大轉(zhuǎn)變。

“下手太狠了，每一米都不放過?！贬槍﹂L江上游瘋狂的水電開發(fā)，時(shí)任水利部部長汪恕誠在“長江論壇”上指出，不能再100%開發(fā)長江了，要給生態(tài)留出余地，以保留原來的生態(tài)狀況和生物多樣性。

汪恕誠的激烈用詞，或許可以解釋為近兩年常有高官于退休之際突然直抒胸臆的現(xiàn)象，因?yàn)?0天后新華社即發(fā)布消息稱汪恕誠不再擔(dān)任水利部部長，由曾于2001—2005年擔(dān)任水利部副部長的原新疆維吾爾自治區(qū)常務(wù)副主席陳雷接任。但《商務(wù)周刊》也注意到，水利部長江水利委員會(huì)是《長江保護(hù)與發(fā)展報(bào)告2007》主要參與方，而作為“長江論壇”的主要發(fā)起者，長江委的主要官員和專家們在“長江論壇”上與來自沿江各省市的“地方諸侯”們以及世界自然基金會(huì)這樣的國際組織坐在一起，公開討論長江流域管理體制這樣敏感的問題，并明確表達(dá)了他們的觀點(diǎn)——希望盡快結(jié)束長江“九龍治水”的局面，建立起一個(gè)直屬于國務(wù)院的長江流域綜合管理機(jī)構(gòu)。

楊桂山掐著手指頭向《商務(wù)周刊》記者細(xì)數(shù)，目前能夠?qū)﹂L江實(shí)施管理的部門包括水利部、環(huán)?？偩帧⒔ㄔO(shè)部、農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、交通部以及衛(wèi)生部等十幾個(gè)部委，還包括沿江的11個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。長江水利委員會(huì)只是水利部下屬的副部級(jí)機(jī)構(gòu)，根本無法在保護(hù)長江方面有效協(xié)調(diào)其他部委和地方權(quán)力。

一直以來，中國現(xiàn)行的流域管理體制并不完善。長江水利委員會(huì)水政水資源局局長劉振勝在接受《商務(wù)周刊》采訪時(shí)指出，一方面，沒有形成權(quán)威的流域協(xié)商決策和協(xié)調(diào)議事的機(jī)制，現(xiàn)有流域機(jī)構(gòu)委員會(huì)對流域全局性宏觀決策、流域管理政策法規(guī)的制定，對流域內(nèi)不同地區(qū)、不同水用戶及水資源的各種需求的協(xié)調(diào)，也缺乏科學(xué)有序的管理機(jī)制；另一方面，流域機(jī)構(gòu)是國務(wù)院水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，在國家行政序列上不是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，而是具有行政職能的事業(yè)單位，不享有完全的管理和處理流域有關(guān)水資源事務(wù)的自主權(quán)，控制流域水資源分配的實(shí)際權(quán)力、監(jiān)控權(quán)、執(zhí)行權(quán)都十分有限。

“機(jī)構(gòu)和體制上的障礙，使得流域機(jī)構(gòu)難以按流域規(guī)劃對流域水資源實(shí)行統(tǒng)一管理，在流域管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面權(quán)威性不夠，有關(guān)法律法規(guī)賦予流域機(jī)構(gòu)的職權(quán)也難以落實(shí)?！眲⒄駝僬f。

由此，劉振勝建議：“我們應(yīng)該把組建綜合性的流域水資源委員會(huì)，創(chuàng)新管理模式，提上水資源管理的重要議事日程?！睅啄昵埃瑒⒕妥奶岢鼋M建更高級(jí)別的長江流域管理機(jī)構(gòu)，在此次“長江論壇”上，他進(jìn)一步提出了自己的觀點(diǎn)。

“長江流域綜合管理委員會(huì)”并不是新名詞。劉振勝告訴記者，早在2001年11月，水利部提交給國務(wù)院審議的《水法（送審稿）》中就提出了這一概念。2003年3月，有關(guān)部門建言將長江水利委員會(huì)改為長江流域可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)或長江管理委員會(huì)。

中國工程院在最近的一份調(diào)研報(bào)告也提出，對于長江的管理，應(yīng)有一個(gè)更高級(jí)別的委員會(huì)，由國務(wù)院總理或主管副總理擔(dān)任主任，辦公室設(shè)在長江水利委員會(huì)，而這個(gè)委員會(huì)的組成也不應(yīng)是水利部一家，而至少應(yīng)包括國家發(fā)改委、環(huán)?？偩郑瑫r(shí)還應(yīng)有地方政府和相關(guān)利益方。

“現(xiàn)行長江水管理機(jī)制和體制不能適應(yīng)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，這正是長江保護(hù)和發(fā)展面臨的一大癥結(jié)?！蓖瑸椤堕L江保護(hù)與發(fā)展報(bào)告2007》主編之一的世界自然基金會(huì)中國淡水項(xiàng)目主任李利鋒認(rèn)為，要從根本上遏制長江水資源惡化的勢頭，就必須盡快打破目前多頭管理的“九龍治水”局面，建立起一個(gè)直屬于國務(wù)院的長江流域綜合管理機(jī)構(gòu)。

根據(jù)中科院副院長孫鴻烈在論壇上透露的數(shù)字，目前長江干流和支流上共建有4萬多座水庫，在建的還有2400多座。世界自然基金會(huì)全球淡水項(xiàng)目負(fù)責(zé)人杰米·皮托克表示，在全球幾大流域之中，這是他所知道的水庫數(shù)量最多的。另外，長江上在建的大壩還有100多座，居世界第二位。

對此，李利鋒認(rèn)為，長江之所以出現(xiàn)這么多水庫和大壩，很大程度上是由于多頭管理。《長江保護(hù)和發(fā)展報(bào)告》也認(rèn)為，由于缺乏全局和長遠(yuǎn)的統(tǒng)籌考慮，上游水電建設(shè)“跑馬圈地”，開發(fā)過度、無序開發(fā)和不合理開發(fā)問題嚴(yán)重。

這次論壇上，長江水利委員會(huì)扮演著極其重要的角色，長江水利委員會(huì)主任蔡其華、總工程師馬建華、長江委水政水資源局局長劉振勝以及該委水資源保護(hù)局前局長、長江論壇秘書長翁立達(dá)一同出現(xiàn)在論壇上。

作為《長江保護(hù)與發(fā)展報(bào)告2007》主編之一，翁立達(dá)認(rèn)為，在一個(gè)流域內(nèi)，要有一個(gè)流域的綜合管理體制和機(jī)制。“我們不僅要管長江，還要管長江邊的土，還要管長江的生物多樣性?！彼f，“要在統(tǒng)一的框架下，進(jìn)行跨部門、跨地區(qū)的管理，而不是一家說了算。”

翁立達(dá)也贊同成立比目前長江委更高級(jí)別的機(jī)構(gòu)。“道理很簡單，三峽工程有個(gè)國務(wù)院三峽建設(shè)委員會(huì)來管，主任是總理，南水北調(diào)也是。長江的管理同樣也需要這樣?！彼赋觯@已是“多方的共識(shí)”。

很自然，長江流域的管理體制改革問題，在《長江保護(hù)與發(fā)展報(bào)告2007》中也有明確表述。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，長江流域水管理的新形勢和新要求，呼喚新型流域綜合管理機(jī)制和體制，采取流域管理委員會(huì)+流域管理局的形式，由流域管理委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和決策流域范圍內(nèi)各項(xiàng)管理事務(wù)，其委員應(yīng)包含中央有關(guān)部委、流域內(nèi)各地方政府代表，相關(guān)企業(yè)代表以及專家代表等，流域管理的一切重大事項(xiàng)和政策都應(yīng)由流域管理委員會(huì)通過民主表決的辦法來決定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域管理、區(qū)域管理和行業(yè)管理的矛盾和沖突。

“從長遠(yuǎn)來看，流域管理委員會(huì)宜直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)?！眻?bào)告建議，在流域管理委員會(huì)下設(shè)流域管理局或類似機(jī)構(gòu)，作為管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。同時(shí)，與會(huì)代表們還大都認(rèn)為，應(yīng)充分利用“長江論壇”這一合作議事平臺(tái)，圍繞流域管理的熱點(diǎn)問題和重要議題開展交流和研討，尋求共識(shí)，探討合作解決流域發(fā)展與保護(hù)的具體途徑，切實(shí)完善社會(huì)公眾和利益相關(guān)方共同參與機(jī)制。

長江水利委員會(huì)水政水資源局局長劉振勝說：“只有由中央來牽頭，沿江各省市參加，才能盡快扭轉(zhuǎn)目前長江管理中存在的條塊分割、各自為政、多頭管理以及互不協(xié)調(diào)的局面?！?/p>

尷尬的流域管理

東經(jīng)105°08’41—106°28’，北 緯27°39’—29°20’。在中國行政地圖上，這一地理位置屬于四川省瀘州市。長江流經(jīng)瀘州，自西向東橫貫境內(nèi)。

這座因產(chǎn)美酒而聞名的城市，近年來受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激，也開始把重化工業(yè)作為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的新突破口。由于當(dāng)?shù)馗挥忻禾?、硫和天然氣資源，瀘州市把打造“西部化工城”作為最近幾年城市發(fā)展的重中之重。四大化工園區(qū)正在60多公里長的長江沿岸規(guī)劃建設(shè)。按照該市規(guī)劃目標(biāo)：力爭用5—10年時(shí)間，把瀘州建成四川省化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高地和載體。具體目標(biāo)是: 2005年，四川西部化工城總資產(chǎn)150億元，實(shí)現(xiàn)銷售收入100億元；到2010年，總資產(chǎn)達(dá)到250億元，實(shí)現(xiàn)銷售收入200億元。

從長江上游到長江下游，類似于瀘州“西部化工城”這樣的“大手筆”在兩岸比比皆是。目前，長江沿岸石化產(chǎn)業(yè)布局呈現(xiàn)出中央直屬化工企業(yè)、地方性化工企業(yè)和中外合資化工企業(yè)共同“跑馬圈地”的新態(tài)勢。

長江水利委員會(huì)提供的數(shù)據(jù)顯示，全國21326家化工企業(yè)中，位于長江沿岸的有近萬家，目前長江流域正在建設(shè)或規(guī)劃的化工園區(qū)就有20多個(gè)。在長三角16個(gè)城市中，把石油、化工等列為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的有8個(gè)城市。

同無序的水電開發(fā)一樣，沿江重化工產(chǎn)業(yè)的瘋狂發(fā)展，更進(jìn)一步增加了長江的生態(tài)負(fù)荷與壓力，但顯然不論是長江水利委員會(huì)還是國家環(huán)?？偩?，對此都無能為力。由于權(quán)威的綜合管理機(jī)構(gòu)缺位，以長江流域?yàn)閱卧难亟?jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏整體、統(tǒng)一和科學(xué)的規(guī)劃，沿江各個(gè)地方各自為戰(zhàn)，重復(fù)建設(shè)。

從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)看，流域管理問題并不是簡單的水資源利用保護(hù)和分配問題，還涉及到流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)整體布局、水電和航運(yùn)總體規(guī)劃、各利益方的協(xié)調(diào)與溝通等難題。

但在玉帶般的揚(yáng)子江上，長江委的職能雖幾經(jīng)變化和加強(qiáng)，但一直沒有擺脫“沒有委員的委員會(huì)”、“只管抗洪防洪的委員會(huì)”等尷尬角色。

1988年國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，在批準(zhǔn)水利部的“三定”方案時(shí)，明確指出七大江河流域機(jī)構(gòu)是水利部的派出機(jī)構(gòu)，國家授權(quán)其對所在流域行使《水法》賦予水行政主管部門的部分職責(zé)。1994年水利部在批準(zhǔn)長委的“三定”方案中更詳細(xì)地規(guī)定：長江水利委員會(huì)是水利部在長江流域和西南諸河的派出機(jī)構(gòu)，國家授權(quán)其在上述范圍內(nèi)行使水行政管理職能。隨后，中央又兩次明確流域管理機(jī)構(gòu)代表水利部行使所在流域及授權(quán)區(qū)域內(nèi)的水行政主管職責(zé)，為具有行政職能的事業(yè)單位。

但由于職能設(shè)定問題和權(quán)限有限，長江委從一開始就在強(qiáng)大的部委和地方諸侯間顯得軟弱無力。

世界自然基金會(huì)一份名為《流域綜合管理》的報(bào)告，曾對中國“九龍治水”的現(xiàn)狀做過梳理，發(fā)現(xiàn)涉水的中央部委就有8個(gè)；水利部是水行政主管部門；國家環(huán)?？偩质撬廴痉乐蔚男姓鞴懿块T；建設(shè)部負(fù)責(zé)城市供水、排水和城市污水處理等；農(nóng)業(yè)部的職能是面源污染控制、保護(hù)漁業(yè)水域環(huán)境與野生動(dòng)物棲息地；國家林業(yè)局負(fù)責(zé)流域生態(tài)、水源涵養(yǎng)保護(hù)與管理和濕地管理；國家發(fā)改委參與水資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃并平衡農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等發(fā)展規(guī)劃與政策；交通部負(fù)責(zé)內(nèi)河航運(yùn)、船舶排污控制；衛(wèi)生部監(jiān)督管理飲用水水源標(biāo)準(zhǔn)。

世界自然基金會(huì)還注意到，除了這些涉水部委，長江流域性機(jī)構(gòu)就多達(dá)5個(gè)，除了水利部長江水利委員會(huì)，還有農(nóng)業(yè)部長江漁業(yè)資源管理委員會(huì)、交通部長江航務(wù)管理局、長江水資源保護(hù)局（由水利部和國家環(huán)?？偩蛛p重領(lǐng)導(dǎo)）以及長江上游水土保持委員會(huì)。

劉振勝長期研究中國流域管理體制問題，他介紹說，1988年《水法》頒布以前，長江委的工作重點(diǎn)集中在建立長江中下游防洪體系、開展流域規(guī)劃以及對關(guān)鍵骨干工程進(jìn)行規(guī)劃、科研、勘測、設(shè)計(jì)等方面，水行政管理職能較弱。即使是1988年《水法》頒布，其中對于流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位與管理職責(zé)也沒有任何規(guī)定。

在劉振勝看來，直到目前，長江委仍只是流域內(nèi)的“水利”行業(yè)管理部門，難以承擔(dān)起長江流域的流域綜合管理職能。

2002年，《水法》重新修訂，明確規(guī)定國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。但現(xiàn)實(shí)是兩者并沒有很好地結(jié)合起來，地方往往處于局部利益和短期政績，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)布局上很少考慮流域內(nèi)環(huán)境和生態(tài)問題。

楊桂山參加了兩年前在武漢召開的第一屆“長江論壇”，在論壇上，他深刻感受到地方利益的高高在上。在論壇主題發(fā)言中，各個(gè)省市的代表都在大講本地對長江保護(hù)的貢獻(xiàn)、自己發(fā)展面臨的難處以及對其他地方的抱怨。

“大家沒有一個(gè)坐下來協(xié)商和溝通，尋找合理解決途徑的意識(shí)。”楊桂山說。

“權(quán)力設(shè)置的嚴(yán)重重疊和利益集團(tuán)的分化，導(dǎo)致現(xiàn)行的水管理體制不適應(yīng)流域綜合管理的要求。”中科院科技政策研究所副所長王毅認(rèn)為，近期解決長江水問題的核心，是制度而非技術(shù)。他也建議應(yīng)加快完善各部門職能，建立國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中期的目標(biāo)應(yīng)該參照多數(shù)經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）國家組建國務(wù)院資源與環(huán)境的統(tǒng)一主管部門。

擴(kuò)權(quán)是簡單化思維？

對于長沙“長江論壇”上所傳達(dá)出來的長江委擴(kuò)權(quán)的強(qiáng)烈信號(hào)以及對大長江委的構(gòu)建，各方雖然充滿了熱情和期待，但由于中國問題的復(fù)雜性，采訪中，很多區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題專家并不樂觀，甚至對建立更高級(jí)別的流域管理機(jī)構(gòu)不認(rèn)同。

陳愛平，江蘇省沿江開發(fā)協(xié)調(diào)小組辦公室副主任，長期從事和研究沿江經(jīng)濟(jì)開發(fā)和協(xié)調(diào)工作，對長江流域管理問題有自己的認(rèn)識(shí)。他對《商務(wù)周刊》指出，長江流域的問題非管理問題，而根本上是協(xié)調(diào)問題。他反對做什么事情就要建立一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，“對于長江流域內(nèi)的發(fā)展和環(huán)境問題，最重要是國家要有統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)”。

而對于未來的大長江委構(gòu)想，陳認(rèn)為并無必要，而且由目前的長江水利委員會(huì)來牽頭實(shí)施更不可行?！伴L江水利委員會(huì)職能還是很單一，沿江有11個(gè)省、市、自治區(qū)，國土面積大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，面臨的問題也不同，不是長江委能夠協(xié)調(diào)得了的?！标悙燮秸J(rèn)為，未來長江流域最重要、難度最大和對整個(gè)流域的開發(fā)起決定作用的問題，是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的開發(fā)和城市群的建設(shè)。長江委未來應(yīng)該仍是做岸線的利用、水利設(shè)施的建設(shè)和防洪。

“把流域管理和行政區(qū)域管理結(jié)合起來，目前不可行?！标悙燮綄π抻喓蟮摹端ā防锏南嚓P(guān)條款并不同意，他強(qiáng)調(diào)：“中國的現(xiàn)實(shí)情況是，所有的資源都是通過行政區(qū)劃來進(jìn)行管理和分配的，流域管理應(yīng)該限定在一定范圍內(nèi)。”在他看來，流域管理最好是對特定的資源，比如水資源、岸線資源、土地資源進(jìn)行流域管理，比如沿江兩岸水利的分配，在什么地方可以建高耗水的產(chǎn)業(yè)，水資源的分配和岸線資源，在什么地方可以建港口，港口的規(guī)模和等級(jí)等等。

至于誰可以承擔(dān)長江流域的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，陳愛平認(rèn)為，國家發(fā)改委是天然的領(lǐng)導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者——國家發(fā)改委本身就是整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃者，而且最近幾年，國家發(fā)改委地區(qū)司參考借鑒密西西比河開發(fā)和德國開發(fā)萊茵河的經(jīng)驗(yàn)，完成了對長三角地區(qū)的規(guī)劃。

“整個(gè)長江流域的整體發(fā)展規(guī)劃也應(yīng)該由發(fā)改委來做。”陳愛平說，要綜合考慮岸線怎么規(guī)劃，水資源怎么利用，怎么均衡分配這些資源，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是什么，城市群發(fā)展的目標(biāo)是什么。

中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所工業(yè)布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任魏后凱博士也主張長江流域的整體規(guī)劃應(yīng)該由發(fā)改委牽頭進(jìn)行。他指出：“流域規(guī)劃并不僅僅涉及水資源的規(guī)劃問題，包括與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等多個(gè)方面?！?/p>

“其實(shí)，沒有必要針對長江流域單獨(dú)設(shè)立高級(jí)別的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！蔽汉髣P建議，中國可以針對流域、大都市圈等大區(qū)域的發(fā)展，統(tǒng)一建立國務(wù)院國家區(qū)域政策委員會(huì)或者國家區(qū)域開發(fā)總署等類似的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對各個(gè)區(qū)域發(fā)展做總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)各個(gè)利益主體。

華東師范大學(xué)長江流域發(fā)展研究院負(fù)責(zé)人沈玉芳教授也不主張利用長江委為平臺(tái)構(gòu)建未來的大長江委，他強(qiáng)調(diào)首要的是人大立法，而不是提升某個(gè)機(jī)構(gòu)的行政職能，功能有限的長江委更難以擔(dān)當(dāng)此任。沈的另一個(gè)身份是全國經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)副會(huì)長，10多年來一直奔波于長江沿岸和長三角地區(qū)，對長江流域的諸多問題進(jìn)行過深入研究。

沈玉芳并不反對構(gòu)建一個(gè)更高級(jí)別的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，他也注意到，由于沒有明確的長江戰(zhàn)略，沿江經(jīng)濟(jì)開發(fā)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，各個(gè)地方無序開發(fā)、過度開發(fā)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，但他認(rèn)為迫切需要的是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制?！伴L江沿線需要協(xié)調(diào)的比其他地方更為迫切和更多，所有的這些都有必要建立長江戰(zhàn)略。”但類似的協(xié)調(diào)機(jī)制，沈玉芳不建議由長江委牽頭，也不建議交發(fā)改委負(fù)責(zé)，“國務(wù)院可以協(xié)調(diào)牽頭，但不能回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上去”。

“解決辦法是行政區(qū)域管理淡化?！边@位倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域規(guī)劃學(xué)博士認(rèn)為，長江流域內(nèi)的協(xié)調(diào)和危機(jī)的解決，最終需要政治和政府的退出?！靶姓侄螒?yīng)該是彌補(bǔ)長江協(xié)調(diào)的不足，而不是代替?！彼f，“在流域協(xié)調(diào)發(fā)展上，即使成立了更高級(jí)別的機(jī)構(gòu)也還會(huì)有問題，體制問題的矛盾是根深蒂固的?！?/p>

這或許是問題的根本，有批評(píng)者也認(rèn)為，重新構(gòu)建長江流域管理體制，不是權(quán)力的再分配或者簡單的擴(kuò)大某個(gè)部門的權(quán)力，如果沒有像西方流域治理過程中在嚴(yán)肅法律框架下的協(xié)商、各相關(guān)利益方的參與機(jī)制，以及給予弱勢聲音充分的表達(dá)平臺(tái)，由誰牽頭和成立什么樣的機(jī)構(gòu)，都沒有本質(zhì)意義。