教育部《2003～2007教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出，加強(qiáng)制度創(chuàng)新和依法治教，建立現(xiàn)代學(xué)校制度。這標(biāo)志著隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷發(fā)展完善，探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度已經(jīng)成為我國教育政策實(shí)踐的重要課題。本文關(guān)注的是，現(xiàn)代學(xué)校制度的基本前提是什么？學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)如何在建立現(xiàn)代學(xué)校制度的過程中發(fā)揮作用？目前我國法律中有哪些規(guī)定尚存缺陷？現(xiàn)代學(xué)校制度的建立需要法律對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行什么規(guī)定？

一、 現(xiàn)代學(xué)校制度和學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)

關(guān)于現(xiàn)代學(xué)校制度國內(nèi)學(xué)者已分別從不同的角度進(jìn)行了研究。吳華[1]、黃兆龍[2]和李繼星[3]三位學(xué)者對(duì)現(xiàn)代學(xué)校制度進(jìn)行了概念定義和問題領(lǐng)域劃分，他們認(rèn)為現(xiàn)代學(xué)校制度強(qiáng)調(diào)政府向?qū)W校放權(quán)；經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)調(diào)學(xué)校產(chǎn)權(quán)和法人制度，突出市場(chǎng)機(jī)制的作用；管理上強(qiáng)調(diào)專家治校和民主參與。張力[4]認(rèn)為現(xiàn)代學(xué)校制度應(yīng)涵蓋學(xué)校舉辦制度、政府管理制度和學(xué)校內(nèi)部管理制度三個(gè)層次。馬德懷、褚宏啟等[5]認(rèn)為現(xiàn)代學(xué)校制度涉及學(xué)校與政府、學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生、教師與學(xué)生、學(xué)校與家長這五種關(guān)系。褚宏啟[6]又從教育的本質(zhì)有別于生產(chǎn)和市場(chǎng)化行為的視角，認(rèn)為現(xiàn)代學(xué)校制度應(yīng)包括教育投入制度、行政管理制度等外圍制度和關(guān)注學(xué)生的發(fā)展、教師的教和學(xué)生的學(xué)的內(nèi)核制度，外圍的制度要服從內(nèi)核制度的需要。陳如平[7]則從價(jià)值層面闡述現(xiàn)代學(xué)校制度應(yīng)體現(xiàn)的精神要義，認(rèn)為現(xiàn)代學(xué)校制度應(yīng)具有人本性、民主性、開放性、科學(xué)性、發(fā)展性和生態(tài)性等六個(gè)基本特性。方銘琳[8]從產(chǎn)權(quán)的角度探討了現(xiàn)代學(xué)校制度，認(rèn)為學(xué)校產(chǎn)權(quán)獨(dú)立是現(xiàn)代學(xué)校制度的核心，并提出產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化和建構(gòu)內(nèi)部管理機(jī)制是學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的突破口。

從學(xué)者們的研究中可以看出，不論從哪個(gè)角度研究現(xiàn)代學(xué)校制度，有一點(diǎn)是被普遍認(rèn)可的，那就是充分的辦學(xué)自主權(quán)是現(xiàn)代學(xué)校制度的必要條件和基本前提，如果學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)得不到保證，那么學(xué)校的人本性、民主性以及學(xué)校同教師、學(xué)生、社會(huì)之間的健康關(guān)系也就無從談起。范潔梅和李哉平[9]通過研究提出學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)表現(xiàn)在人格獨(dú)立性、財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性、債責(zé)獨(dú)立性、政校職能分離四個(gè)方面。其中，財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性是核心，債責(zé)獨(dú)立是財(cái)產(chǎn)獨(dú)立的衍生，而只有具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)才能使學(xué)校具有真正獨(dú)立的人格，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政校職能分離。因此，學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定對(duì)現(xiàn)代學(xué)校制度的建立是至關(guān)重要的。

財(cái)產(chǎn)權(quán)在大陸法系里是一個(gè)與人身權(quán)相對(duì)的概念。財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)際上包含的范圍很廣泛，它不僅僅包含傳統(tǒng)的物權(quán)，還包括債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他的權(quán)利。財(cái)產(chǎn)權(quán)和傳統(tǒng)意義上的所有權(quán)不同，傳統(tǒng)意義上的所有權(quán)（ownership）是指狹義的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是對(duì)客體絕對(duì)或普通的權(quán)利，即占有、支配、使用、收益的權(quán)利。其本質(zhì)特征是壟斷性，當(dāng)財(cái)產(chǎn)完整地被一個(gè)主體擁有時(shí)，我們稱他對(duì)該財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)。

在自然經(jīng)濟(jì)和簡單商品經(jīng)濟(jì)條件下，由經(jīng)濟(jì)條件所決定，財(cái)產(chǎn)權(quán)只強(qiáng)調(diào)在實(shí)物形態(tài)的物的靜態(tài)上的歸屬，認(rèn)為這樣才是對(duì)所有人利益的重要的保護(hù)，財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)所有物直接占有、使用、收益、處分，以滿足自己的需要，這時(shí)的財(cái)產(chǎn)權(quán)就等同于傳統(tǒng)意義上的絕對(duì)的所有權(quán)，它否定了所有權(quán)的可交易性。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所有人不再直接控制其所有物，而轉(zhuǎn)到只注意所有物價(jià)值的客觀實(shí)現(xiàn)和最大限度利益的取得。財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式，由直接控制財(cái)物實(shí)體，逐步變?yōu)橹渌袡?quán)，形成所有權(quán)轉(zhuǎn)化的復(fù)雜形態(tài)。這正是財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)展變化的一般規(guī)律[10]。

財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)展的一般規(guī)律也適合學(xué)校的情況，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，學(xué)校也日益頻繁地參與市場(chǎng)活動(dòng)，學(xué)校越來越成為市場(chǎng)中的一個(gè)主體，因此學(xué)校需要一項(xiàng)對(duì)財(cái)產(chǎn)及圍繞財(cái)產(chǎn)而產(chǎn)生的各項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行自由組合、交易的權(quán)利，但是我國法律對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定卻和學(xué)校的市場(chǎng)主體地位不相稱，阻礙了學(xué)校自主權(quán)的行使。

二、 現(xiàn)有法律對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定及其缺陷

我國現(xiàn)有法律中對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要反映在《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國民法通則》中。《教育法》第三十一條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格。”“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有?！薄睹穹ā啡鶙l和三十七規(guī)定，法人應(yīng)當(dāng)具有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任。

由上可知，我國法律只對(duì)學(xué)校中的國有資產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，而對(duì)由誰來代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的相關(guān)權(quán)能、學(xué)校中的非國有資產(chǎn)屬于什么性質(zhì)以及學(xué)校中國有資產(chǎn)和非國有資產(chǎn)通過什么方式結(jié)合在一起、如何治理等問題并沒有進(jìn)一步明確。這樣籠統(tǒng)的規(guī)定明顯不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活和現(xiàn)代教育發(fā)展的需要。

首先，財(cái)產(chǎn)權(quán)主體不明確。我國大多數(shù)學(xué)校仍是公辦學(xué)校，學(xué)校的資產(chǎn)全部都是國有資產(chǎn)。因此，學(xué)校財(cái)產(chǎn)的所有者就是國家，而國家是一個(gè)虛位的財(cái)產(chǎn)主體，其權(quán)力和義務(wù)必須由政府這一代理人來履行。在學(xué)校和政府的權(quán)力邊界不清晰的情況下就極易導(dǎo)致兩種結(jié)果：一是行政行為缺位。國家雖然在法律上擁有學(xué)校財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，但是究竟由誰來行使所有權(quán)、對(duì)所有權(quán)的行使承擔(dān)責(zé)任并不明確，這就極易形成公家所有、社會(huì)共有、集體負(fù)責(zé)，實(shí)際上是大家都不擁有、大家都不能負(fù)責(zé)的局面。二是行政干預(yù)過多。由于學(xué)校所有權(quán)歸屬于國家，那么，從邏輯上看，政府控制學(xué)校的一切事物，學(xué)校的一切行動(dòng)都聽從政府的指揮就是完全合理的了。所以各地政府及教育主管部門就順理成章地成為既是教育資源的配置者，又是教育資源的管理者，甚至還是教育資源的直接使用者，這不僅抑制了學(xué)校的主動(dòng)性、影響學(xué)校辦學(xué)效率，還可能在教育資源配置過程中產(chǎn)生尋租行為。

其次，不適應(yīng)教育投資主體多元化的趨勢(shì)。當(dāng)前教育的供求矛盾突出已成為世界各國，尤其是發(fā)展中國家教育的一大問題。于是，盡可能吸收社會(huì)資本辦學(xué)已成為解決教育經(jīng)費(fèi)短缺的必然途徑，原有的學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源單一的狀況必然為多元化的投資主體取代。第一，教育的融合產(chǎn)品屬性[11]決定了在任何階段的教育都可能存在不同的投資主體；第二，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，逐漸形成了擁有生產(chǎn)資料和分配權(quán)力的多元主體，多元主體對(duì)教育有不同的需求，他們的不同需求決定了教育投資主體必然也呈多元化的態(tài)勢(shì)；第三，根據(jù)教育“成本分擔(dān)”理論、利益獲得原則和能力支付原則，誰從教育中獲得好處和利益，誰就應(yīng)當(dāng)支付教育費(fèi)用，從教育中獲得好處和利益的人都應(yīng)當(dāng)按其能力大小提供教育費(fèi)用，所以國家、企業(yè)和個(gè)人應(yīng)當(dāng)在不同階段按照不同比例承擔(dān)教育的費(fèi)用。

但是，當(dāng)學(xué)校的投資主體出現(xiàn)多元化的情況時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)問題，即投資者投入學(xué)校的資產(chǎn)到底屬于什么性質(zhì)？投資者投入學(xué)校的資產(chǎn)屬于誰所有？投資者對(duì)其投入學(xué)校的資產(chǎn)擁有什么性質(zhì)的權(quán)力？而現(xiàn)有的法律卻無法回答這些問題。

三、 學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵及意義

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展過程中產(chǎn)生了研究經(jīng)濟(jì)組織及其治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)理論和產(chǎn)權(quán)學(xué)派，產(chǎn)權(quán)理論的代表人物Ａ．阿爾奇安（A.Alchian）[12]認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)是一種通過社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對(duì)某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利。”

產(chǎn)權(quán)概念的特點(diǎn)主要有三。第一，它強(qiáng)調(diào)的是“一組權(quán)利”，具體包括財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等，當(dāng)這些權(quán)利集于一身時(shí)，就是完全的產(chǎn)權(quán)或相當(dāng)于所有權(quán)；第二，它強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)是可以分解的，不僅可以分解為使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，而且這些權(quán)利還可以繼續(xù)分解下去，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，產(chǎn)權(quán)經(jīng)常是以其分解的形式出現(xiàn)；第三，它強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)是可分割、可分離和可交易的，實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各種交易，實(shí)質(zhì)都是產(chǎn)權(quán)的交易。

產(chǎn)權(quán)的概念對(duì)我們研究學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)是有啟發(fā)的，它對(duì)解釋現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的交易更具說服力，同時(shí)它使我們認(rèn)識(shí)到對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)的治理需要一種更靈活有彈性的方式，而從前面的分析中我們知道，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅要強(qiáng)調(diào)學(xué)校財(cái)產(chǎn)的終極所有權(quán)屬于國家，更需要將財(cái)產(chǎn)權(quán)分解以后將一些與學(xué)校自身運(yùn)行相關(guān)的權(quán)利“打包”，形成權(quán)力束配置給學(xué)校這個(gè)明確的主體，學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)正是適當(dāng)?shù)姆绞?。學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)指的是學(xué)校依照出資人的授權(quán)，對(duì)出資人投入學(xué)校的資產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。簡言之，就是學(xué)校法人對(duì)其財(cái)產(chǎn)依法擁有的獨(dú)立支配權(quán)。

首先，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)貫徹了二權(quán)分離的原則。二權(quán)分離原本是為了適應(yīng)股份制公司股權(quán)分散化而提出的股東所有權(quán)和公司經(jīng)營權(quán)相分離的原則。學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不完全一樣，它是根據(jù)不同性質(zhì)和類型學(xué)校的實(shí)際情況將學(xué)校產(chǎn)權(quán)在學(xué)校相關(guān)管理者和政府間進(jìn)行分解，然后賦予學(xué)校的一組權(quán)利束。

學(xué)校投資者所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離可以認(rèn)為是把學(xué)?？闯少Y本構(gòu)成和內(nèi)部管理兩大部分，出資者組成學(xué)校的董事會(huì)，對(duì)學(xué)校重大事務(wù)進(jìn)行決策，而由校長及其管理團(tuán)隊(duì)具體執(zhí)行董事會(huì)的決策，并進(jìn)行日常的權(quán)力范圍以內(nèi)的事務(wù)管理。政府依法對(duì)學(xué)校的設(shè)立、變更以及教學(xué)質(zhì)量等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。這樣，政府、出資者、學(xué)校三者各行其是，學(xué)校對(duì)其財(cái)產(chǎn)擁有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，不僅有利于學(xué)校的自主發(fā)展，也有利于提高學(xué)校以及整個(gè)教育系統(tǒng)的管理效率。

其次，構(gòu)造法人財(cái)產(chǎn)的實(shí)質(zhì)，是否定個(gè)人所有權(quán)而形成共同所有權(quán)。學(xué)校的投資者在投資給學(xué)校前，資產(chǎn)只是其個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，他可以獨(dú)自地任意支配。而當(dāng)他將資產(chǎn)投入學(xué)校以后，這部分資產(chǎn)就和其他投入學(xué)校的資產(chǎn)一起構(gòu)成法人財(cái)產(chǎn)。法人財(cái)產(chǎn)是各投資者共有的，是投資者整體的財(cái)產(chǎn)，投資者只能按照合同規(guī)定的權(quán)能擁有對(duì)學(xué)校事務(wù)的“發(fā)言權(quán)”。

比較現(xiàn)有法律中學(xué)校的國有資產(chǎn)歸國家所有的規(guī)定，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)使投資者的資產(chǎn)和學(xué)校固有資產(chǎn)結(jié)合在一起，而這種以股權(quán)形式表現(xiàn)的受到一定限制的財(cái)產(chǎn)共有性質(zhì)，使投資者不能隨意抽回投資，不能平調(diào)學(xué)校財(cái)產(chǎn)，而必須經(jīng)過全體投資者的協(xié)商來處理學(xué)校重大事情，通過學(xué)校章程中的規(guī)定對(duì)學(xué)校行為施加影響，從而對(duì)學(xué)校辦學(xué)的穩(wěn)定性和自主性起到了重要的作用。

同時(shí)，投資者資產(chǎn)的性質(zhì)有了較明確的歸屬，不會(huì)使投資者有自己的財(cái)產(chǎn)一旦投入學(xué)校就變成了國家財(cái)產(chǎn)的顧慮，因此對(duì)社會(huì)投資辦學(xué)具有激勵(lì)作用，有利于吸引社會(huì)資金辦學(xué)，既解決了教育資源短缺的問題，又對(duì)投資者的權(quán)益起到了保護(hù)作用。

再次，我國的民法已經(jīng)賦予了學(xué)校法人地位，從理論上說學(xué)校和政府已經(jīng)是平等的主體關(guān)系，但是，我們卻經(jīng)常看到政府及教育行政機(jī)關(guān)通過行政命令式的手段干預(yù)學(xué)校事務(wù)的情況。這正是因?yàn)槟壳吧袩o法律明確規(guī)定學(xué)校對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，學(xué)校在財(cái)產(chǎn)上仍不能獨(dú)立地進(jìn)行意思表達(dá)，只能聽從學(xué)校財(cái)產(chǎn)的供給者和所有者國家或政府的指揮，所以政府機(jī)關(guān)常常就會(huì)運(yùn)用行政權(quán)來代替所有權(quán)的行使，這在事實(shí)上扼殺了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。而法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的明確規(guī)定能清晰地劃分政府和學(xué)校的權(quán)責(zé)邊界，讓學(xué)校擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如此，學(xué)校才能在法律上具有真正獨(dú)立的人格，進(jìn)而能夠以真正平等的身份與各市場(chǎng)主體以及政府“簽約”，并按照雙方契約規(guī)定的內(nèi)容提供教育服務(wù)。這樣的學(xué)校法人制度才算是完整的，而學(xué)校才有可能具有自主權(quán)，現(xiàn)代學(xué)校制度才能得以實(shí)現(xiàn)。

最后，我國在2003年已出臺(tái)了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，其中，賦予民辦學(xué)校非事業(yè)性法人的地位，同時(shí)規(guī)定民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。所以，在立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定所有學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)都是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，這樣才能在法律上賦予公辦學(xué)校和民辦學(xué)校平等的地位，有利于公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的公平競(jìng)爭(zhēng)、平衡發(fā)展，同時(shí)也保持了立法的連續(xù)性和統(tǒng)一性。

四、 結(jié)語

我國現(xiàn)有法律對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬國家進(jìn)行了規(guī)定，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定與法律賦予學(xué)校的法人地位不相匹配，使學(xué)校缺乏辦學(xué)自主性，阻礙了現(xiàn)代學(xué)校制度的建立。為了彌補(bǔ)現(xiàn)有法律對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定的缺陷，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過立法明確規(guī)定學(xué)校對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。只有這樣才能清晰學(xué)校出資者、管理者和政府的權(quán)責(zé)范圍，使三者相對(duì)獨(dú)立地履行自己的職責(zé)，從而保障學(xué)校的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性和辦學(xué)自主性，促進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度的建立。同時(shí)，確立學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)也有利于提高學(xué)校辦學(xué)效率、維持學(xué)校穩(wěn)定性、鼓勵(lì)社會(huì)投資辦學(xué)、促進(jìn)公辦教育和民辦教育的均衡發(fā)展。

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[10] 童凌．從身份到契約．企業(yè)經(jīng)濟(jì)，1994（7）．

[11] 張學(xué)敏．義務(wù)教育的融合產(chǎn)品屬性．西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2003（7）．

[12] （美）默里·米爾蓋特，彼得·紐曼等．新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典（中文版）．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1992．1101．

（責(zé)任編輯付一靜）