摘 要：公共政策執(zhí)行難是當(dāng)前各級(jí)政府面臨的普遍問(wèn)題。由于地方政府逐利行為所導(dǎo)致的中央與地方政府間利益博弈是形成政策執(zhí)行難問(wèn)題的主要根源。本文以環(huán)境污染治理為例，嘗試從博弈論的視角出發(fā)，對(duì)政策執(zhí)行阻滯的發(fā)生機(jī)理作一分析，并就提高公共政策執(zhí)行力提出制度創(chuàng)新建議。

關(guān)鍵詞：公共政策；政府；利益；博弈；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：C931.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009—3060(2007)04—0091—06

2007年5月29日，江蘇無(wú)錫太湖水域發(fā)生“藍(lán)藻事件”，數(shù)百萬(wàn)計(jì)的無(wú)錫市民生活飲用水遭遇嚴(yán)重困難。事件引起了中共中央和國(guó)務(wù)院的高度重視，溫家寶總理作出重要批示：“太湖水污染治理工作開(kāi)展多年，但未能從根本解決問(wèn)題。太湖水污染事件給我們敲響了警鐘，必須引起高度重視。要認(rèn)真調(diào)查分析水污染的原因，在已有工作的基礎(chǔ)上，加大綜合治理的力度，研究提出具體的治理方案和措施?！笔录鹆巳鐣?huì)的深刻反思。從表面上看，此次藍(lán)藻暴發(fā)是由于今年4月以來(lái)，太湖流域高溫少雨，太湖水位持續(xù)偏低造成的，實(shí)質(zhì)上則反映了太湖治污16年來(lái)(自1991年國(guó)家啟動(dòng)第一期太湖治理工程算起)，治理成效不盡人意的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。而治理低效的根源，在于“太湖流域水污染治理主要是由江、浙、滬三省(市)按塊負(fù)責(zé)，但缺乏一個(gè)流域的日常監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，“太湖流域涉及兩省一市35個(gè)城市，城市間也存在利益協(xié)調(diào)”，“比如上游排污，下游受難，但國(guó)內(nèi)尚不存在污染權(quán)轉(zhuǎn)移的解決辦法，缺少利益協(xié)調(diào)部門”?！岸囝^管水”的結(jié)果，自然就是“無(wú)人對(duì)水負(fù)責(zé)”。

無(wú)錫“藍(lán)藻事件”暴露的太湖治污低效問(wèn)題是近年來(lái)我國(guó)公共政策執(zhí)行難現(xiàn)象的一個(gè)縮影。政策執(zhí)行難的原因之一在于政策的執(zhí)行往往觸及多方面利害關(guān)系，有關(guān)各方為了維護(hù)自身利益，常常置公共利益于不顧，圍繞政策執(zhí)行實(shí)施各種形式的博弈活動(dòng)。當(dāng)這種利益博弈朝著不利于政策落實(shí)的方向發(fā)展時(shí)，執(zhí)行阻滯便應(yīng)運(yùn)而生。本文以環(huán)境污染治理為例，從博弈分析的視角，嘗試對(duì)公共政策執(zhí)行阻滯的發(fā)生機(jī)理及其解決途徑作一理論探討。

一、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)——政策執(zhí)行博弈的人性基礎(chǔ)

依據(jù)傳統(tǒng)觀點(diǎn)，政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，代表區(qū)域內(nèi)全體社會(huì)成員履行行政管理職責(zé)。政府工作的價(jià)值取向是發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。因此，各級(jí)政府及其公務(wù)人員沒(méi)有獨(dú)立于公共利益之外的任何特殊利益，是一心為公、專門利人的“公共人”。上級(jí)政府和下級(jí)政府之間、同級(jí)政府相互之間、政府內(nèi)部公務(wù)人員之間，基于共同的價(jià)值追求——維護(hù)和發(fā)展公共利益，應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)工作上的“無(wú)縫承接”和政策執(zhí)行上的暢通無(wú)阻。即便少數(shù)政策執(zhí)行效果不夠理想，也主要是政策本身的制定出現(xiàn)問(wèn)題，或者是極個(gè)別政府官員的利益觀、政績(jī)觀出現(xiàn)偏差所致。

但是，以太湖治污為代表的一系列環(huán)保政策實(shí)踐卻一再表明，作為一種社會(huì)組織，地方政府同樣承載著一定的組織利益和組織成員的個(gè)人利益。與此同時(shí)，地方政府所代表的公共利益也不是“鐵板一塊”，而是涵蓋了國(guó)家利益和地方利益兩個(gè)不同層次的利益范疇。如果對(duì)政府間客觀存在的利益差別視而不見(jiàn)，一廂情愿地把地方政府視作毫無(wú)自身利益可言的“公共人”，其最終結(jié)果只能是繼續(xù)深陷執(zhí)行阻滯的泥潭。在此，公共選擇理論為有效解釋當(dāng)前政策執(zhí)行普遍存在的政府間利益博弈問(wèn)題提供了全新的理論支撐——“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)觀點(diǎn)。

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)緣起于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密，它構(gòu)成了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的基石。簡(jiǎn)單的說(shuō)，“經(jīng)濟(jì)人”就是這樣一類經(jīng)濟(jì)行為主體，他(她)們?cè)诩榷ǖ募s束條件下，總是會(huì)做出“最恰當(dāng)”(就自身而言)的行為選擇，以此來(lái)達(dá)到最大化自身收益函數(shù)的目標(biāo)。20世紀(jì)中后期，以詹姆斯·M·布坎南為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家以亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為邏輯前提，分析公共領(lǐng)域各類主體的行為動(dòng)機(jī)及其特征，創(chuàng)立了公共選擇這一“政治的經(jīng)濟(jì)理論”。公共選擇理論用經(jīng)濟(jì)學(xué)的交換范式來(lái)概括政治過(guò)程，進(jìn)一步發(fā)展了十九世紀(jì)歐洲公共財(cái)政學(xué)派“政治是復(fù)雜的交換”，“政府是公民交換的補(bǔ)償過(guò)程”等觀點(diǎn)，提出了交易政治理論或政治市場(chǎng)理論。正如布坎南所言，“在最基本的理想中，政治是一個(gè)完全類似于市場(chǎng)的復(fù)雜的交易過(guò)程?！惫策x擇理論認(rèn)為，官僚也是追求個(gè)人利益或效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，其目標(biāo)既不是公共利益，也不是機(jī)構(gòu)效率，而是個(gè)人效用。也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)人由市場(chǎng)中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^(guò)程的投票人、納稅人、受益人、政治家或官員時(shí)，他們的品性不會(huì)發(fā)生變化，他們都會(huì)按照“成本收益”的原則追求效用或利益的最大化。

通過(guò)把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)從經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域推廣到政府行政管理領(lǐng)域，公共選擇學(xué)派據(jù)此構(gòu)建了嶄新的公共管理研究模型，勾勒出了“經(jīng)濟(jì)人”特征對(duì)政治和行政管理活動(dòng)，尤其是政府行為的新圖景。該理論要求對(duì)于政府管理領(lǐng)域的一切行為分析，包括制定和執(zhí)行公共政策，都要從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)這樣一個(gè)共同的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，并以此為依據(jù)指導(dǎo)政府管理和政策實(shí)踐。至此，公共政策研究的人性基礎(chǔ)便與經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈理論的人性假設(shè)統(tǒng)一起來(lái)，博弈論這一卓有成效的數(shù)理分析方法也就可以充分應(yīng)用到政府間行為互動(dòng)的博弈分析中去了。

二、政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的變遷——政策執(zhí)行博弈的體制根源

改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系表現(xiàn)為：在價(jià)格方面，中央嚴(yán)格管制了有關(guān)國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)品的價(jià)格，地方只能決定地方主管產(chǎn)品的價(jià)格；在物資分配方面，幾乎所有重大的物資分配和物資調(diào)劑權(quán)均收歸中央所有；在投資決策方面，固定資產(chǎn)投資處于中央政府的嚴(yán)格控制之下，地方政府沒(méi)有自主權(quán)；在金融資源方面，地方政府不能施加任何影響；在財(cái)政體制方面，以大鍋飯式的統(tǒng)收統(tǒng)支為主。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，改革開(kāi)放以前，我國(guó)政治上實(shí)行高度集中的一體化管理體制。在這種高度集中統(tǒng)一的管理體制下，地方政府幾乎沒(méi)有任何獨(dú)立利益，利益博弈現(xiàn)象十分鮮見(jiàn)。

1978年以后，以放權(quán)、讓利為核心的體制改革逐步改變了中央與地方政府之間的關(guān)系。計(jì)劃?rùn)?quán)力開(kāi)始下放，企業(yè)權(quán)力不斷擴(kuò)大，而企業(yè)擴(kuò)權(quán)也就等于地方政府?dāng)U權(quán)；財(cái)政體制實(shí)施了變革，1980年和1985年先后實(shí)行了“劃分收支、分級(jí)包干”的“分灶吃飯”模式，1985年到1987年采取了“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的新體制，全國(guó)29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市實(shí)行了四類財(cái)政體制，1988年推行了“地方財(cái)政大包干”模式，1994年，全國(guó)范圍正式推行分稅制，標(biāo)志著中央與地方關(guān)系在財(cái)政體制上初步實(shí)現(xiàn)了國(guó)際化；金融體制進(jìn)行了改革，設(shè)置了專門的中央銀行，建立和發(fā)展了專業(yè)銀行，各大銀行都在全國(guó)各地建設(shè)了自己的分支機(jī)構(gòu)和營(yíng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)；外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)始下放；推行非均衡的區(qū)域政策，地區(qū)間發(fā)展差距和利益摩擦逐步凸現(xiàn)。

由此，中央與地方政府之間高度一體化的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系被打破，“指令一服從”模式逐漸過(guò)渡到“指令一服從”與“指導(dǎo)一自主”相結(jié)合的狀態(tài)，地方政府擁有了更多的可支配資源和自主決策權(quán)，并逐漸具備了與中央政府進(jìn)行談判和對(duì)話的實(shí)力與資格。同時(shí)，由于非均衡行政性放權(quán)政策、資源稟賦差異等因素，不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷拉大，地區(qū)之間的利益矛盾進(jìn)一步顯性化。利益格局的變化使得各級(jí)地方政府在繼續(xù)承擔(dān)中央政府在地方治理活動(dòng)中的“代理人”職責(zé)的同時(shí)，也成為了相對(duì)獨(dú)立的行為主體和利益主體。因此，地方政府開(kāi)始更多地考慮并以實(shí)際行動(dòng)維護(hù)和發(fā)展自身利益，從而在中央政策的執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了更頻繁、更直接的利益博弈行為。

三、期望收益的權(quán)衡——政策執(zhí)行博弈的實(shí)質(zhì)

環(huán)境污染治理是公共治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，由于具有外部經(jīng)濟(jì)性，因此需要政府通過(guò)制定相應(yīng)政策與措施對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，以達(dá)到保持環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。所謂外部經(jīng)濟(jì)性，按照薩繆爾森和諾德豪斯的觀點(diǎn)，是指“當(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他人產(chǎn)生附帶的成本或收益時(shí)，外部經(jīng)濟(jì)效果便發(fā)生了；就是說(shuō)，成本或效益被加于其他人身上，然而施加這種影響的人卻沒(méi)有為此而付出代價(jià)。”換句話說(shuō)，外部經(jīng)濟(jì)性就是私人成本與社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益不一致的情況。當(dāng)私人成本大于社會(huì)成本或私人收益小于社會(huì)收益時(shí)，稱作具有正的外部經(jīng)濟(jì)性。

正因?yàn)榈胤秸卫憝h(huán)境需要付出一定成本，而環(huán)境改善以后得益的卻不僅僅是實(shí)施治污工作的地區(qū)。因此，治污工作具有典型的外部經(jīng)濟(jì)特征。根據(jù)前文對(duì)政府作出的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，地方政府選擇抵制政策，“搭便車”享受其他地區(qū)開(kāi)展污染治理的成果符合自身利益的最大化訴求，而中央政府代表著國(guó)家層次的社會(huì)公共利益，制定環(huán)保政策并監(jiān)督地方政府貫徹實(shí)施是其“理性”選擇。由于改革開(kāi)放以來(lái)，中央、地方政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的變遷為地方政府謀求自身利益，做出有悖于中央政策精神的行政行為提供了制度條件，因此，中央和地方政府間便具備了開(kāi)展政策博弈活動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力和外部條件，“上有政策、下有對(duì)策”博弈活動(dòng)由此產(chǎn)生。

政策執(zhí)行博弈中，中央政府和地方政府是博弈參與人，或博弈主體。中央政府代表國(guó)家層面的全社會(huì)公共利益，擔(dān)負(fù)著制定環(huán)保政策并督促實(shí)施的職責(zé)，力圖實(shí)現(xiàn)以公共利益為核心的社會(huì)整體利益的最大化，實(shí)現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府受中央政府委托，代表中央政府對(duì)地區(qū)性公共事務(wù)(包括環(huán)境保護(hù))實(shí)施治理活動(dòng)，承載著國(guó)家利益、地方利益和政府自身利益等多重利益結(jié)構(gòu)，基于當(dāng)前GDP導(dǎo)向的政績(jī)考核壓力，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益和眼前利益，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和GDP增長(zhǎng)，不愿投入過(guò)多財(cái)力到環(huán)境治理中去，具有環(huán)保工作的“搭便車”傾向。

基于中央和地方政府間密切的人事和財(cái)務(wù)關(guān)系，彼此準(zhǔn)確掌握對(duì)方的特征、戰(zhàn)略空間及其支付函數(shù)，再加之政策執(zhí)行遵循“中央政府頒布政策一地方政府選擇策略一中央政府選擇回應(yīng)策略”的邏輯順序，因此，中央一地方政府政策博弈屬于完全信息動(dòng)態(tài)類型。當(dāng)中央政府政策頒布以后，地方政府即開(kāi)始組織學(xué)習(xí)傳達(dá)活動(dòng)。通過(guò)對(duì)政策精神的理解，地方政府可以做出執(zhí)行政策是否有利的基本判斷，并結(jié)合對(duì)中央政府類型特征(嚴(yán)格或者寬容，執(zhí)行政策的決心，監(jiān)督檢查的成本等)的觀察，在最后期限到來(lái)之前，做出是否執(zhí)行、如何執(zhí)行的策略選擇。中央政府在觀察到地方政府的執(zhí)行活動(dòng)以后，判斷執(zhí)行績(jī)效情況，做出獎(jiǎng)勵(lì)或懲處選擇。如果地方政府執(zhí)行得力，中央政府可以考慮兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)；反之，則可能實(shí)施懲罰。

為簡(jiǎn)化分析，地方政府的可選擇策略設(shè)定為執(zhí)行政策或抵制政策；當(dāng)?shù)胤秸种普邥r(shí)，中央政府可選擇查處或?qū)捜?對(duì)地方執(zhí)行情況實(shí)施形式上的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)持寬容態(tài)度)；當(dāng)?shù)胤秸畧?zhí)行政策時(shí)，中央政府可選擇兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)或者敷衍，節(jié)省獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用。在做出策略選擇前，作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府能夠意識(shí)到，不同的執(zhí)行策略將帶來(lái)不同的后果，但后果又是不確定的：若抵制政策，中央政府可能查處，也可能寬容；若執(zhí)行政策，中央政府可能兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，也可能失信，從而得不到任何補(bǔ)償。因此，地方政府只能在權(quán)衡各種策略的期望收益之后，才能選定最優(yōu)策略。而就中央政府而言，則要先考察地方政府到底實(shí)施了何種行動(dòng)，然后再相機(jī)決策。應(yīng)用逆向歸納法可知，當(dāng)無(wú)論中央政府查處與否，抵制政策的期望收益都大于執(zhí)行政策的期望收益時(shí)，抵制政策將成為地方政府的占優(yōu)選擇；當(dāng)?shù)种普咴獾讲樘幍貌粌斒r(shí)，地方政府則將優(yōu)先選擇執(zhí)行。相應(yīng)的，當(dāng)觀察到地方政府執(zhí)行政策，中央政府不必采取任何行動(dòng)；當(dāng)觀察到地方政府抵制政策，中央政府將比較查處與寬容的期望收益——只有當(dāng)查處策略的期望收益更大時(shí)，理論上中央政府才會(huì)選擇查處策略。一般的，為了督促地方政府落實(shí)政策精神，中央政府往往會(huì)事先“許諾”：給予執(zhí)行者一定獎(jiǎng)勵(lì)并查處執(zhí)行不力行為。在動(dòng)態(tài)博弈中，這種“許諾”宣示就是一種“承諾”，其目的在于促使博弈對(duì)手做出有利自己的選擇。但是，地方政府也是“理性”的，他們做出選擇之前也要判斷中央政府“承諾”的可信度。當(dāng)?shù)胤秸_信中央政府查處執(zhí)行不力將得不償失時(shí)，中央政府的“懲處承諾”將不可置信，由此，地方政府將“理性”地選擇抵制。另外，對(duì)中央政府作出的“獎(jiǎng)勵(lì)承諾”是否信任，也將影響到地方政府的執(zhí)行態(tài)度。

四、制度創(chuàng)新——引導(dǎo)政策執(zhí)行博弈的必由之路

綜上所述，地方政府在政策執(zhí)行中采取“下有對(duì)策”的主要原因在于抵制政策將獲得大于執(zhí)行政策的期望收益。為了實(shí)現(xiàn)有利于政策執(zhí)行的博弈均衡，中央政府應(yīng)當(dāng)積極改變博弈參數(shù)、引導(dǎo)博弈方向。根據(jù)新制度主義觀點(diǎn)，個(gè)體的目的和需求偏好受制于制度，是在制度框架限定范圍內(nèi)的一種自由和理性的選擇，而政策制度體系正是對(duì)政策執(zhí)行博弈參與者的行為具有決定性約束功能的規(guī)則體系，它能夠通過(guò)對(duì)博弈參與者的違規(guī)行為施加懲罰，加大其風(fēng)險(xiǎn)成本的方式達(dá)到對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和約束的目的。因此，從完善博弈規(guī)則體系的角度，推進(jìn)政策制度體系創(chuàng)新，將是走出中央政策執(zhí)行博弈困境的必由之路。

1．中央和地方利益有待進(jìn)一步整合

上文的博弈分析表明，地方政府抵制政策的根源在于抵制政策“有利可圖”。中央政府作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，代表著國(guó)家層次的社會(huì)公共利益；地方政府作為地方行政機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著區(qū)域性公共利益代理人的角色。由于環(huán)境治理具有外部經(jīng)濟(jì)性，坐等其他地方政府開(kāi)展治理活動(dòng)，自己分享“搭便車”之利，將更加有利于維護(hù)本地區(qū)和本政府利益。因此，要從根本上減少地方政府為維護(hù)自身利益所進(jìn)行的政策博弈行為，就要從政策制定的源頭人手，有效整合中央與地方的不同利益。具體說(shuō)來(lái)，就是要拓寬地方利益的表達(dá)渠道，吸收地方政府的意見(jiàn)和建議，通過(guò)坦誠(chéng)的談判與協(xié)商，擴(kuò)大利益共同點(diǎn)，化解利益矛盾，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)，最大限度地把地方利益有機(jī)整合到國(guó)家整體利益當(dāng)中去，提高地方政府執(zhí)行政策的預(yù)期收益，從而增強(qiáng)地方政府執(zhí)行中央政策的內(nèi)在動(dòng)力。

2．執(zhí)行監(jiān)控和責(zé)任追究制度有待進(jìn)一步健全

政策執(zhí)行監(jiān)控是指為了達(dá)到政策目標(biāo)而對(duì)執(zhí)行過(guò)程實(shí)施的監(jiān)督與控制。責(zé)任追究則是對(duì)政府及其公務(wù)人員權(quán)力行使的一種直接約束，它能夠提高政府及其公務(wù)人員失職、失責(zé)行為的成本支出，進(jìn)而提高地方政府在政策執(zhí)行博弈中抵制政策的風(fēng)險(xiǎn)成本。從上文博弈分析可以得出，地方政府是否抵制中央政策，取決于兩種策略的成本收益比較。當(dāng)中央對(duì)地方執(zhí)行監(jiān)控和責(zé)任追究的力度足夠大時(shí)，地方政府抵制政策的風(fēng)險(xiǎn)成本將大幅增加，從而可能及時(shí)改變抵制政策的初衷。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)的政策執(zhí)行監(jiān)控體制經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)與改革，已經(jīng)初步形成了一個(gè)由同級(jí)黨委、立法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會(huì)輿論等組成的多元監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。但由于體制依附性和機(jī)制不健全等原因，監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的功能并未得到充分發(fā)揮。另外，從責(zé)任追究的角度看，盡管早在1982年《憲法》中就明確規(guī)定了各級(jí)政府實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而且最近一個(gè)時(shí)期對(duì)政府管理中的責(zé)任機(jī)制明顯有所強(qiáng)化，但在具體的制度設(shè)計(jì)方面還存在不少欠缺。例如，責(zé)任制度操作性不強(qiáng)，重政治和行政責(zé)任，輕經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任，引咎辭職制度尚未建立，抽象行政行為責(zé)任難以落實(shí)，等等。為此，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)控主體的獨(dú)立性，健全責(zé)任追究制度體系，增強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)控與責(zé)任追究的可操作性，將是抑制地方政府博弈行為的必然要求。

3．政府間信息溝通機(jī)制有待進(jìn)一步完善

在政策執(zhí)行博弈活動(dòng)中，參與人選擇行動(dòng)策略的基礎(chǔ)是博弈信息，包括對(duì)方的類型特征、策略選擇和博弈規(guī)則等。為實(shí)現(xiàn)有利于中央政策意圖落實(shí)的有效均衡，中央政府需要及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握地方政府的相關(guān)信息。但是，由于地方政府處在行政體系“金字塔”低端，比中央政府更加貼近社會(huì)生活現(xiàn)場(chǎng)，尤其是最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，處在國(guó)家(政府)與社會(huì)的交界面上，與微觀社會(huì)組織的聯(lián)系更加直接和緊密，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政策執(zhí)行的實(shí)際情況了解得更快捷、更準(zhǔn)確，因此，就政策執(zhí)行信息掌握情況而言，地方政府擁有比較優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，現(xiàn)行的政策執(zhí)行指令信息傳達(dá)渠道和實(shí)際執(zhí)行情況的反饋渠道“合二為一”，政策執(zhí)行的信息反饋過(guò)度依賴于地方政府的單方面匯報(bào)，這就為地方政府基于利益考慮“過(guò)濾”真實(shí)信息提供了可乘之機(jī)。因此，中央政府處在明顯的信息弱勢(shì)地位。只有拓寬政策執(zhí)行信息反饋渠道，加大信息搜集力度，打破地方政府對(duì)執(zhí)行信息的壟斷，才能從根本上扭轉(zhuǎn)“上有政策、下有對(duì)策”的被動(dòng)局面。

4．地方政府政績(jī)導(dǎo)向有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放以來(lái)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想指導(dǎo)下，我國(guó)從中央到地方形成了層層施壓的壓力型體制。所謂壓力型體制，“指的是一級(jí)政治組織(市、縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”，“它將經(jīng)濟(jì)上的承包責(zé)任制引入政治生活，用物質(zhì)刺激來(lái)驅(qū)動(dòng)政治過(guò)程，使各種組織、個(gè)人為了獲得更多的物質(zhì)滿足去爭(zhēng)資源、爭(zhēng)名次、爭(zhēng)個(gè)人升遷”。促成壓力型體制產(chǎn)生的因素主要有三個(gè)方面：其一，社會(huì)主義初級(jí)階段的基本矛盾激發(fā)了趕超壓力和政績(jī)饑渴，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為了當(dāng)前的工作中心，發(fā)展成為了黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)。與此同時(shí)，中央向地方的行政性分權(quán)又加劇了地方政府間的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)，從而推動(dòng)了壓力型體制的形成。其二，科層行政體制造就了層層加碼的政績(jī)考評(píng)體系。在現(xiàn)階段民主政治建設(shè)相對(duì)滯后，地方政府與社會(huì)公眾間“委托一代理關(guān)系”尚未完全形成的情況下，地方政府主要擔(dān)負(fù)著上級(jí)政府“代理人”的角色。上級(jí)政府基于自身政績(jī)需要，往往會(huì)對(duì)下級(jí)政府提出更高的政績(jī)要求，由此便形成了政績(jī)考核層層加碼的態(tài)勢(shì)。其三，政府工作考核的復(fù)雜性及其簡(jiǎn)化處理最終促成了壓力型體制的成型。政府工作具有目標(biāo)多元性、難以量化等特點(diǎn)，對(duì)政府工作進(jìn)行考核歷來(lái)是個(gè)難題。為了凸現(xiàn)政績(jī)，地方政府往往會(huì)對(duì)份內(nèi)工作進(jìn)行“選擇性”推進(jìn)。具體說(shuō)來(lái)，就是對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等容易量化政績(jī)的工作重點(diǎn)投入，對(duì)社會(huì)事業(yè)等難以在短期顯現(xiàn)政績(jī)的工作敷衍了事。而上級(jí)政府基于考核的便利性，往往重點(diǎn)考察下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，從而促成了“GDP導(dǎo)向”壓力型體制的形成。在壓力型體制下，下級(jí)政府為了完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，有可能忽略甚至放棄上級(jí)政府下達(dá)的包括環(huán)境治理在內(nèi)的其他指標(biāo)，從而出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的博弈局面。因此，只有完善地方政府與地方公眾的“委托一代理關(guān)系”，加大地方公眾“環(huán)境保護(hù)偏好”對(duì)地方政府的壓力，建立以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的政績(jī)考核體系，才能從根本上扭轉(zhuǎn)壓力型體制造成的地方政府逐利性博弈傾向。

5．地方政府“執(zhí)行文化”有待進(jìn)一步確立

作為“經(jīng)濟(jì)人”，“理性選擇”是地方政府決策行為的基本特征。但地方政府畢竟不完全等同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為主體，政治生活賦予了地方政府“公共性特征”。因此，培育地方政府“以民為本”的公共精神，建設(shè)地方政府“執(zhí)行文化”，將有助于地方政府樹(shù)立大局意識(shí)，弱化逐利動(dòng)機(jī)，提高政策執(zhí)行績(jī)效。但現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)相當(dāng)一部分地方政府不同程度地存在“執(zhí)行文化”短缺的問(wèn)題。許多上級(jí)乃至中央政府出臺(tái)的重要決策，在“上有政策、下有對(duì)策”的逐利性博弈中，或者在“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件”的敷衍應(yīng)付中，成為一紙空文?！皥?zhí)行力文化”建設(shè)已經(jīng)成為了地方政府加強(qiáng)自身建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。要加強(qiáng)“執(zhí)行力文化”建設(shè)，首先要強(qiáng)化執(zhí)行意識(shí)。要在公務(wù)員隊(duì)伍中開(kāi)展執(zhí)行力教育，提高各級(jí)公務(wù)員對(duì)有效執(zhí)行重要性的認(rèn)識(shí)。執(zhí)行意識(shí)的核心是注重落實(shí)。要改變“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件”的形式主義作風(fēng)，在執(zhí)行上動(dòng)真格，在落實(shí)上下苦功，一級(jí)抓一級(jí)，一級(jí)帶一級(jí)，牢固樹(shù)立求真務(wù)實(shí)的良好風(fēng)氣。其次要提高執(zhí)行能力。要不斷提高政策水平，吃透政策精神，避免片面執(zhí)行上級(jí)政策。要提高業(yè)務(wù)水平，善于把原則性與靈活性統(tǒng)一起來(lái)，善于把政策精神創(chuàng)造性地在本地區(qū)本部門落到實(shí)處，避免作上級(jí)政策的“傳聲筒”。再次要加強(qiáng)執(zhí)行指導(dǎo)。上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)在努力提高自身執(zhí)行能力和水平的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)組織、人員的執(zhí)行力培訓(xùn)，使重視執(zhí)行、善于執(zhí)行成為地方政府組織文化的重要組成部分。

(責(zé)任編輯：謝 閩)