摘 要： 社會(huì)保障制度作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，被稱為“社會(huì)安全網(wǎng)”和“社會(huì)減震器”。雖然我國(guó)社會(huì)保障法律體制現(xiàn)在已經(jīng)基本建立起來了，但尚存在諸多問題。因而有必要在現(xiàn)有社會(huì)保障法律體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善立法、執(zhí)法與司法環(huán)節(jié)。建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)保障法律體制，使公民的社會(huì)保障權(quán)益得到充分地實(shí)現(xiàn)，從而促進(jìn)社會(huì)保障制度的完善與和諧社會(huì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；社會(huì)保障權(quán)；法律體制

作者簡(jiǎn)介：刁振嬌(1975-)，女，遼寧丹東人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院教師，博士研究生，從事憲法學(xué)和行政法學(xué)研究。

中圖分類號(hào)：DF391.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2007）04-0078-06 收稿日期：2007-03-31

我國(guó)早在新中國(guó)成立后就創(chuàng)建了社會(huì)保障制度，并起到了一定的積極作用。改革開放以來，我國(guó)開始對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)保障制度進(jìn)行了重構(gòu)。經(jīng)過將近二十年的努力，我國(guó)現(xiàn)已初步建立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的社會(huì)保障制度的體系框架。但是，由于已有立法的相對(duì)滯后，部分立法的缺失，司法機(jī)關(guān)對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)的救濟(jì)范圍相對(duì)狹窄等原因的存在，我國(guó)的社會(huì)保障制度還存在諸多問題。本文試圖以社會(huì)保障法律體制的視角，從立法和司法兩個(gè)層面，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障法律體制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探討完善我國(guó)社會(huì)保障制度的對(duì)策。

一、 我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障法律體制的現(xiàn)狀及存在的問題

自改革開放以來，我國(guó)基本上建立了以憲法為基礎(chǔ)，以《勞動(dòng)法》為主體，以法規(guī)、規(guī)章為配套，以行政訴訟法為救濟(jì)途徑的社會(huì)保障法律體制。但這一體制目前還存在諸多的問題，未能有效地糾正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來的不良社會(huì)后果，亟待進(jìn)行改革。

（一） 法律規(guī)范層面

1.國(guó)際條約層面

作為一項(xiàng)基本人權(quán)，社會(huì)保障權(quán)為國(guó)際社會(huì)所廣泛認(rèn)可，并體現(xiàn)于許多國(guó)際性公約或規(guī)范性文件中。在我國(guó)已經(jīng)加入的20個(gè)國(guó)際人權(quán)條約中，就有4個(gè)把社會(huì)保障權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)加以保護(hù)，即《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》、《兒童權(quán)利公約》、《消除一切形式種族歧視公約》和《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》。其中《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》第9條規(guī)定，本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障， 包括社會(huì)保險(xiǎn)。該公約第2條第1 款規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)采取步驟以便用一切適當(dāng)方法“逐漸”達(dá)到公約權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。毫無疑問，作為締約國(guó)，我國(guó)有義務(wù)保證公民社會(huì)保障權(quán)的逐步實(shí)現(xiàn)。但是，這些已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的國(guó)際條約在實(shí)踐中并沒有直接適用的效力，因而不能直接發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.憲法層面

我國(guó)現(xiàn)行憲法第44條、45條規(guī)定了企事業(yè)組織職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休權(quán)、特定公民的物質(zhì)幫助權(quán)，但是帶有非常明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，這種傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度已無法發(fā)揮作用，這就需要在憲法上得到突破。2004 年十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過的《憲法修正案》第23條規(guī)定，“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”；第24條規(guī)定，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。這兩條修正案的增加，不僅使我國(guó)公民社會(huì)保障權(quán)有了憲法基礎(chǔ)，而且標(biāo)志著我國(guó)公民在憲法上的社會(huì)保障權(quán)在完整意義上的實(shí)現(xiàn)。但是，完整地承認(rèn)社會(huì)保障權(quán)并不意味著憲法對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)是充分和有效的。尤其在現(xiàn)階段，憲法并沒有直接適用的效力，距離對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)的實(shí)際保護(hù)還很遙遠(yuǎn)。更何況“社會(huì)保障權(quán)是立法上的，而不是憲法上的，它們要屈從于政治的、意識(shí)形態(tài)的和預(yù)算上的限制”[1]。

3.法律層面

我國(guó)現(xiàn)行《勞動(dòng)法》頒布至今已經(jīng)整整十二年了，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，國(guó)企改革的不斷深入，以私營(yíng)經(jīng)濟(jì)為代表的各類企業(yè)迅速發(fā)展，勞動(dòng)關(guān)系日趨多樣化、復(fù)雜化，用工不規(guī)范行為也不斷增多，勞資矛盾隨之加大。拖欠工資、非法招工、不簽或隨意解除勞動(dòng)合同等不規(guī)范用工、欠繳社保金以及勞動(dòng)保護(hù)不到位導(dǎo)致工傷增多等問題大量出現(xiàn)，侵犯勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，原有的立法所能提供的“一裁二審”勞動(dòng)爭(zhēng)議解決機(jī)制，程序復(fù)雜、耗時(shí)過長(zhǎng)，而且解決成本過高，不利于勞動(dòng)者權(quán)益的保障。而勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與勞動(dòng)管理機(jī)關(guān)沒有完全分開，因而監(jiān)督乏力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸出現(xiàn)了如農(nóng)民工、非全日制用工、民辦的非企業(yè)單位員工等新類型的勞動(dòng)者，他們都游離在《勞動(dòng)法》的保護(hù)之外，其養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障權(quán)益長(zhǎng)期以來屢屢受到侵害，而《勞動(dòng)法》只保護(hù)部分勞動(dòng)者的這種規(guī)定顯然不能完全體現(xiàn)憲法精神?，F(xiàn)行《勞動(dòng)法》狹窄的適用范圍，明顯與憲法精神相抵觸。

因?yàn)椋覈?guó)憲法第11條規(guī)定，“我國(guó)保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展……”；第15條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。而現(xiàn)有《勞動(dòng)法》的規(guī)定不利于憲法第11條和第15條的貫徹落實(shí)，同時(shí)也不符合憲法第14條和第33條所規(guī)定的國(guó)家政策。我國(guó)憲法第14條規(guī)定，國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。第33條規(guī)定，公民在法律面前一律平等。基于此，社會(huì)保障權(quán)是每一個(gè)公民都應(yīng)平等享有的權(quán)利，而現(xiàn)有《勞動(dòng)法》對(duì)新類型的勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)的空白，無形中形成了歧視，這顯然與憲法對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)進(jìn)行平等保護(hù)的原則相抵觸。

針對(duì)《勞動(dòng)法》的這一滯后性，2007年6月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上通過了《勞動(dòng)合同法》。該法是對(duì)《勞動(dòng)法》中的勞動(dòng)合同制度的進(jìn)一步完善和細(xì)化，同時(shí)針對(duì)現(xiàn)存的實(shí)際問題，如集體合同、勞務(wù)派遣合同、非全日制用工等方面作出了規(guī)范。彌補(bǔ)了《勞動(dòng)法》的一些空白，在勞動(dòng)立法上具有重大的意義。但是該法中的一些規(guī)定還存在明顯的不足，如該法對(duì)勞務(wù)派遣合同首次進(jìn)行了規(guī)范，但是卻沒有明確規(guī)定哪些領(lǐng)域、哪些行業(yè)、哪些工作、哪些企業(yè)可以采用勞動(dòng)派遣方式，哪些不能采用；也沒有明確規(guī)定用人單位、勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)和職工之間怎么形成一個(gè)權(quán)利義務(wù)關(guān)系；一旦出現(xiàn)了勞務(wù)糾紛，應(yīng)該采用一個(gè)什么樣的處理程序等等。這將為這一規(guī)定的實(shí)際操作帶來障礙?！秳趧?dòng)合同法》對(duì)《勞動(dòng)法》中的合同制度進(jìn)行了完善，勞動(dòng)法中的其他制度也有待完善。

4.行政法規(guī)和規(guī)章層面

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度主要包括醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、生育保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、社會(huì)救濟(jì)制度和工傷保險(xiǎn)制度。這些制度目前都是以行政法規(guī)和規(guī)章的形式確立的。經(jīng)過20多年的努力，我國(guó)初步形成了中國(guó)特色的社會(huì)保障制度的體系框架。但是這一體系的弊端顯而易見。首先，目前我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、生育保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、社會(huì)救濟(jì)制度和工傷保險(xiǎn)制度并不是對(duì)每一個(gè)公民平等地適用，而是附加了“企業(yè)職工”或“城市居民”等前提條件；這些條件的設(shè)定同樣違反了憲法第14條和第33條所體現(xiàn)的憲法精神，與憲法對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)進(jìn)行平等保護(hù)的原則相抵觸，把鄉(xiāng)村居民排除在現(xiàn)行社會(huì)保障制度之外。其次，社會(huì)保障權(quán)作為憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，卻主要由行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行規(guī)范。這與社會(huì)保障權(quán)的基本權(quán)利的地位是不相符的。而且行政法規(guī)和規(guī)章的位階不高，缺乏必要的權(quán)威性和穩(wěn)定性，這種立法滯后的現(xiàn)狀不符合我國(guó)社會(huì)保障制度快速發(fā)展的需要。

（二）實(shí)際生活層面

在現(xiàn)行的社會(huì)保障制度下，我國(guó)目前已經(jīng)建立了國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障等“三條保障線”的社會(huì)保障制度。這保證了絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)下崗職工、離退休職工和困難城市居民家庭的基本生活。但占我國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)村人口仍然未納入社保的范圍。由于城鄉(xiāng)二元管理體制的存在，使農(nóng)民群體被排除在社會(huì)保障體系之外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)還有80%的勞動(dòng)者與老年人沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，90%的人缺乏基本醫(yī)療保障，絕大多數(shù)女職工沒有生育保險(xiǎn)，鄉(xiāng)村貧困人口還沒有制度化的最低生活保障等等 [2]?？梢姡m然我國(guó)進(jìn)行社會(huì)保障制度改革已近二十年了，但是目前仍處于社會(huì)保障水平較低的階段。

這種情況顯然與我國(guó)憲法第1條所體現(xiàn)的精神不符。憲法第1條規(guī)定，中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。據(jù)此工農(nóng)聯(lián)盟是我國(guó)政權(quán)的階級(jí)基礎(chǔ)，只有鞏固工農(nóng)聯(lián)盟才能維護(hù)人民民主專政的階級(jí)基礎(chǔ)。而現(xiàn)階段的社會(huì)保障制度，不利于城鄉(xiāng)差距的縮小，不利于工農(nóng)聯(lián)盟的鞏固。另外，也不符合當(dāng)前黨和國(guó)家建立和諧社會(huì)的方針政策。建立和諧社會(huì)的一個(gè)基本途徑是解決困難群眾尤其是數(shù)量龐大的鄉(xiāng)村貧困人口的最低社會(huì)保障權(quán)問題，縮小城鄉(xiāng)之間過大的社會(huì)保障權(quán)的差距，鞏固工農(nóng)聯(lián)盟。所以，我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)保障水平亟待提高。

（三）司法保護(hù)層面

縱觀世界各國(guó)對(duì)社會(huì)保障權(quán)司法保護(hù)體制的規(guī)定，社會(huì)保障權(quán)得以進(jìn)入法院的訴訟過程獲得司法救濟(jì)，主要采用了兩種不同的形式：憲法訴訟(違憲審查) 的形式和行政訴訟的形式。行政訴訟在適用上更為廣泛，因?yàn)樾姓袨樵谟绊懝裆鐣?huì)保障權(quán)上具有一定的廣泛性。憲法訴訟對(duì)保護(hù)社會(huì)保障權(quán)而言更為根本，因?yàn)檫`憲的行為畢竟不是經(jīng)常地發(fā)生。

1.憲法訴訟（違憲審查）的缺失

我國(guó)憲法目前缺少司法適用性，以憲法訴訟的形式來保護(hù)公民的社會(huì)保障權(quán)，在我國(guó)仍屬法律空白。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法第62條和67條的規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法，并通過全國(guó)人大常委會(huì)以批準(zhǔn)、備案等審查方式對(duì)法規(guī)和規(guī)章是否符合憲法和法律進(jìn)行審查。但這種審查體制目前還僅僅停留在規(guī)范層面，并沒有進(jìn)入到程序操作的層面。2004年憲法修正案把社會(huì)保障權(quán)適用范圍擴(kuò)大到每一個(gè)公民后，那些只保護(hù)部分公民社會(huì)保障權(quán)的原有立法就存在違憲的嫌疑。我國(guó)憲法第5條規(guī)定，中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。根據(jù)這一法治原則，對(duì)不利于保護(hù)廣大鄉(xiāng)村居民、無業(yè)人員、農(nóng)民工、非全日制工等主體社會(huì)保障權(quán)的法律、法規(guī)和規(guī)章就有進(jìn)行修改、完善，甚至違憲審查的必要。否則，無法使平等保護(hù)公民社會(huì)保障權(quán)的憲法精神得到實(shí)現(xiàn)。但由于憲法訴訟或違憲審查在我國(guó)的缺失，我國(guó)公民在憲法層面的社會(huì)保障權(quán)失去了其應(yīng)有的價(jià)值與意義。

2.行政訴訟的受案范圍過于狹窄

隨著我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，公民通過法律維護(hù)自己合法權(quán)益的意識(shí)在不斷增強(qiáng)。而在我國(guó)目前階段，社會(huì)保障權(quán)作為新的權(quán)利類型，仍處于發(fā)展的初期，權(quán)利保護(hù)本身在立法層面尚存在不足，執(zhí)法中各個(gè)部門掌握的具體標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。這就使現(xiàn)有的社會(huì)保障制度的法律規(guī)定缺乏有效性，無法確保公民的社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。面對(duì)政府管理體制中的重重問題，公民越來越不滿意，引發(fā)的糾紛也越來越多。有關(guān)公民社會(huì)保障權(quán)的案件作為一種新類型案件，在行政審判實(shí)踐中不斷地出現(xiàn)，并成為當(dāng)前行政訴訟中的熱點(diǎn)問題。下面以上海為個(gè)案進(jìn)行分析①。 據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，1987年至2005年，上海法院受理的勞動(dòng)與社會(huì)保障案件共計(jì)505件。此類案件自1990年開始出現(xiàn)，但在2000年以前的十年中，收案情況呈現(xiàn)出斷斷續(xù)續(xù)的狀態(tài)，并且數(shù)量也較少。從2000年開始，收案數(shù)出現(xiàn)了大幅度的躍升，而且每過兩年即出現(xiàn)一個(gè)明顯的上升平臺(tái)。2000年收案27件，幾乎等于前十年的收案總和，比1999年增加了2.86倍。2002年收案數(shù)又有了新的上揚(yáng)，比2000年翻了兩番。到了2004年，收案數(shù)更是達(dá)到了142件，又幾乎是2003年的近2倍?？梢?，勞動(dòng)與社會(huì)保障案件是上海法院十年來增長(zhǎng)最快的行政案件類型，主要包括要求上海市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)基金結(jié)算管理中心履行法定職責(zé)，要求支付養(yǎng)老金，請(qǐng)求撤銷行政主體作出的停止社會(huì)救助的決定等。

針對(duì)越來越多的社會(huì)保障權(quán)益糾紛，我國(guó)的司法機(jī)關(guān)確實(shí)為公民提供了一定的司法救濟(jì)，但這種救濟(jì)的范圍卻十分有限。我國(guó)1989年頒布的行政訴訟法第11條第1款對(duì)行政訴訟的受案范圍進(jìn)行了具體規(guī)定，其中第6項(xiàng)和第8項(xiàng)規(guī)定，公民“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金”和“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”可以向人民法院提起訴訟。對(duì)第6項(xiàng)的規(guī)定進(jìn)行解讀可以發(fā)現(xiàn)，人民法院受理因行政給付行為提起行政訴訟的受案范圍局限于撫恤金利益案件，對(duì)于在撫恤金利益之外的其他社會(huì)保障利益糾紛，法院無權(quán)管轄。對(duì)第8項(xiàng)的解讀一直存在爭(zhēng)議，即“其他人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)”的范圍到底有多大。2000年，最高人民法院在多年司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上頒布了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》，其中第1條第1款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起行政訴訟，屬于人民法院的受案范圍”。對(duì)該條的解讀發(fā)現(xiàn)，該解釋試圖避開人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念，將涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的公民權(quán)利的行政行為都納入到行政訴訟的審查范圍，使行政訴訟的受案范圍實(shí)際上得到了一定的擴(kuò)大。但由于無法突破行政訴訟法的規(guī)定，人民法院基于該解釋對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)還是有限的，仍將一部分社會(huì)保障權(quán)益糾紛排除在行政訴訟受案范圍之外，使其無法得到司法的最終救濟(jì)。

二、 完善我國(guó)社會(huì)保障法律體制的建議

我國(guó)2004年憲法修正案對(duì)社會(huì)保障制度的規(guī)定，意味著我國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)將順應(yīng)國(guó)際潮流的發(fā)展，與國(guó)際接軌。但這只是萬里長(zhǎng)征的第一步，更艱難的任務(wù)是如何在實(shí)踐層面進(jìn)一步落實(shí)修正案的規(guī)定，在我國(guó)建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的統(tǒng)一的社會(huì)保障法律體制。筆者認(rèn)為，根本出路在于解放思想、完善立法、增強(qiáng)司法保障。

（一）思想觀念的轉(zhuǎn)變

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)公布的2007年立法規(guī)劃的介紹，社會(huì)保險(xiǎn)法的起草、修改工作難度比較大，各方認(rèn)識(shí)還不盡一致。不僅如此，對(duì)整個(gè)社會(huì)保障制度的完善也有人發(fā)出不一樣的聲音，如有人“不贊成現(xiàn)在搞社會(huì)保障，或者反對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)社會(huì)保障，理由是在人均GDP只有1000美元的時(shí)候搞社會(huì)保障，可能會(huì)有一些負(fù)面影響”；認(rèn)為“全民社保于中國(guó)國(guó)情是‘烏托邦’”；認(rèn)為“高福利將帶來低增長(zhǎng)并損害一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力” [3]，等等。但是這些聲音忽視了一個(gè)基本的事實(shí)，那就是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)逐漸引導(dǎo)社會(huì)與文化的變動(dòng)，進(jìn)而影響到政治的變革[4]（P116）。社會(huì)保障制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其發(fā)展固然不可超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但也不可太過滯后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后社會(huì)保障程度就應(yīng)相應(yīng)提高，否則，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就難以發(fā)展。而我國(guó)目前的社會(huì)保障制度已經(jīng)明顯滯后了。所以，建立和健全社會(huì)保障制度，是進(jìn)一步深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。思想是行為的先導(dǎo)，要完善我國(guó)的社會(huì)保障法律體制，首先必須轉(zhuǎn)變思想觀念，只有觀念真正轉(zhuǎn)變了，才能在行為上真正重視完善社會(huì)保障法律體制這一項(xiàng)巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

（二）立法層面的完善

要切實(shí)保障憲法規(guī)定的社會(huì)保障權(quán)覆蓋所有的市場(chǎng)主體，法律規(guī)制是最直接、最有效的手段?！傲⒎ǖ囊饬x不僅在于對(duì)社會(huì)保障制度的權(quán)威規(guī)范，更在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障責(zé)任與權(quán)益的合理配置?！盵1]加快社會(huì)保障制度立法進(jìn)程，通過立法建立統(tǒng)一、健全的社會(huì)保障制度，是所有發(fā)達(dá)國(guó)家的共同模式。我國(guó)要健全和完善現(xiàn)有的社會(huì)保障制度，必須加快社會(huì)保障立法的步伐，彌補(bǔ)社會(huì)保障制度在立法上的缺失。

1.完善勞動(dòng)法律制度

針對(duì)我國(guó)勞動(dòng)立法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展已經(jīng)不相適應(yīng)的情形，第一，應(yīng)全面落實(shí)《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定。為了便于該法的操作執(zhí)行，有關(guān)部門要全面清理《勞動(dòng)合同法》頒布之前制定的有關(guān)勞動(dòng)合同制度的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，對(duì)需要廢止的，按照法定程序予以廢止或者報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)予以廢止；對(duì)需要修改的，按法定程序予以修改或者報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)予以修改。對(duì)于貫徹實(shí)施《勞動(dòng)合同法》需要制定配套法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的，要及時(shí)依法制定配套規(guī)定。第二，應(yīng)盡快出臺(tái)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)2007年的立法規(guī)劃，這一法律已經(jīng)列入了今年的規(guī)劃之中。在出臺(tái)這個(gè)法律時(shí)應(yīng)充分考慮勞動(dòng)爭(zhēng)議的特點(diǎn)，避免原有勞動(dòng)爭(zhēng)議解決程序的弊端，盡量運(yùn)用簡(jiǎn)易程序，快捷地處理勞動(dòng)爭(zhēng)議，更好的保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。第三，應(yīng)完善勞動(dòng)監(jiān)察制度，雖然2004年國(guó)務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)了勞動(dòng)監(jiān)察條例以保護(hù)勞動(dòng)法的實(shí)施，但由于立法位階低，權(quán)威性不夠，不能很好地克服勞動(dòng)監(jiān)察中地方保護(hù)主義的傾向。因此建議盡快出臺(tái)高位階的勞動(dòng)監(jiān)察法，保障勞動(dòng)法的貫徹執(zhí)行。

2.加快社會(huì)保障立法的進(jìn)程

黨的十六屆六中全會(huì)明確提出“要完善發(fā)展民主政治、保障公民權(quán)利、推進(jìn)社會(huì)事業(yè)、健全社會(huì)保障、規(guī)范社會(huì)組織、加強(qiáng)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī)”。吳邦國(guó)同志在2007年3月11日全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中指出，“我們要在繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí)，著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供有力的法律保障”。由此可以看出，今后社會(huì)保障方面的立法將進(jìn)入快速發(fā)展的軌道。目前，社會(huì)救助法早已列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中。從全國(guó)人大常委會(huì)2007年立法規(guī)劃來看，社會(huì)保險(xiǎn)法草案將于今年年底進(jìn)行初次審議。社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的核心，其對(duì)于保障勞動(dòng)者的基本生存權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定起著重要的作用。通過社會(huì)保險(xiǎn)法立法，明確國(guó)家、用人單位和勞動(dòng)者在社會(huì)保險(xiǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、待遇給付、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)營(yíng)，明確監(jiān)督措施和法律責(zé)任，使社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)制度在法制的軌道上有效運(yùn)行。還要擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，將進(jìn)城務(wù)工人員也納入到社會(huì)保險(xiǎn)中，同時(shí)提高社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，真正發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)安全網(wǎng)的作用。此外，社會(huì)福利法、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理法等也應(yīng)及早出臺(tái)，以提高現(xiàn)有社會(huì)保障規(guī)范體系的效力等級(jí)，使其與公民社會(huì)保障權(quán)這一基本權(quán)利的地位相對(duì)應(yīng)。唯有加快社會(huì)保障立法，才能更好地建立和健全社會(huì)保障制度，發(fā)揮其保障公民的生存權(quán)、穩(wěn)定社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展[5]。

但是，加快社會(huì)保障立法的進(jìn)程，也要避免草率立法的情況發(fā)生。畢竟，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，人口眾多，建立社會(huì)保障法律體制的任務(wù)復(fù)雜而艱巨，不是一朝一夕可以完成的。

（三）司法層面的完善

在所有的權(quán)利保護(hù)方式中，司法保護(hù)無疑是最為重要的，司法機(jī)關(guān)被視為人權(quán)的守望者。如果我們不能保證自然公正原則或反映這些原則的成文法規(guī)定通過司法而獲得公平有效的實(shí)施，那么無論多好的法律都是毫無意義的[6]。關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)的法律保護(hù)，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利委員會(huì)指出，“在很多情況下，如果(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利)不能通過司法救濟(jì)來實(shí)施和鞏固，(《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》第2條第1 款所規(guī)定的)其他‘方式’可能會(huì)變得毫無用處”；“一項(xiàng)公約權(quán)利沒有司法機(jī)關(guān)的作用就不能充分實(shí)現(xiàn)的任何時(shí)候，司法救濟(jì)就是必需的”[1]。完善的法律制度必然包含著健全的司法機(jī)制，因?yàn)榻∪乃痉C(jī)制是解決糾紛的法律武器，為法律的健康運(yùn)行提供最終的保障。參照國(guó)際公約及其他國(guó)家的普遍做法，我國(guó)應(yīng)從以下幾方面健全和完善我國(guó)的社會(huì)保障制度的司法體制。

1. 采取憲法司法審查和憲法司法適用保護(hù)社會(huì)保障權(quán)

世界各國(guó)的法治建設(shè)的實(shí)踐證明，“如果沒有獨(dú)立的、擁有司法審查權(quán)的、容易接近、能實(shí)施這些權(quán)利的司法機(jī)關(guān)，那么，包括平等權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利保障就只是一堆空洞的浮詞麗句” [7]（P135） 。從各國(guó)司法實(shí)踐看，憲法的一個(gè)普遍發(fā)展趨勢(shì)是建立憲法的人權(quán)保障制度。越來越多的國(guó)家建立了憲法法院制度，其職能擴(kuò)展到肯定性的憲法權(quán)利，如教育權(quán)、居住權(quán)、醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)、就業(yè)權(quán)等[8] (P198)。毫無疑義，憲法是保障公民權(quán)利的最終且最有力的盾牌，在部門法對(duì)某些侵害沒有提供司法救濟(jì)的情況下，應(yīng)允許公民就該侵害依據(jù)憲法向司法機(jī)關(guān)提起訴訟。否則，某一類社會(huì)關(guān)系就會(huì)處于缺乏程序法規(guī)范的境地。正如我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者許宗力所言，“若爭(zhēng)端仍無法通過普通法律之適用加以適當(dāng)解決，法官即有義務(wù)考慮往上追溯審判依據(jù)，直接適用憲法基本權(quán)利之規(guī)定審判。欲判斷普通法律就基本權(quán)利爭(zhēng)端之解決是否已提供法官足夠、適當(dāng)之判斷準(zhǔn)據(jù)，須視該普通法律對(duì)私人權(quán)利之‘保障強(qiáng)度’與基本權(quán)利規(guī)定本身所能提供者是否相當(dāng)。唯有當(dāng)前者之‘保障強(qiáng)度’不及后者，始表示該低階普通法律之內(nèi)容仍有漏洞，未能提供足夠、適當(dāng)之判斷準(zhǔn)據(jù)”[9]（P64）。

借鑒世界各國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)逐步完善憲政體制，讓憲法從神壇上走下來，成為人們維權(quán)的真正武器，加強(qiáng)憲法的司法保護(hù)，確定憲法的司法適用性，如果涉及的案件在普通法律規(guī)范中缺乏具體適用的依據(jù)時(shí)，應(yīng)允許法院直接運(yùn)用憲法條文審理案件，使公民的社會(huì)保障權(quán)的憲法保障不再是空中樓閣。此外，還應(yīng)完善我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)的憲法解釋機(jī)制，將法律法規(guī)規(guī)章及時(shí)納入違憲審查的范圍。對(duì)前述的法律、法規(guī)以及規(guī)章中帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的、只保護(hù)部分公民社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)容應(yīng)進(jìn)行糾正，對(duì)于與憲法規(guī)范和憲法精神相抵觸的那些規(guī)定、政策應(yīng)清理審查，必要時(shí)進(jìn)行違憲審查，從而拉近憲法與公民的距離，使公民社會(huì)保障權(quán)能夠真正得到憲法的平等保護(hù)。

2. 擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，完善行政訴訟法對(duì)社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)

在現(xiàn)代法治文明下，幾乎所有國(guó)家的司法機(jī)關(guān)都獲得了審查行政機(jī)關(guān)行政行為合法性的權(quán)力，這種審查權(quán)也當(dāng)然地?cái)U(kuò)展到行政給付行為，即國(guó)家保障公民社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)的行為。換言之，行政機(jī)關(guān)在授予和終止公民的社會(huì)保障利益時(shí)必須遵從法律已經(jīng)設(shè)定的程序，符合法律已經(jīng)確定的實(shí)體條件。如果行政機(jī)關(guān)不能遵守法律的規(guī)定，公民的社會(huì)保障權(quán)必然因此而受到侵犯，行政訴訟就當(dāng)然地成為公民保護(hù)自己社會(huì)保障權(quán)的最終的選擇。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，民主與法制建設(shè)的健全與完善，在中國(guó)沒有憲法訴訟制度的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)逐步將行政訴訟保護(hù)的權(quán)利范圍加以擴(kuò)大，給公民提供一個(gè)救濟(jì)渠道，將涉及公民社會(huì)保障權(quán)的所有案件都納入到行政訴訟的受案范圍。

首先，可以將《行政訴訟法》第11條第1款第6項(xiàng)的規(guī)定作為起點(diǎn)，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將所有行政機(jī)關(guān)未依法向公民授予社會(huì)保障利益的行政行為都納入行政訴訟的受案范圍，使其接受司法審查。這不僅有利于保護(hù)基本人權(quán)，而且符合我國(guó)《行政訴訟法》在規(guī)定行政訴訟受案范圍時(shí)所采用的“人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)。

其次，將抽象行政行為列入行政訴訟審查范圍。與具體行政行為相比，抽象行政行為涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)方面，其所涉及的行政相對(duì)人亦是十分廣泛的，確立抽象行政行為的審查，對(duì)依法行政具有重要作用，其一方面起到了保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的作用，使行政相對(duì)人在受到抽象行政行為侵害時(shí)，取得了通過訴訟獲得救濟(jì)的途徑，另一方面也起到了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，防止其違法制定或隨意制定規(guī)范性文件的作用。這在我國(guó)社會(huì)保障法律制度尚不完善，行政機(jī)關(guān)多頭管理的情況下尤顯重要。

最后，我們可以借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，在人民法院內(nèi)設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭，培訓(xùn)專門的司法人員，專門從事審理勞動(dòng)與社會(huì)保障案件，從而使當(dāng)事人的合法權(quán)益獲得有力的保護(hù)。

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[責(zé)任編輯李宏弢]