摘要：我國公共事業(yè)部門是非營利性組織的本土化部門，按照應(yīng)然的研究，應(yīng)該是社會治理結(jié)構(gòu)中較大的部門；現(xiàn)實中政府又是公共事業(yè)管理的特殊主體，特殊主體有其存在的合理性，問題是這種實然如何在應(yīng)然精神的感召下，各個主體，守住各自邊界各負其責(zé)，建立起服務(wù)社會、服務(wù)大眾的多元互動的管理體制。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；管理；主體；研究

收稿日期：2006—11—15

作者簡介:任志安(1959—)，男，漢族，黑龍江省五常人，紹興文理學(xué)院法學(xué)院教授、博士，主要從事行政管理體制及公共事業(yè)管理基本理論方面的研究。

理論研究分為應(yīng)然和實然。實然研究以歷史的和現(xiàn)實的經(jīng)驗事實為根據(jù)，對其研究對象的產(chǎn)生、演變、運作及其結(jié)果進行實證考察，其中主要以調(diào)查取證、分類歸納為基本方法，結(jié)論一般可由經(jīng)驗事實檢驗其真?zhèn)巍?yīng)然研究雖然可以受到實然的啟迪，但其間并不存在必然的邏輯聯(lián)系，它以某些價值預(yù)設(shè)為前提，對其對象應(yīng)當(dāng)怎樣及發(fā)展等價值規(guī)范的揭示，是以預(yù)設(shè)、思辨、演繹為基本方法的，其結(jié)論往往不能用經(jīng)驗事實給以最終的證實或證偽，但可以對其價值前提、或理路進行學(xué)理的批判和檢視（當(dāng)然實際研究中兩者之間不是截然分開的）。按照馬克思主義實踐唯物主義的基本精神，要把應(yīng)然與實然統(tǒng)一于實踐，在實踐的發(fā)展過程中不斷實現(xiàn)應(yīng)然本質(zhì)的實然化和實然本質(zhì)的應(yīng)然化。簡言之，應(yīng)然只有向?qū)嵢晦D(zhuǎn)化才有意義；實然只有體現(xiàn)應(yīng)然的理念與精神才有發(fā)展方向和發(fā)展前途。

一、現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)的分部職能

和諧社會是多元的、民主的、法治的社會，它包含三大方面：一是人與自然的和諧；二是人與社會的和諧；三是社會治理結(jié)構(gòu)的和諧?，F(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)分為三部分：即政府、市場和非營利性組織（包括非政府組織和非營利性機構(gòu)）。非營利性組織一詞至今還不是一個被嚴格定義的概念，因為其涉及的范圍廣泛，包含的組織團體種類繁多，因而相關(guān)的稱謂錯綜復(fù)雜。國外有的學(xué)者曾列出了世界上48個稱呼非營利性組織的名稱，如“志愿組織”“非政府組織”、“免稅部門”、“慈善組織”、“第三部門”、“民間組織”、“公民社會組織”、“社會中介組織”等等，這些不同的名稱都只是強調(diào)了這類組織某一方面的特征。我國學(xué)者對西方非營利性組織進行了中國化的闡釋，認為非營利性組織是指不以營利為目的，為社會提供公共服務(wù)的處于政府體系和企業(yè)部門之外的社會組織。我國非營利組織的主體是在民政部登記注冊的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會，還包括其他不具備法人地位的各種非營利性、非政府的社會組織。我國龐大的事業(yè)單位體系也可以納入廣義上的非營利組織的范疇?，F(xiàn)實中也存在一些營利性的培訓(xùn)機構(gòu)卻登記成為民辦非企業(yè)單位，成為名義上的非營利性組織，這一方面加大了監(jiān)管的難度，另一方面也制約了非營利組織的發(fā)展，同時為政府加大權(quán)力提供了依據(jù)。

我國的公共事業(yè)部門是非營利性組織的本土化部門。按照應(yīng)然的研究，應(yīng)該是社會治理結(jié)構(gòu)中“三足鼎立”的較大的部門。公共事業(yè)的發(fā)展有利于社會重大問題和難題的解決；有利于動員、組織和支持公民參與社會經(jīng)濟活動，從而培養(yǎng)和激發(fā)公民的社會責(zé)任感和自主自立意識；有利于促進政府機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變；有利于促進社會主義民主政治建設(shè)；有利于促進國有企業(yè)的改革及其社會環(huán)境的改善等等?？傊欣谏鐣倪M步和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。從國家與社會的關(guān)系看，代表國家的政府的權(quán)力應(yīng)該在公民社會的監(jiān)督下受到制約和限制，政府要還權(quán)于公民社會，并扶持公民社會，逐步走向管理和服務(wù)的舞臺，成為社會矛盾沖突的“緩沖器”和“減壓閥”。我國“公共事業(yè)”的概念，實際上是計劃經(jīng)濟體制下特有“事業(yè)”發(fā)展而來的，“事業(yè)”的基本內(nèi)涵主要是指非政治、非經(jīng)濟的事務(wù)。

公共事業(yè)的基本內(nèi)涵從政府與市場的關(guān)系中顯露出來。政府與市場都能以自己的方式對社會資源配置產(chǎn)生作用，且各有所長所短。實踐表明：市場不能形成有序的宏觀經(jīng)濟和提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而這些方面或領(lǐng)域，作為社會公共部門核心的政府最能發(fā)揮其所長。針對“市場缺陷”，政府的職能主要是積極干預(yù)，進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控、社會管理和社會服務(wù)，保證社會的公共利益和社會公平。這其中的社會管理和社會服務(wù)與公共事業(yè)密切相關(guān)，其具體職能如下：一是提供公共物品，如國防、治安、公共教育、公共文化設(shè)施；二是政府通過補貼或直接投資基礎(chǔ)研究、公共教育，通過直接管制手段防止污染，做好環(huán)保事業(yè)；三是通過財稅政策及社會保障制度來調(diào)節(jié)收入及財產(chǎn)的再分配，解決公平以及社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略問題；四是對涉及大眾基本生活質(zhì)量的水、電、煤氣等傳統(tǒng)的公用事業(yè)，以及通訊行業(yè)等進行特殊的管理。顯然，政府要科學(xué)地界定其職能以彌補“市場缺陷”，在保證社會公共利益和社會公平時所形成了公共事務(wù)。

二、現(xiàn)實中我國政府是公共事業(yè)管理的特殊主體和核心。

現(xiàn)代社會公共事務(wù)的發(fā)展有兩個趨勢：一是非政治性公共事務(wù)有逐漸擴大的趨勢。非政治性公共事務(wù)的擴大必然帶來管理的需求，而政府正是社會中基于管理公共事務(wù)而產(chǎn)生的最基本的公共機構(gòu)。因此，隨著非政治性公共事務(wù)的增加，新增公共事務(wù)的基本的管理體制和規(guī)范必須制定，統(tǒng)籌管理這些公共事務(wù)也必然會增加政府職能的內(nèi)容（但制定規(guī)范、統(tǒng)籌管理并不是直接插手公共事務(wù)，更不是把公共事務(wù)交給或操縱一部分利益集團做，表面上的下放權(quán)力）。二是公共事務(wù)的管理呈現(xiàn)出法律化和規(guī)范化的趨勢。通過制定具體的法律法規(guī)明確公共事務(wù)的內(nèi)容、公共事務(wù)管理機構(gòu)的權(quán)限、公共事務(wù)管理的過程，使整個管理活動依法進行。依據(jù)公共管理的總體和具體目標(biāo)的要求，確定公共事務(wù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。政府基本屬性和職能以及當(dāng)代公共事務(wù)變化發(fā)展的趨勢，決定了作為公共組織最重要構(gòu)成部分的政府組織是公共事業(yè)管理的特殊主體，也是公共事業(yè)管理的核心。政府是公共事業(yè)管理的規(guī)劃者，決定著整個公共事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模、方向，具有其他管理主體所不能比擬的權(quán)力；政府是整個公共事業(yè)管理體制的設(shè)計者，在公共事業(yè)的法律化、規(guī)范化管理中，制定相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范公共事業(yè)管理主體資格、各管理主體的基本地位、職責(zé)權(quán)限以及相互間的關(guān)系，促使整個管理體制良好運行；政府不僅是公共事業(yè)管理中的主體，還是其他公共事業(yè)管理主體的管理者。總之，政府在公共事業(yè)管理中身兼二職，即作為被管理者，接受相關(guān)法律法規(guī)和人民群眾權(quán)力的約束與監(jiān)督，同時與其他公共組織一道在職責(zé)范圍內(nèi)對公共事業(yè)進行管理，為公眾提供公共服務(wù)。又作為管理者，監(jiān)管其他公共事業(yè)管理主體的行為。因而有其存在的合理性。

實踐證明：政府也不是萬能的，作為與政府和企業(yè)并列的第三種力量——公共事業(yè)組織，可以承擔(dān)起政府和企業(yè)都做不到、做不好或不便去做的事情。目前，在我國由于歷史的傳統(tǒng)資源、社會的文化背景和不發(fā)達的市場經(jīng)濟與民主政治，決定了公共事業(yè)管理的主體是政府和非政府組織及非營利性組織。由于我國正處在社會轉(zhuǎn)型和發(fā)展時期，管制和服務(wù)同時并存，既要按照嚴格的規(guī)章制度進行“剛性管理”又要實行體現(xiàn)以人為本的“柔性管理”。雖然公共事務(wù)管理主要任務(wù)是服務(wù)，但管制又是不可缺少的，有時還要占有重要的位置，否則，服務(wù)社會、服務(wù)大眾的任務(wù)就會丟掉。另外，我國的公共事業(yè)組織是在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的，曾經(jīng)發(fā)揮了較大的作用。但隨著社會轉(zhuǎn)型其弊端也明顯地表現(xiàn)出來，（如：服務(wù)面窄、浪費大、效率低下、監(jiān)管不利、在資源爭奪上，依賴政府“尋租”現(xiàn)象時有發(fā)生等等），所以要從“為社會公益目的”的使命和責(zé)任出發(fā)，以公共倫理的視角進行體制改革，在吸收管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科成就的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)道德化的再造；在借鑒國外改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立符合世界潮流又體現(xiàn)我國國情的公共事業(yè)管理體制。面對公共事業(yè)管理的社會化、民營化和服務(wù)市場化的大趨勢下，按照“寬口徑、厚基礎(chǔ)”的原則，公共事業(yè)管理專業(yè)的課程設(shè)置要涉及政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、技術(shù)和方法等多學(xué)科、多領(lǐng)域、多門課程，為學(xué)生奠定良好基礎(chǔ)的前提下，照顧學(xué)生的意愿，自己選擇方向。課程注重理論與實踐相結(jié)合，重視實際操作、技能培養(yǎng)、應(yīng)用性研究等環(huán)節(jié)，培養(yǎng)出熟練掌握公共管理理論和特定公共部門的政策法規(guī)，具有較寬廣的知識面，能掌握和運用政治、經(jīng)濟、法律、外語、現(xiàn)代科技等方面的知識，掌握定量分析方法和計算機技術(shù)，具有較高分析和解決公共管理和公共政策問題的實際技能，同時具備一定的科研能力和教學(xué)能力，并具有良好的職業(yè)道德和敬業(yè)精神，最終為政府部門和非政府公共機構(gòu)培養(yǎng)出在公共事務(wù)、公共管理和公共政策等方面的高層次、復(fù)合型、應(yīng)用型人才。

應(yīng)然規(guī)范的批判性，只有在順應(yīng)歷史規(guī)律的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮指導(dǎo)性的作用。作為公共事業(yè)管理主體地位政府來說，應(yīng)該是如何促進和協(xié)調(diào)社會各方面的力量，包括公有部門、非公有部門、非營利組織或自愿組織共同努力來解決社會（公共事務(wù)）的問題，維護公共利益。在社會管理和社會服務(wù)領(lǐng)域要逐步退出或縮小掌握的公共權(quán)力，從無限、全能的政府走向有限、理性、民主、法治的政府，這是世界的潮流，是歷史的“潮流”。當(dāng)然這種多元異值的主體如何進行互動，混沌的環(huán)境中尋找相對穩(wěn)定的秩序和機制是一個難題。但破解這個難題是一個多元主體的互動過程，政府的作用仍然是比較重要的。公共事業(yè)管理是公共管理的起點和歸宿，它的興起上個世紀(jì)末在西方國家有著深刻的背景和原因，即政府規(guī)模龐大和職能膨脹引發(fā)公眾對政府的不滿；經(jīng)濟因素與財政壓力將改革提到議事日程；社會問題和政府失靈導(dǎo)致政府合法性危機，從而使“親市場、反國家”的新右派和保守主義意識形態(tài)大行其道并產(chǎn)生了巨大影響。

三、公共事業(yè)管理的三個階段

一是統(tǒng)治行政模式下的公共事業(yè)管理（即從階級社會出現(xiàn)到大工業(yè)社會來臨之前與農(nóng)業(yè)社會國家管理相適應(yīng)的模式）；二是傳統(tǒng)公共行政模式下的公共事業(yè)管理（即與工業(yè)化社會的政府管理相適應(yīng)的模式）；三是公共管理模式下的公共事業(yè)管理（即與后工業(yè)社會或信息社會相適應(yīng)的模式）。農(nóng)業(yè)社會治理依靠的是權(quán)術(shù)、權(quán)謀；工業(yè)化社會治理靠的是理性科層制（即法律關(guān)系基礎(chǔ)上的社會治理），后工業(yè)社會或信息社會治理是一種全新的公共管理治理模式，依靠的是公共倫理素養(yǎng)下的協(xié)調(diào)與服務(wù)。20世紀(jì)70年代以來，西方許多學(xué)者從多角度、多側(cè)面來研究這一治理模式。有的主張要運用管理的、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其部分進行規(guī)則管理和提供公共服務(wù)的職能；有的主張政府應(yīng)像企業(yè)那樣引入競爭機制，樹立顧客意識；有的提出要以公共選擇和交易成本理論為依據(jù)，政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性；以“理性人”的假定為依據(jù)，提出政府應(yīng)實行績效管理；以成本——效益分析為依據(jù)，提出對政府績效目標(biāo)進行界定、測量與評估等等，公共管理的理論模式，成為當(dāng)代政府改革的最基本趨勢。當(dāng)代各國政府改革基本上是以公共管理的理論為基礎(chǔ)進行的。盡管各個國家在改革和政策選擇的側(cè)重點不同，但是改革的主要訴求都體現(xiàn)在以下幾點：一是主張在政府和市場關(guān)系上進行重新的定位，通過政府內(nèi)部市場化和準(zhǔn)商業(yè)化制度的設(shè)計，引入競爭機制，以提高政府提供公共服務(wù)的效率；二是主張在國家和社會關(guān)系上進行重新的整合，通過社區(qū)自主組織管理、外包、公私伙伴關(guān)系、民營化等途徑，以多種多樣的組織形式生產(chǎn)和提供各種公共物品和公共服務(wù)，使公民組織、民營機構(gòu)與政府組織共同承擔(dān)公共管理的責(zé)任；三是主張在組織的運營方式上進行根本性的變革，把高度集權(quán)、等級制的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)的、扁平的、網(wǎng)絡(luò)式的組織結(jié)構(gòu)。這就要求政府在行為評價的標(biāo)準(zhǔn)、控制手段以及行政組織文化等方面做出根本性的調(diào)整；四是主張強化國家的核心戰(zhàn)略能力和競爭力。這就要求政府能夠以主動、靈活和低成本的方式應(yīng)對外部環(huán)境的變化，并建立一個民主的、負責(zé)任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理體系。

總之，就是從以政府管理為核心的社會治理結(jié)構(gòu)走向公共管理的社會化的治理結(jié)構(gòu)。政府把一部分權(quán)力送回到公民社會，使社會治理結(jié)構(gòu)趨于和諧。

與公共行政相對照，公共管理推崇多元互動的治理機制，把社會性問題的解決作為自身的主要任務(wù)，社會性是公共管理的基本內(nèi)涵。公共管理要建立的就是一套以政府管理為核心的、以多元互動為特征的，以公民社會為背景和基礎(chǔ)的管理體系。當(dāng)前政府依然作為公共管理的基本主體從實然的角度看是可以接受的。隨著公共管理主體的多元化，政府就會成為多元公共管理主體中的一元，公共管理就會作為一種新型的社會治理模式而被建立起來，這種模式就是公共管理的社會化模式。公共事業(yè)管理也就會走向它應(yīng)然的軌道，即各自主體守住邊界，各司其職、各盡其能，既相互依賴又相互約束、相互監(jiān)督，共同實現(xiàn)權(quán)責(zé)利的優(yōu)化配置，共同服務(wù)社會、服務(wù)大眾。在應(yīng)然的感召下，處理好公共事業(yè)管理主體中多元異質(zhì)的復(fù)雜關(guān)系，建立一個整合多種力量的制度和機制，是我國公共事業(yè)管理的一項艱巨的任務(wù)。

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