摘要：農(nóng)村成人教育是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的原動(dòng)力；然而，當(dāng)前作為社會(huì)子系統(tǒng)的農(nóng)村成人教育發(fā)展面臨著外部環(huán)境問(wèn)題的制約；基于相關(guān)文獻(xiàn)分析及對(duì)山東省農(nóng)村成人教育所做的個(gè)案調(diào)查，本文大體厘定了制約農(nóng)村成人教育發(fā)展的外部環(huán)境問(wèn)題，進(jìn)而嘗試提出了相關(guān)改革策略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村成人教育發(fā)展；環(huán)境問(wèn)題；改革策略

收稿日期：2006—11—13

作者簡(jiǎn)介：黃NEB2F(1959—)，女，廣西桂林人，廣西師范大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院院長(zhǎng)，博士，教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：成人教育基本理論，成人教育教學(xué)與管理。

霍玉文(1969—)，男，山東泰安人，廣西師范大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院成人教育學(xué)碩士，研究方向：成人教育基本理論，農(nóng)村成人教育。

一、制約農(nóng)村成人教育發(fā)展的環(huán)境問(wèn)題

毋庸諱言，由于主、客觀兩方面的原因，當(dāng)前農(nóng)村成人教育發(fā)展遇到前所未有的外部環(huán)境的阻隔。只有首先厘定和把握這些問(wèn)題，才能構(gòu)建有針對(duì)性的改革策略，推進(jìn)農(nóng)村成人教育的改革與發(fā)展。筆者于2005年5～7月以山東省農(nóng)村成人教育教師為對(duì)象做了一項(xiàng)實(shí)證調(diào)查。按當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，筆者分別選取了山東省的青島、濟(jì)寧和菏澤3市的共450名教師做了問(wèn)卷調(diào)查，回收問(wèn)卷359份，有效問(wèn)卷321份；同時(shí)，筆者還對(duì)山東省這三個(gè)市的45位農(nóng)村成人教育行政管理者進(jìn)行了問(wèn)卷訪談?wù){(diào)查，回收問(wèn)卷45份，有效問(wèn)卷42份。在文獻(xiàn)分析及山東省個(gè)案調(diào)查的基礎(chǔ)上，筆者基本了解和掌握了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村成人教育發(fā)展面臨的外部環(huán)境問(wèn)題。

（一）地方政府漠視農(nóng)村成人教育的存在與發(fā)展

地方政府，即縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府。地方政府本應(yīng)負(fù)有規(guī)劃和管理本轄區(qū)的農(nóng)村成人教育的職責(zé)和功能，然而，當(dāng)前相當(dāng)部分地方政府還沒(méi)有自覺(jué)地運(yùn)用科學(xué)的發(fā)展觀來(lái)統(tǒng)領(lǐng)與指導(dǎo)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，沒(méi)有將農(nóng)村成人教育發(fā)展作為“硬任務(wù)”“硬指標(biāo)”，相反而是將其邊緣化為“軟任務(wù)”“軟指標(biāo)”。

在“您認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府重視農(nóng)村成人教育的發(fā)展嗎？”該項(xiàng)教師調(diào)查中，僅9.97%的認(rèn)為很重視，4.05%的認(rèn)為較重視，12.77%的認(rèn)為一般，24.92%的認(rèn)為不太重視，48.29%認(rèn)為的很不重視；就同一問(wèn)題，在對(duì)農(nóng)村成人教育行政管理工作者的訪談中，僅有7.14%的認(rèn)為重視，近70%的認(rèn)為不重視。可見(jiàn)，地方政府對(duì)農(nóng)村成人教育發(fā)展處之漠然。

（二）資金投入嚴(yán)重不足

農(nóng)村成人教育發(fā)展需要有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，尤其需要一定的資金投入。目前地方政府的財(cái)政狀況不景氣，有的僅為“吃飯財(cái)政”，特別是農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，取消了原來(lái)的教育附加費(fèi)和教育集資，而新的教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制又未建立起來(lái)，這使原本教育經(jīng)費(fèi)短缺的矛盾進(jìn)一步凸顯。

在“您認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)農(nóng)村成人教育的資金投入力度如何？”的教師調(diào)查中，2.80%的認(rèn)為很充足，6.85%的認(rèn)為較充足，9.35%的認(rèn)為一般，16.51%的認(rèn)為不太充足，64.49%的認(rèn)為很不充足。在“您認(rèn)為農(nóng)村成人教育的辦公經(jīng)費(fèi)充足嗎？”的調(diào)查中，1.56%的認(rèn)為很充足，2.49%的認(rèn)為較充足，8.72%的認(rèn)為一般，18.69%的認(rèn)為不太充足，67.60%的認(rèn)為很不充足。在對(duì)管理工作者進(jìn)行“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府每年劃撥給農(nóng)村成人教育的經(jīng)費(fèi)，年人均多少錢？”的訪談時(shí)，認(rèn)為0元的占64.29%，0.20元的占2.38%，0.50元的占16.67%，1元的占16.67%?？梢?jiàn)，農(nóng)村成人教育資金投入不足是當(dāng)前制約農(nóng)村成人教育發(fā)展的重要因素之一。

（三）管理體制滯后

隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷與發(fā)展，現(xiàn)行的“以鄉(xiāng)為主”的管理體制，已嚴(yán)重地制約了農(nóng)村成人教育的發(fā)展。在這種體制下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府既擁有農(nóng)村成人教育的辦學(xué)權(quán)又具有管理權(quán)，因此，省、縣兩級(jí)政府及其行政部門較難對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督與管理，不利于區(qū)域農(nóng)村成人教育的協(xié)調(diào)發(fā)展和整體規(guī)劃的實(shí)施。

在“您認(rèn)為‘以鄉(xiāng)為主’這種管理體制有效嗎？”教師問(wèn)卷調(diào)查中，5.92%的認(rèn)為很有效，14.64%的認(rèn)為比較有效，33.64%的認(rèn)為一般，29.28%的認(rèn)為不太有效，10.28%的認(rèn)為根本無(wú)效。在“您認(rèn)為現(xiàn)行管理體制有利于農(nóng)村成人教育的發(fā)展嗎？”這項(xiàng)訪談的調(diào)查中，83.33%的管理工作者認(rèn)為不利，11.90%的認(rèn)為有利，2.38%的認(rèn)為無(wú)關(guān)，2.38%的認(rèn)為尚待改進(jìn)。由此可見(jiàn)，農(nóng)村成人教育工作者多對(duì)現(xiàn)行的“以鄉(xiāng)為主”的管理體制持否定態(tài)度。

（四）農(nóng)村成人教育法規(guī)缺失

教育進(jìn)入法律調(diào)節(jié)領(lǐng)域，是現(xiàn)代社會(huì)與現(xiàn)代教育發(fā)展的必然趨勢(shì)與要求。我國(guó)已頒布的教育法規(guī)有：《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》、《中華人民共和國(guó)教師法》、《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》等。但作為為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供動(dòng)力的農(nóng)村成人教育，至今沒(méi)有一部專門的法規(guī)出臺(tái)，致使農(nóng)村成人教育在發(fā)展的道路上失去了法律的保障。

在“您認(rèn)為國(guó)家制定農(nóng)村成人教育法規(guī)必要嗎？”的教師調(diào)查中，53.58%認(rèn)為非常必要，13.40%比較必要，20.25%一般，7.48%不太必要，5.30%完全沒(méi)有必要。在管理工作者進(jìn)行的同一問(wèn)題訪談中，90.48%認(rèn)為農(nóng)村成人教育立法非常必要。由此可見(jiàn)，制定農(nóng)村成人教育法規(guī)勢(shì)在必行。

二、改革策略初探

（一）強(qiáng)化地方政府領(lǐng)導(dǎo)：農(nóng)村成人教育發(fā)展的前提條件

1．提高地方政府認(rèn)識(shí)是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的前提。溫家寶總理在《全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議上的講話》中指出：“發(fā)展農(nóng)村教育，有經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，有體制問(wèn)題，有師資問(wèn)題，核心是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題解決了，其他問(wèn)題就好解決。只要各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)真正重視，有決心、辦實(shí)事、求實(shí)效，農(nóng)村教育的形勢(shì)就一定會(huì)越來(lái)越好?！钡胤秸鳛檗r(nóng)村成人教育的辦學(xué)主體，在農(nóng)村成人教育發(fā)展中起著關(guān)鍵作用。沒(méi)有地方政府認(rèn)識(shí)的提高，就不可能真正地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村成人教育的領(lǐng)導(dǎo)。

2．建立農(nóng)村成人教育領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和考核機(jī)制。其一，建立農(nóng)村成人教育領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。規(guī)定地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)農(nóng)村成人教育工作，制定制度，規(guī)定責(zé)任，明確任務(wù)，劃定權(quán)力，明文規(guī)定獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。其二，建立農(nóng)村成人教育目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把農(nóng)村成人教育發(fā)展列入地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的任期考核目標(biāo)，加大其考核體系中的權(quán)重。將考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要內(nèi)容和表彰獎(jiǎng)勵(lì)、責(zé)任追究的依據(jù)之一。

（二）構(gòu)建管理新體制：農(nóng)村成人教育發(fā)展的組織保證

構(gòu)建在省政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，“以縣為主”、“縣管、鄉(xiāng)辦、鄉(xiāng)受益”、“三權(quán)分立”和全社會(huì)參與的農(nóng)村成人教育行政管理新體制。

1．新體制必須堅(jiān)持“以縣為主”?？h或縣城是城鄉(xiāng)結(jié)合部，是農(nóng)村之首、城市之尾?？h城是縣域所屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，它承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)農(nóng)村的職能，具有重要的區(qū)域性指揮與服務(wù)功能。把農(nóng)村成人教育的管理權(quán)收歸縣級(jí)政府及其教育部門，有助于發(fā)揮縣級(jí)政府的統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)功能。

2．新體制必須貫徹“鄉(xiāng)辦、鄉(xiāng)受益”。在一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡?！班l(xiāng)辦”有利于因地制宜，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府舉辦成人教育機(jī)構(gòu)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。“鄉(xiāng)受益”是發(fā)展農(nóng)村成人教育的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是農(nóng)村成人教育為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的最根本的要求和體現(xiàn)。

3．新體制必須奉行“三權(quán)分立”。即農(nóng)村成人教育機(jī)構(gòu)的管理權(quán)（督導(dǎo)權(quán)、評(píng)估權(quán)、指導(dǎo)權(quán)以及機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)等）歸縣級(jí)政府及其教育行政部門；所有權(quán)（舉辦成人教育機(jī)構(gòu)的權(quán)力）歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府；辦學(xué)權(quán)（教育機(jī)構(gòu)的行政管理權(quán)）歸機(jī)構(gòu)行政領(lǐng)導(dǎo)。

（三）建立統(tǒng)籌與投入機(jī)制：農(nóng)村成人教育發(fā)展的物質(zhì)保障

1．堅(jiān)持科學(xué)的城鄉(xiāng)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源。其一，調(diào)整城鄉(xiāng)公共教育資源配置機(jī)制。我國(guó)教育資源配置機(jī)制應(yīng)有現(xiàn)行的“城市價(jià)值取向”向“鄉(xiāng)城兼顧，側(cè)重農(nóng)村”的轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)資源的公平而合理的配置，使各個(gè)地方、各個(gè)階層的人都能普遍分享公共教育資源合理配置的利益。其二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)成人教育資源。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育物資、實(shí)習(xí)基地；二是安排城鄉(xiāng)成人教育工作者互動(dòng)。這樣才能做到物盡其用，人盡其才，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享，提高辦學(xué)效益。

2．構(gòu)建以政府投入為主，多渠道相結(jié)合的新投入機(jī)制。省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)政府應(yīng)把農(nóng)村成人教育經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算收支科目，劃撥的經(jīng)費(fèi)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政經(jīng)常收入的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，同時(shí)，應(yīng)確實(shí)確保該經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的比例不少于10%；農(nóng)村成人教育經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位按人均不低于1元的標(biāo)準(zhǔn)上交縣財(cái)政局統(tǒng)一管理使用；政府要鼓勵(lì)非政府組織、地方社區(qū)團(tuán)體及私人機(jī)構(gòu)設(shè)立農(nóng)村成人教育基金；考慮發(fā)行農(nóng)業(yè)教育債券、教育彩票，等等。

（四）制定省級(jí)農(nóng)村成人教育法規(guī)：農(nóng)村成人教育發(fā)展的法律依據(jù)

制定省級(jí)農(nóng)村成人教育法規(guī)，即由省級(jí)行政區(qū)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)按照法定權(quán)限的程序，制定和頒布一部在本省行政區(qū)范圍內(nèi)具有普遍約束力的關(guān)于農(nóng)村成人教育的規(guī)范性文件。制定農(nóng)村成人教育法規(guī)不但是必要的，而且也是可行的。

1．擁有堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。《中華人民共和國(guó)憲法》第一百條和第一百一十六條分別規(guī)定“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！币约啊吨腥A人民共和國(guó)立法法》與《中華人民共和國(guó)教育法》中的相關(guān)規(guī)定，都為制定省級(jí)農(nóng)村成人教育法規(guī)提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

2．擁有立法的參照系。我國(guó)已初步構(gòu)建了教育法的法律體系雛形。所謂教育法的法律體系，是依據(jù)不同國(guó)家機(jī)關(guān)制定的，具有不同法律效力與法律地位的教育法淵源，構(gòu)成的一個(gè)綜合有序的有機(jī)整體。

3．擁有政策指導(dǎo)。成人教育政策，是在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定的成人教育目標(biāo)而制定的關(guān)于成人教育事務(wù)的行為準(zhǔn)則。例如《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》有“大力發(fā)展農(nóng)村成人教育”的明文規(guī)定；《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》也明確指出“積極發(fā)展職業(yè)教育和成人教育……”。這些政策為制定省級(jí)農(nóng)村成人教育法規(guī)提供了堅(jiān)實(shí)的政策依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕龐守興．困惑與超越——新中國(guó)農(nóng)村教育憂思錄〔M〕．桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2003．