摘要：伴隨著中國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村教育的不公平問(wèn)題日益凸顯。本文剖析了農(nóng)村教育在經(jīng)費(fèi)投入、基礎(chǔ)設(shè)施配置、農(nóng)村師資配置方面的不公平現(xiàn)狀，從制度層面提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育公平的建構(gòu)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村教育；公平；制度建構(gòu)

收稿日期：2006—12—26

作者簡(jiǎn)介：李芳云（1974—），女，漢族，山東省成武人，曲阜師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，法學(xué)碩士，主要從事馬克思主義教育、社會(huì)公平問(wèn)題研究。

追求教育公平是當(dāng)今世界教育發(fā)展的基本理念，也是建構(gòu)和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。羅爾斯認(rèn)為，社會(huì)公平首先是分配的公平。從分配的角度而言，社會(huì)成員對(duì)教育的占有實(shí)質(zhì)上是社會(huì)成員對(duì)教育資源的分配。農(nóng)村教育公平與否是就農(nóng)村社會(huì)群體在全體社會(huì)成員中占有教育資源的相對(duì)狀態(tài)而言的。當(dāng)農(nóng)村社會(huì)群體占有教育資源的比例與該群體人口占社會(huì)總?cè)丝诘谋壤咏虮３忠恢聲r(shí)為農(nóng)村教育公平，二者差距較大就是不公平。因此，農(nóng)村教育公平就是追求教育資源的分配均等化，從資源配置上解決農(nóng)村教育資源貧乏的狀態(tài)。如果農(nóng)村社會(huì)群體在教育資源占有結(jié)果上與城市社會(huì)群體相比懸殊較大，我們就無(wú)法得出農(nóng)村教育公平的結(jié)論。

一、農(nóng)村教育不公平現(xiàn)狀透視

1.政府對(duì)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入的不公平，嚴(yán)重制約了農(nóng)村教育的經(jīng)費(fèi)保障。我國(guó)農(nóng)村教育的根本問(wèn)題是經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏已成為制約農(nóng)村教育發(fā)展的瓶頸。教育經(jīng)費(fèi)不足，雖然與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后有關(guān)，但傳統(tǒng)的教育資源配置模式和教育管理政策是更重要的制度性原因。歷來(lái)，我國(guó)政府在教育投入上一直不足，從未達(dá)到1993年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中明確規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)在20世紀(jì)末要占國(guó)民生產(chǎn)總值的4%的要求。而且國(guó)家又把本來(lái)不多的教育經(jīng)費(fèi)主要投放到城市及高等教育上，對(duì)基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育重視不夠，從而造成了城鄉(xiāng)之間教育資源配置失衡和農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的缺乏。僅以2001年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入為例：小學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，城市是農(nóng)村的1.86倍；初中生人均教育經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，城市是農(nóng)村的1.92倍。中央政府教育撥款的92%是用于占人口30%的城市，而占人口70%的農(nóng)村教育只得到8%的中央財(cái)政支持?？傊?，在農(nóng)村教育上，政府負(fù)擔(dān)的教育費(fèi)用比重低，非政府負(fù)擔(dān)的教育費(fèi)用比重較高，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的教育開(kāi)支較多；在政府負(fù)擔(dān)中，中央和省級(jí)政府負(fù)擔(dān)過(guò)少，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府負(fù)擔(dān)過(guò)重。當(dāng)前，雖然為了完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，農(nóng)村義務(wù)教育管理層次已由“以鄉(xiāng)為主”提高為“以縣為主”，促進(jìn)了一些問(wèn)題的解決，但從現(xiàn)有縣級(jí)財(cái)政情況來(lái)看，大多數(shù)財(cái)政困難，沒(méi)有足夠的能力加大對(duì)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入，農(nóng)村教育只能在低水平中艱難維持。雖然國(guó)家出臺(tái)了相應(yīng)政策對(duì)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)予以投入，但僅僅是通過(guò)專項(xiàng)基金的形式，并沒(méi)有明確規(guī)定中央政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的具體責(zé)任，導(dǎo)致中央政府對(duì)農(nóng)村教育投入轉(zhuǎn)移支付的力度不夠。由此可見(jiàn)，政府對(duì)薄弱的農(nóng)村基礎(chǔ)教育進(jìn)行的經(jīng)費(fèi)投入不足，是造成農(nóng)村教育不公平的根本原因。

2．政府對(duì)農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施配置的不公平，嚴(yán)重影響了農(nóng)村教育的基本辦學(xué)條件。長(zhǎng)期以來(lái)，政府公共政策的制定一向堅(jiān)持“城市為中心”的價(jià)值取向，無(wú)視農(nóng)村與城市在教育環(huán)境、教育基礎(chǔ)設(shè)施上的巨大區(qū)別，造成教育基礎(chǔ)設(shè)施的配置向城市傾斜，向城市中的重點(diǎn)學(xué)校傾斜，并且這種傾斜越是向級(jí)別高的城市就越明顯。導(dǎo)致最好的設(shè)施、教師、管理等公共教育資源向少數(shù)優(yōu)勢(shì)學(xué)校流動(dòng)和集中。在城市中，尤其是發(fā)達(dá)的大城市中，有些學(xué)校的校舍設(shè)施、教學(xué)設(shè)備追求豪華，花費(fèi)了大量資金。而“同在一片藍(lán)天下”的農(nóng)村得到國(guó)家的教育基礎(chǔ)設(shè)施配置相對(duì)較少，農(nóng)村實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校新建、改建、擴(kuò)建所需基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，大多由鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)籌措。政府對(duì)農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施配置政策的偏離，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的基本辦學(xué)條件。目前，部分農(nóng)村地區(qū)辦學(xué)條件十分困難，據(jù)《中國(guó)教育報(bào)》2004年夏天對(duì)174個(gè)地市和縣教育局局長(zhǎng)的問(wèn)卷調(diào)查顯示，超過(guò)50％的農(nóng)村小學(xué)的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)難以保障，超過(guò)40％的小學(xué)仍使用危房，缺少課桌凳的小學(xué)接近40％，超過(guò)30％的農(nóng)村小學(xué)粉筆論支有限發(fā)放，接近40％的小學(xué)交不起電費(fèi)，有電不敢開(kāi)燈。比較先進(jìn)的硬件和其他相關(guān)教育條件的建設(shè)，比如一定規(guī)模的圖書(shū)館、多媒體、衛(wèi)星通訊和網(wǎng)絡(luò)等教育設(shè)施等，對(duì)廣大缺少辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的農(nóng)村學(xué)校來(lái)說(shuō)，目前更是難以實(shí)現(xiàn)。這是農(nóng)村教育不公平在實(shí)物形態(tài)上的表現(xiàn)。這種不公平必然給農(nóng)村教育帶來(lái)負(fù)面影響，使農(nóng)村子女入學(xué)率、升學(xué)率和受教育程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。

3．政府對(duì)農(nóng)村教師師資配置方面的不公平，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村教育質(zhì)量的提高。由于歷史的原因，我國(guó)城鄉(xiāng)教師的師資配置，無(wú)論是教師準(zhǔn)入還是教師培養(yǎng)均差異很大。農(nóng)村教師和城市教師相比，在學(xué)歷、就業(yè)、利益分配、福利等方面一直處于弱勢(shì)地位，導(dǎo)致人們無(wú)論從理論層面還是實(shí)踐層面都存在歧視農(nóng)村教育進(jìn)而歧視農(nóng)村教師的傾向。目前，政府對(duì)農(nóng)村教師師資配置的不公平主要體現(xiàn)在如下方面：首先，農(nóng)村教師缺編，負(fù)擔(dān)過(guò)重。近年來(lái)，各地都在大力發(fā)展高中教育，為引進(jìn)師資，各地政府與教育主管部門制定了種種優(yōu)惠政策。同時(shí)，國(guó)家為扶持重點(diǎn)學(xué)校，在師資配置上也向城市傾斜，致使大批農(nóng)村優(yōu)秀教師流向城市或區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)學(xué)校。據(jù)顧明遠(yuǎn)等在《中國(guó)教育發(fā)展報(bào)告》中2002年的調(diào)查，由于編制問(wèn)題，農(nóng)村小學(xué)教師平均要比城市教師多負(fù)擔(dān)2.9個(gè)學(xué)生，農(nóng)村中學(xué)教師平均要比城市教師多負(fù)擔(dān)3.2個(gè)學(xué)生。因分布地區(qū)的差異，實(shí)際上某些農(nóng)村教師的負(fù)擔(dān)更重。其次，農(nóng)村教師工資待遇偏低。以同屆畢業(yè)生、同職稱的教師為例，農(nóng)村教師的工資與本地城鎮(zhèn)的工資相差300多元。而工資以外的福利差距更大，農(nóng)村教師，尤其是縣城以下地區(qū)的農(nóng)村教師的醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金、班主任津貼等政策性福利待遇普遍不能得到完全保障。此外，農(nóng)村教師的工資經(jīng)常被直接或變相地拖欠。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，截至2002年底，各地累計(jì)拖欠中小學(xué)教師國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)工資共134.41億元。2002年全國(guó)共計(jì)新欠中小學(xué)教師國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)工資22.06億元，涉及15個(gè)省份和317個(gè)縣。2003年1月，又有11個(gè)省新欠教師工資2.59億元。再次，農(nóng)村教師缺乏職業(yè)后培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。農(nóng)村教師職業(yè)后教育匱乏已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，它相對(duì)城市教師職業(yè)后培訓(xùn)而言，機(jī)會(huì)少、層次低、培訓(xùn)時(shí)間短、經(jīng)費(fèi)自籌比例高、“工作、學(xué)習(xí)、家庭”矛盾突出等。農(nóng)村教師除了為拿學(xué)歷文憑而不得不進(jìn)修外，幾乎很少外出接受培訓(xùn)或接受10天以上的本地培訓(xùn)。以上種種原因，致使城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育師資的學(xué)歷狀況差距明顯，尤其是具有高學(xué)歷的專任教師(小學(xué)教師具有大專及以上學(xué)歷，初中教師具有本科及以上學(xué)歷)的比例差距更為突出。農(nóng)村師資的缺乏以及受到的不公平待遇，嚴(yán)重影響了農(nóng)村教育質(zhì)量的提高。于是，農(nóng)村義務(wù)教育培養(yǎng)出來(lái)的青少年的基本素質(zhì)自然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市青少年，他們?cè)谏鐣?huì)競(jìng)爭(zhēng)中必將處于起點(diǎn)的劣勢(shì)地位。

二、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育公平的制度建構(gòu)

1．建立以調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育投資為核心的農(nóng)村教育新體制，落實(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)村教育的各項(xiàng)政策。教育作為一項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)，必須由政府來(lái)設(shè)立、維持和加以發(fā)展，這是一個(gè)無(wú)可爭(zhēng)辯的國(guó)家政府行為。農(nóng)村教育占全國(guó)教育的很大部分，然而，從目前我國(guó)教育投入的結(jié)構(gòu)來(lái)看，整個(gè)農(nóng)村教育投入比例太小。因此國(guó)家應(yīng)建立以調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育投資為核心的農(nóng)村教育新體制，從政策上給農(nóng)村教育予以支持，確保農(nóng)村學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的硬件和軟件資源配置。為此，針對(duì)近年來(lái)農(nóng)村教育公平缺失的現(xiàn)狀，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“牢固樹(shù)立解決好我們農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，依靠大力發(fā)展農(nóng)村教育，提高勞動(dòng)者整體素質(zhì)的思路，切實(shí)重視和加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育。”溫家寶總理在政府工作報(bào)告中談到教育問(wèn)題時(shí)，宣布從2005年起，免除國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生的書(shū)本費(fèi)、雜費(fèi)，并補(bǔ)助住宿學(xué)生生活費(fèi)；到2007年全國(guó)農(nóng)村全部實(shí)行這一政策。此舉不僅體現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)村貧困家庭的關(guān)懷，更重要的是，費(fèi)用全免真正體現(xiàn)了對(duì)弱勢(shì)農(nóng)村教育的公平性。各級(jí)政府要制定出相應(yīng)的措施，保證中央的政策落到實(shí)處。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海省份，可以提前進(jìn)行。當(dāng)然，建立以調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育投資為核心的農(nóng)村教育新體制，落實(shí)中央政府重視農(nóng)村教育的政策，加大對(duì)農(nóng)村教育的投資力度，要明確中央和省級(jí)政府的責(zé)任，因地制宜，不能搞“一刀切”。結(jié)合我國(guó)各省市農(nóng)村的實(shí)際情況，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，縣財(cái)政較富足，“以縣為主”進(jìn)行資金投入完全可以。在蘇南地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就可以負(fù)擔(dān)。在東、中部地區(qū)有些省的財(cái)政是較好的，但下面有些貧困縣是“吃飯財(cái)政”，甚至“飯”也吃不飽，“以縣為主”保證不了義務(wù)教育的需要，這就要加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政的責(zé)任，有些嚴(yán)重貧困地區(qū)甚至要“以省為主”保證投入。在西部各省和中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省，省財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，這就要中央加大對(duì)農(nóng)村教育的資金投入。

2．要建立對(duì)農(nóng)村教育資金投入的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。由于一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村教育應(yīng)占的比例，地方政府撥款隨意性很大。同時(shí)，在中國(guó)現(xiàn)行的行政、財(cái)政體制背景下，均等化的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在短期內(nèi)不可能建立，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)得不到必需的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。在弱勢(shì)人群的公共選擇影響力很弱的情況下，即使地方政府有足夠的財(cái)力，也難以保證它們會(huì)給農(nóng)村教育撥出充足的經(jīng)費(fèi)。因此，如果想通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)足農(nóng)村教育開(kāi)支的缺口，必須制定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的制度和辦法。首先，建立試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)農(nóng)村教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)。在目前建立全面的科學(xué)的農(nóng)村教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度條件尚不成熟的情況下，可選擇先在國(guó)家級(jí)貧困縣完善農(nóng)村教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。因?yàn)檫@些縣的農(nóng)村教育是全國(guó)的難點(diǎn)，經(jīng)費(fèi)極為短缺，需要解決的問(wèn)題最多，難度也最大，可以為建立全面的科學(xué)的農(nóng)村教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度積累經(jīng)驗(yàn)。其次，確定農(nóng)村教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支出范圍。農(nóng)村教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)主要用于兩種支出：一是主要用于危房改造支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、往年拖欠的教職工工資等。二是需要體現(xiàn)上級(jí)政策意圖的支出，如對(duì)于貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“兩免一補(bǔ)”(免雜費(fèi)、免書(shū)本費(fèi)，補(bǔ)助寄宿生)的補(bǔ)助等。對(duì)屬于中央和地方共同承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任的項(xiàng)目，要按照各自應(yīng)負(fù)擔(dān)的比例進(jìn)行分擔(dān)；凡屬于地方財(cái)政支出范圍內(nèi)的項(xiàng)目，中央不再進(jìn)行專項(xiàng)撥款。再次，要完善農(nóng)村教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法。應(yīng)明確和科學(xué)設(shè)計(jì)各項(xiàng)撥款的計(jì)算方法和計(jì)算依據(jù)，合理進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)的采集，并且要考慮到影響各項(xiàng)撥款數(shù)額的相關(guān)因素，包括人員支出因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素和其他政策因素，減少轉(zhuǎn)移支付的隨意性，使資金得到更合理的運(yùn)用。

3．要建立農(nóng)村教師利益補(bǔ)償和均衡機(jī)制。農(nóng)村師資緊缺、學(xué)歷低、工資待遇低是當(dāng)前農(nóng)村教育不公平中亟待解決的問(wèn)題。目前農(nóng)村不少地區(qū)優(yōu)秀師資流失，大量代課教師的出現(xiàn)說(shuō)明現(xiàn)行農(nóng)村教師培養(yǎng)、聘任制度上存在著嚴(yán)重的缺陷。當(dāng)務(wù)之急，要建立一套補(bǔ)償機(jī)制，著力提高工作生活條件相對(duì)落后的農(nóng)村教師待遇。嘗試打破城鄉(xiāng)二元的傳統(tǒng)格局，推行城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)教育的做法值得重視和推廣。農(nóng)村教師除了和城市同一級(jí)別的教師統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)外，還有額外補(bǔ)貼。在師資分配上，政府要按照公平原則進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，建立農(nóng)村學(xué)校教師“進(jìn)得來(lái)、出得去”的合理流動(dòng)機(jī)制和農(nóng)村學(xué)校教師“留得住、待得長(zhǎng)”的保障機(jī)制。要通過(guò)教育決策的集體選擇，最大限度地整合、平衡各種不同的利益要求，形成一種有效的利益均衡機(jī)制，保證絕大多數(shù)社會(huì)成員的需要和利益在教育政策中得到全面反映，以實(shí)現(xiàn)“全體公民”的教育公平。

4．要從法律上給予保障，逐步完善農(nóng)村教育的相關(guān)立法和監(jiān)督。農(nóng)村教育是建立在依法治教的基礎(chǔ)上的，而我國(guó)現(xiàn)行的教育法律法規(guī)對(duì)涉及農(nóng)村教育資源配置的一些重大問(wèn)題還沒(méi)有作出明確的規(guī)定，這就需要我們確認(rèn)政府的責(zé)任和義務(wù)。通過(guò)重新修訂《義務(wù)教育法》，制定《農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)保障法》或《農(nóng)村義務(wù)教育投入法》等相關(guān)法規(guī)，完善我國(guó)的農(nóng)村教育財(cái)政法規(guī)體系，對(duì)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的籌集、分擔(dān)、分配、使用、管理等作出明確規(guī)定，進(jìn)一步制定《政府間轉(zhuǎn)移支付法》，明確實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的形式、原則、資金的分配方法和撥付程序，以及違反時(shí)進(jìn)行處罰的標(biāo)準(zhǔn)等，以規(guī)范和約束相應(yīng)責(zé)任人的行為。要健全農(nóng)村教育資金投入的事前、事中、事后的監(jiān)督體系。事前監(jiān)督主要是合理確定農(nóng)村教育資金投入的規(guī)模；事中監(jiān)督主要是保證農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付資金不被截留和挪用；事后監(jiān)督主要是對(duì)農(nóng)村教育投入資金的使用效果進(jìn)行績(jī)效分析，使資金使用能真正達(dá)到政府的政策目標(biāo)。根據(jù)目前我國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)該成立一個(gè)由本級(jí)人大代表、政府官員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村代表和知名專家學(xué)者組成的委員會(huì)，來(lái)執(zhí)行這項(xiàng)監(jiān)督責(zé)任。不論是哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都要有法可依，并進(jìn)行相應(yīng)的處理，這樣才能從制度上保證農(nóng)村教育公平的實(shí)施效果。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕徐中偉.略論農(nóng)村義務(wù)教育公平〔J〕.北京教育學(xué)報(bào)，2003，(6)61-64.