范履冰　郭春甫

摘 要：行政問(wèn)責(zé)制是構(gòu)建責(zé)任政府的具體制度安排。問(wèn)責(zé)制度在制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行層面存在制度墮距。制度墮距對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生重要影響，因此，從制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行層面改進(jìn)問(wèn)責(zé)制制度文本，消弭制度墮距，有助于構(gòu)建優(yōu)良的問(wèn)責(zé)制制度，推動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)行為合理化。

關(guān)鍵詞： 行政問(wèn)責(zé)制；制度墮距；地方政府經(jīng)濟(jì)行為；影響

中圖分類(lèi)號(hào)：DF 2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

行政問(wèn)責(zé)制作為政治體制改革與行政體制改革的交合點(diǎn)，在推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)的過(guò)程中，有著不容忽視的重要作用。由于在制度構(gòu)建上還存在諸多理論結(jié)點(diǎn)和制度缺陷，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)制在制度設(shè)計(jì)及制度實(shí)施中的各種狀態(tài)（當(dāng)然、實(shí)然、應(yīng)然）之間出現(xiàn)了諸多“差距”，這種差距被稱(chēng)之為“制度墮距”。

一、制度墮距的概念

（一）“制度墮距”的概念

制度的當(dāng)然狀態(tài)指稱(chēng)制度的文本或要義，制度的實(shí)然狀態(tài)標(biāo)示制度的執(zhí)行狀況，制度的應(yīng)然狀態(tài)暗示制度改進(jìn)的目標(biāo)。一般而言，這三種狀態(tài)是分離的，如果按照增進(jìn)社會(huì)福利的標(biāo)準(zhǔn)，往往是應(yīng)然狀態(tài)優(yōu)于當(dāng)然狀態(tài)，而當(dāng)然狀態(tài)優(yōu)于實(shí)然狀態(tài)。制度的三種狀態(tài)之間必然存在差距，即制度墮距。制度墮距又可分為兩類(lèi)，上向墮距是制度的應(yīng)然狀態(tài)和實(shí)然狀態(tài)之間的差距，下向墮距是制度的當(dāng)然狀態(tài)和實(shí)然狀態(tài)之間的差距［1］。

（二）問(wèn)責(zé)制制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)

制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)也即制度的應(yīng)然狀態(tài)。行政問(wèn)責(zé)制制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)在于構(gòu)建責(zé)任政府。從廣義的層面來(lái)看，政府責(zé)任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個(gè)社會(huì)中的職能和義務(wù)，即法律和社會(huì)所要求的義務(wù)［2］。責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，又是一種對(duì)政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度性安排，這種制度安排基于“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”這一理論邏輯，它意味著有權(quán)必有責(zé)、權(quán)與責(zé)相稱(chēng)，政府行為必須時(shí)刻處于一種責(zé)任狀態(tài)。構(gòu)建責(zé)任政府需要從四個(gè)方面入手：轉(zhuǎn)變政府自身行政理念；提高公共行政人員的責(zé)任感；相關(guān)法律、制度與機(jī)制建設(shè)是保障；建立完善的責(zé)任監(jiān)督與追究要件［3］。因此，問(wèn)責(zé)制制度設(shè)計(jì)以及實(shí)施的最終目的即是構(gòu)建責(zé)任政府。

（三）問(wèn)責(zé)制制度設(shè)計(jì)的要義

制度的要義即制度的當(dāng)然狀態(tài)。具體而言，也就是形成行政問(wèn)責(zé)制度的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)

章、規(guī)定及條例文本所傳遞的信息。作為中國(guó)政治生活中制度創(chuàng)新的重要舉措，官員問(wèn)責(zé)已經(jīng)走向制度化，涉及中央政府制訂的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，以及黨政機(jī)關(guān)出臺(tái)的相應(yīng)黨紀(jì)政紀(jì)［4］，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政干部辭職暫行規(guī)定》等。

（四）問(wèn)責(zé)制制度設(shè)計(jì)的執(zhí)行狀況

制度的執(zhí)行狀況也即制度的實(shí)然。行政問(wèn)責(zé)制制度設(shè)計(jì)的文本要產(chǎn)生具體效果，需要相關(guān)主體的執(zhí)行行為。由于從觀念形態(tài)的制度到現(xiàn)實(shí)形態(tài)的執(zhí)行其間尚有一段相當(dāng)長(zhǎng)的距離，因此在行政問(wèn)責(zé)制的各個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)也可能出現(xiàn)執(zhí)行偏差。

二、行政問(wèn)責(zé)制制度墮距的表現(xiàn)形式

行政問(wèn)責(zé)制萌芽之前，傳統(tǒng)的承擔(dān)責(zé)任的方式是承擔(dān)刑事責(zé)任和黨紀(jì)責(zé)任，這意味著除非公職人員出現(xiàn)犯罪等重大問(wèn)題，否則不需要承擔(dān)責(zé)任。在責(zé)任的視域中出現(xiàn)的“灰色地帶”，諸如消極懈怠、碌碌無(wú)為、形象工程、弄虛作假等行徑會(huì)因?yàn)槠浜蠊槐蛔肪炕蜃肪坎涣蜃肪坎粡氐锥鴮?dǎo)致其責(zé)任者——即那些敗德官員或部門(mén)由于其行為所需付出的成本太低，進(jìn)而使其惡性得以泛濫甚或難以被遏制。同時(shí)，這些行為還為國(guó)家治理層面增加了沉重的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致政府公信力的下降以及合法性的危機(jī)，因此，問(wèn)責(zé)制的制度設(shè)計(jì)就成為必然。

行政問(wèn)責(zé)制自實(shí)施以來(lái)，問(wèn)責(zé)力度不斷加大、問(wèn)責(zé)成效不斷擴(kuò)大、問(wèn)責(zé)制度不斷細(xì)化、問(wèn)責(zé)客體范圍也不斷擴(kuò)大，已取得了一定的效果。但要看到，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于存在著制度墮距，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)制沒(méi)有取得應(yīng)有的制度績(jī)效。具體而言，問(wèn)責(zé)制的制度墮距主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：

（一）問(wèn)責(zé)主體方面的制度墮距

在實(shí)踐中，實(shí)施問(wèn)責(zé)的主體單一，多為行政系統(tǒng)內(nèi)部或黨組織內(nèi)部的上問(wèn)下責(zé)。人民代表大會(huì)作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，是最重要的問(wèn)責(zé)主體，但其作用卻沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。各級(jí)人大雖擁有法定的質(zhì)問(wèn)權(quán)和罷免權(quán)，但詢(xún)問(wèn)制度卻很少啟動(dòng)，罷免制度也主要是使針對(duì)違法犯罪的官員才實(shí)行。這有違行政問(wèn)責(zé)制建立的目標(biāo)：即行政問(wèn)責(zé)制度關(guān)注一切責(zé)任，并不僅僅是針對(duì)出現(xiàn)了重大安全事故或貪污腐敗案件才實(shí)施問(wèn)責(zé)，而這也是責(zé)任政府本身的意蘊(yùn)所在。同時(shí)，政黨體系和行政體系之外的異體問(wèn)責(zé)主體缺位，也會(huì)導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)制流于形式?，F(xiàn)行行政問(wèn)責(zé)制的制度墮距，體現(xiàn)為它并未為構(gòu)建責(zé)任政府而設(shè)計(jì)一套普適性的制度以厘定問(wèn)責(zé)主體。在文本層面存在著這種模糊性，不可避免地導(dǎo)致具體操作層面的不確定性。具體由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)主體是否具有合法性，當(dāng)出現(xiàn)多個(gè)問(wèn)責(zé)主體時(shí)，如何協(xié)調(diào)彼此關(guān)系等問(wèn)題在具體操作中日漸顯現(xiàn)。

（二）問(wèn)責(zé)客體方面的制度墮距

問(wèn)責(zé)客體界定模糊?，F(xiàn)行的問(wèn)責(zé)制在確定責(zé)任客體時(shí)，幾乎無(wú)一例外地將政府各部門(mén)的行政首長(zhǎng)以及參照?qǐng)?zhí)行的部門(mén)副職、派出機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)的一把手作為問(wèn)責(zé)的主要責(zé)任者，實(shí)行從誡勉、批評(píng)到停職反省、勸其辭職等一系列的追究責(zé)任的辦法。這種制度文本，在我國(guó)現(xiàn)行政治實(shí)踐中意味著被問(wèn)責(zé)的公職人員在未來(lái)的仕途發(fā)展中提高了個(gè)人升遷的門(mén)檻。從機(jī)會(huì)成本角度來(lái)分析，問(wèn)責(zé)對(duì)象必然考量查處成本與自己隱匿事件真相成本之間的差額，進(jìn)而做出有利于自己的決定。因此，問(wèn)責(zé)制在問(wèn)責(zé)客體的制度設(shè)計(jì)上存在著制度墮距，這也導(dǎo)致了很多官員在事故發(fā)生后拒不承擔(dān)責(zé)任，甚至逃避責(zé)任。這種制度設(shè)計(jì)不但有悖于實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的初衷，實(shí)踐中也起不到監(jiān)督和威懾的作用。

（三）問(wèn)責(zé)內(nèi)容方面的制度墮距

問(wèn)責(zé)內(nèi)容缺乏法律規(guī)范，問(wèn)責(zé)范圍以及標(biāo)準(zhǔn)彈性過(guò)大。問(wèn)責(zé)制從“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”到形成正式制度以來(lái)，問(wèn)責(zé)的范圍不斷細(xì)化，問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)也不斷地被校正。問(wèn)責(zé)事由也由僅限于重大安全生產(chǎn)事故、公共安全事故等開(kāi)始涉及到行政效率、公共決策以及公共服務(wù)等方面。但由于問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)主體面對(duì)具體問(wèn)責(zé)事由無(wú)法用同一尺度來(lái)衡量責(zé)任輕重，同時(shí)，地方政府可以運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)，在具體操作過(guò)程中自行決定責(zé)任的輕重，也就出現(xiàn)了不同地方甚至是同一地方對(duì)同一類(lèi)型事件處理方式不同的現(xiàn)象，因此，在問(wèn)責(zé)內(nèi)容上體現(xiàn)的制度墮距表現(xiàn)為問(wèn)責(zé)缺乏剛性，處置隨意性大，責(zé)任劃分上彈性空間過(guò)大。

（四）問(wèn)責(zé)程序方面的制度墮距

問(wèn)責(zé)程序存在缺陷，行政性問(wèn)責(zé)多于程序性問(wèn)責(zé)。行政性問(wèn)責(zé)意味著問(wèn)責(zé)的依據(jù)是行政性的，官員的責(zé)任比較模糊，缺少明確的法律依據(jù)，一般只有行政性文件依據(jù)，或者是行政首長(zhǎng)的臨時(shí)性決策［5］。問(wèn)責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志，亦即何時(shí)問(wèn)責(zé)，如何問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)程度如何，都缺乏必要的程序規(guī)定；同時(shí)，問(wèn)責(zé)要追究到哪一級(jí)為恰當(dāng)，現(xiàn)有的各種規(guī)定并無(wú)明顯的解釋?zhuān)虼?，制度墮距在?wèn)責(zé)程序上就表現(xiàn)為，缺少?lài)?yán)格、統(tǒng)一的程序界定，增加了問(wèn)責(zé)制度執(zhí)行的難度。

三、行政問(wèn)責(zé)制制度墮距對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的負(fù)面影響

在中國(guó)的政權(quán)體系中，地方政府具有雙重角色。它是上級(jí)政府的直接下級(jí)，受其行政領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)它隸屬于同級(jí)人民代表大會(huì)，對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。一方面，一級(jí)地方政府要通過(guò)自上而下的行政渠道貫徹執(zhí)行上級(jí)政府直至中央的決策命令；另一方面，它又要對(duì)本區(qū)域的公共事務(wù)進(jìn)行管理，謀求地方的發(fā)展［6］。地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益的最大化，不可避免地發(fā)生行為偏差。地方政府首要目標(biāo)是追求地方利益的最大化，在具體經(jīng)濟(jì)行為中就出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)行為目標(biāo)的短期化、地方保護(hù)主義、泛化行政干預(yù)、“上有政策、下有對(duì)策”等現(xiàn)象的產(chǎn)生［7］。由于行政問(wèn)責(zé)制存在著制度墮距，因此，對(duì)地方政府上述經(jīng)濟(jì)行為無(wú)法實(shí)施有效的監(jiān)管。具體表現(xiàn)為：

（一）對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為目標(biāo)短期化的監(jiān)管缺位

地方政府目標(biāo)的短期化，是指地方政府地區(qū)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，急功近利，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的行為傾向。地方政府甚至不惜以拼資源來(lái)?yè)Q取任期內(nèi)“政績(jī)”，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、環(huán)境等方面卻重視不夠，投入不足，最終使這些產(chǎn)業(yè)會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。制度設(shè)計(jì)上存在的缺陷在涉及需要問(wèn)責(zé)的具體事件時(shí)，由于問(wèn)責(zé)主體單一且多為同體問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)客體的模糊，問(wèn)責(zé)程序的任意性以及問(wèn)責(zé)內(nèi)容不確定性，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)制難以對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為目標(biāo)短期化形成強(qiáng)有力的約束。在這種情況下，問(wèn)責(zé)制不但起不到必要的約束作用，反而在某種程度上給地方政府“自由發(fā)揮”留下了空間。若無(wú)上級(jí)或中央相關(guān)機(jī)構(gòu)的追查，地方政府及其公職人員出于自利的緣故，很多時(shí)候采取一種隱瞞事件真相的方式對(duì)抗上級(jí)的問(wèn)責(zé)。眾所周知的“鐵本事件”以及各地不斷發(fā)生的煤礦事故驗(yàn)證了這種缺陷。若這種隱瞞行為不能得以及時(shí)查處，就會(huì)給地方政府一種錯(cuò)誤的“激勵(lì)”信號(hào)，更會(huì)產(chǎn)生投資、信貸以及政績(jī)沖動(dòng)。

（二）對(duì)地方保護(hù)主義監(jiān)管失位

地方保護(hù)是指地方政府運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段，人為制造市場(chǎng)歧視，限制和干擾市場(chǎng)要素自由流動(dòng)的行為，其核心是地區(qū)封鎖。地方保護(hù)主義違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由、平等、開(kāi)放的原則，其危害是明顯的。由于地方保護(hù)主義的隱蔽性以及信息傳遞鏈條的過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致在具體問(wèn)責(zé)時(shí)，對(duì)于地方政府的地方保護(hù)主義是否屬于問(wèn)責(zé)范圍無(wú)法準(zhǔn)確界定，同時(shí)，做出保護(hù)主義措施的地方政府公職人員一般都以“維護(hù)區(qū)域利益，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的旗號(hào)來(lái)實(shí)施具體保護(hù)措施，因此在行為主體是否應(yīng)負(fù)責(zé)的界定上存在模糊性。這種制度墮距的存在，導(dǎo)致地方保護(hù)主義受到的約束力量有限，而地方政府在自利性的驅(qū)動(dòng)下，在因制度約束而遺留下的空間中繼續(xù)實(shí)施保護(hù)主義，行政問(wèn)責(zé)制度無(wú)法對(duì)地方保護(hù)主義實(shí)施有效的監(jiān)管。

（三）對(duì)地方政府泛化的行政行為在干預(yù)監(jiān)督力度上乏力

地方政府泛化行政干預(yù)行為，是指地方政府仍在一定程度上頑固地保留著傳統(tǒng)體制下的行政行為習(xí)慣，沿用并泛化行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為。主要表現(xiàn)為運(yùn)用行政強(qiáng)制手段來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)。行政問(wèn)責(zé)制的核心，就是要通過(guò)一系列的制度安排，使官員能真正樹(shù)立一種高度的責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，在公共管理活動(dòng)中對(duì)其引起的不良的后果承擔(dān)責(zé)任。這實(shí)際上體現(xiàn)的是一種權(quán)力和責(zé)任的平衡。地方政府的過(guò)度行政干預(yù)將市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)置于其行政權(quán)力之下，這種行為自身具有高度隱蔽性，地方政府在介于“管制”與“干預(yù)”之間存在較大的自由裁量權(quán)。對(duì)于此類(lèi)行為，在現(xiàn)有問(wèn)責(zé)制的框架內(nèi)，很難被認(rèn)為是需要問(wèn)責(zé)的事由，輔之以高昂的搜尋成本和查處成本，因此，這類(lèi)經(jīng)濟(jì)行為很難被問(wèn)責(zé)。

（四）對(duì)“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的控制失效

所謂“上有政策、下有對(duì)策”，就是指地方政府無(wú)視中央政府宏觀調(diào)控的權(quán)威性和統(tǒng)一性，以變通、走樣、形式化的方式抵制中央命令、曲解中央政策的行為。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域活動(dòng)中，地方政府的“上有政策、下有對(duì)策”的行為影響了中央宏觀調(diào)控初衷的實(shí)現(xiàn)，并在實(shí)際運(yùn)作中，加入了地方政府自身的利益成分，進(jìn)而導(dǎo)致中央政策效用的缺失。行政問(wèn)責(zé)制制訂的目的之一就在于糾正地方政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的這種上有政策、下有對(duì)策的行為。但由于制度墮距的存在，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)主體面臨著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，不能正常履行監(jiān)督職能，無(wú)疑會(huì)降低地方政府因采取對(duì)策行為或因違反中央政策意圖而被查出的幾率。當(dāng)問(wèn)責(zé)制度失去其應(yīng)有的功能時(shí)，地方政府因其行為被查處的可能性大大降低，必然在后繼的行為中繼續(xù)執(zhí)行相同的策略，從而使“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象越演越烈。

四、縮短制度墮距措施

制度改進(jìn)的目的，在于縮短制度墮距。好的制度改進(jìn)能在縮短上向墮距的同時(shí)，縮短下向墮距。對(duì)于問(wèn)責(zé)制的發(fā)展和改進(jìn)，一方面要使制度逐漸完善合理，制度文本或要義真正能夠促進(jìn)民主政治的發(fā)展，另一方面，又要切合問(wèn)責(zé)制制度本身的特點(diǎn)和實(shí)際情況，保證其實(shí)踐操作能達(dá)到制度的本義。

（一）制度建設(shè)

1．問(wèn)責(zé)主體多元化

異體問(wèn)責(zé)是一種更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的問(wèn)責(zé)方式。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)建立以民意和輿論為基礎(chǔ)，以權(quán)力機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，民主黨派、人民團(tuán)體、大眾傳媒、社會(huì)公眾等多方有序參與、相互配合、共同促進(jìn)的異體問(wèn)責(zé)體系［8］。加強(qiáng)人大的問(wèn)責(zé)權(quán)力是深化異體問(wèn)責(zé)的核心。憲法及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢(xún)權(quán)、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等。通過(guò)行使質(zhì)詢(xún)權(quán)和調(diào)查權(quán)可以對(duì)有關(guān)官員起到督察、規(guī)范作用，通過(guò)罷免和撤職的方式可對(duì)官員起到約束和威懾作用。隨著立法力度的不斷加大，需要進(jìn)一步建立信任投票制、彈劾制以及主要負(fù)責(zé)人引咎辭職制度等，以增強(qiáng)人大問(wèn)責(zé)力度［9］。此外，吸納各民主黨派、人民團(tuán)體、大眾媒體、社會(huì)公眾等不同主體進(jìn)入到問(wèn)責(zé)制度中，構(gòu)建問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)， 問(wèn)責(zé)主體的多元化，從不同維度對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為形成監(jiān)督和控制，可以有效消除信息不對(duì)稱(chēng)，使問(wèn)責(zé)主體有足夠的信息來(lái)鑒別地方政府經(jīng)濟(jì)行為合理與否，從而起到摒棄地方政府經(jīng)濟(jì)行為過(guò)于追求自身利益導(dǎo)致的種種失范行為。

2．厘定問(wèn)責(zé)客體

在問(wèn)責(zé)對(duì)象上，從部門(mén)問(wèn)責(zé)制的理論和實(shí)踐看，可以說(shuō)凡是公共資金的組織機(jī)構(gòu)內(nèi)的各級(jí)官員或者說(shuō)承擔(dān)公共職責(zé)的所有官員都屬于問(wèn)責(zé)對(duì)象。從我國(guó)國(guó)情看，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及工青婦等群眾團(tuán)體的官員甚至國(guó)有企事業(yè)單位的管理者都屬于問(wèn)責(zé)對(duì)象。針對(duì)具體問(wèn)責(zé)事件，根據(jù)權(quán)責(zé)相符的原則，確立責(zé)任輕重。在現(xiàn)有《國(guó)家公務(wù)員法》框架內(nèi)完善職位分類(lèi)制度，明確權(quán)責(zé)一致，加強(qiáng)行政人員的責(zé)任觀念，明確責(zé)任主體，改變權(quán)責(zé)不對(duì)等狀況；同時(shí)，黨政之間、黨政交叉正職之間、正副職之間的職權(quán)必須明確劃分，以保證有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)對(duì)等。責(zé)任客體的確立，進(jìn)一步規(guī)范了地方政府經(jīng)濟(jì)行為，當(dāng)其行為出現(xiàn)失范時(shí)，由于問(wèn)責(zé)客體的明晰化，因此，有可問(wèn)責(zé)之人，有應(yīng)負(fù)責(zé)之事，可以對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為形成強(qiáng)有力的約束。

3．?dāng)U大問(wèn)責(zé)范圍

當(dāng)前問(wèn)責(zé)范圍不能僅限于在社會(huì)上造成不良影響的行為，而應(yīng)當(dāng)把官員的所有職責(zé)行為都納入其中，特別是那些已經(jīng)或可能違背公共利益、沒(méi)有滿足公眾期望的行為，以及碌碌無(wú)為、不思進(jìn)取的官僚。地方政府特別是負(fù)有一定責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者，在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)時(shí)，不但要考慮到地方利益，還需要考慮整體利益，同時(shí)，在任期內(nèi)無(wú)所作為，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起到任何作用的官員也將被問(wèn)責(zé)，這有效解決了問(wèn)責(zé)的動(dòng)力機(jī)制，使地方政府公職人員在行使職權(quán)時(shí)，具有明確的目標(biāo)方向和實(shí)行職權(quán)的范圍。

4．問(wèn)責(zé)程序的可操作性

問(wèn)責(zé)程序應(yīng)該貫穿于整個(gè)“問(wèn)”的過(guò)程中，主要包括責(zé)任的認(rèn)定程序、問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)程序、問(wèn)責(zé)的回應(yīng)程序、問(wèn)責(zé)的救濟(jì)程序等等。具體而言，包括質(zhì)詢(xún)、彈劾、罷免等方面的程序要求，同時(shí)還應(yīng)包括引咎辭職以及辭職后重新任命等等救濟(jì)程序，以達(dá)到用程序來(lái)保證問(wèn)責(zé)制沿著法治的軌道進(jìn)行，防止陷入人治的誤區(qū)。這意味著，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為實(shí)施問(wèn)責(zé)時(shí)，問(wèn)責(zé)程序的法定化將形成一種制度化制約，按照可操作化的問(wèn)責(zé)程序，對(duì)公職人員需要負(fù)責(zé)的事項(xiàng)、需要負(fù)責(zé)事項(xiàng)的認(rèn)定、需要負(fù)責(zé)事項(xiàng)的程度都遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而保證了問(wèn)責(zé)制度的公平性，同時(shí)也對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為形成一種預(yù)警機(jī)制，有效制約地方政府經(jīng)濟(jì)行為的“短視傾向”。

（二）增強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度的文本解讀能力

1．加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)教育等非正式制度建設(shè)，重視責(zé)任意識(shí)。

意識(shí)形態(tài)是一種節(jié)約機(jī)制，通過(guò)它人們認(rèn)識(shí)了他們所處的環(huán)境，并被一種世界觀導(dǎo)引［10］。

具體而言 ，行政問(wèn)責(zé)制的完善和發(fā)展需要加強(qiáng)思想政治教育，加快服務(wù)型行政文化的培育。加強(qiáng)思想政治教育大致可分為兩個(gè)層面：第一層面是加強(qiáng)對(duì)作為政策目標(biāo)群體的社會(huì)大眾思想教育，其目的在于通過(guò)家庭的培養(yǎng)、學(xué)校的教育、大眾傳媒的宣傳等渠道使人們逐漸掌握正確的政治價(jià)值觀、培養(yǎng)正確的政治行為模式，形成對(duì)國(guó)家、政黨、權(quán)威、權(quán)利義務(wù)及社會(huì)制度的正確認(rèn)識(shí)，順利地完成有利于我們現(xiàn)行社會(huì)制度的政治社會(huì)化過(guò)程［11］。在這一層面，內(nèi)化的價(jià)值觀及行為模式使人們樹(shù)立正確的責(zé)任意識(shí)。第二層面是加強(qiáng)對(duì)地方政府公職人員的思想政治教育，其目的在于讓公職人員實(shí)現(xiàn)基本的政治社會(huì)化過(guò)程后，可以在較高層面樹(shù)立責(zé)任意識(shí)、營(yíng)造和建立起他們的社會(huì)榮耀感和高尚的職業(yè)情操，進(jìn)而喚起他們的社會(huì)責(zé)任感、事業(yè)心和敬業(yè)精神，從思想上為地方政府公職人員樹(shù)立正確的責(zé)任意識(shí)筑起堅(jiān)固的防線。

2．促進(jìn)地方政府對(duì)問(wèn)責(zé)制度文本的認(rèn)知

一方面，組織好相關(guān)的政策執(zhí)行主體通過(guò)認(rèn)真的學(xué)習(xí)來(lái)達(dá)到對(duì)問(wèn)責(zé)制度文本的準(zhǔn)確認(rèn)知。另一方面，應(yīng)加大問(wèn)責(zé)制度文本的宣傳力度。

3．通過(guò)建立科學(xué)的績(jī)效考核體系增強(qiáng)對(duì)問(wèn)責(zé)制度文本的認(rèn)同

提高行政績(jī)效，建立和完善科學(xué)的地方政府績(jī)效評(píng)估制度是增強(qiáng)認(rèn)同的主要方式?？茖W(xué)的地方政府官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)該體現(xiàn)以下思想：一是在對(duì)一個(gè)地方政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)該把該地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與其歷史狀況及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，尤其要注重該地方的可持續(xù)發(fā)展的能力；二是對(duì)地方政府官員的考核、評(píng)價(jià)應(yīng)該取向于一個(gè)綜合的指標(biāo)體系，而不應(yīng)僅僅局限于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。重新設(shè)計(jì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，引導(dǎo)地方政府在資源配置偏好上與中央保持一致。オ

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The Influences of Investigating Responsibility System

on the Economic Activities of Local Authority

FAN Lü瞓ing, GUO Chun fu

(School of Politics and Public Administration, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China)

Abstract:The investigating responsibility system is the concrete institutional arrangement to construct a responsible government. The institutional lag exists in the design and execution of this system. It affects the economic activities of local authority notably. Therefore, improving the system text of the investigating responsibility system from the aspects of design and execution, and eliminating the institutional lag will be helpful in the construction of a better investigating responsibility system. They can also promote the rationalization of local authority economic activities.

Key words:investigating responsibility system; institutional lag; local authority economic activity; influence

本文責(zé)任編輯：汪太賢