龔　冰

[摘要]以《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》的頒布實施為標(biāo)志，中國扶貧開發(fā)進(jìn)入新階段。扶貧效果表明．在總結(jié)過去成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家采取了一系列扶貧開發(fā)新策略是正確而有效的。對這些策略進(jìn)行總結(jié)和評價，對于“十一五”及今后扶貧開發(fā)的策略調(diào)整乃至目標(biāo)的如期實現(xiàn)具有重要的意義。

[關(guān)鍵詞]扶貧開發(fā)；策略與效果；評價

[作者簡介]龔冰，廣西外資扶貧項目管理中心經(jīng)濟師，廣西南寧530023

[中圖分類號]F124.7[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004－4434(2007)11－0111－04

進(jìn)入新世紀(jì)，中國順利完成了《國家八七扶貧攻堅計劃》，基本解決了農(nóng)村貧困人口溫飽問題。國家為了從加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐、全面建設(shè)小康社會，制定并頒布實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》。經(jīng)過5年的實施，“十五”時期農(nóng)村扶貧開發(fā)又取得了新的進(jìn)展。農(nóng)村絕對貧困人口和低收入貧困人口逐年穩(wěn)定下降，貧困地區(qū)農(nóng)民收入穩(wěn)步提高，扶貧工作重點縣、重點貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施條件繼續(xù)改善，教育衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展速度快于全國平均水平。扶貧開發(fā)成效的取得，是中央政府一系列惠農(nóng)政策的結(jié)果，更是采取了專項、有效扶貧開發(fā)策略的結(jié)果。對5年來新階段扶貧開發(fā)策略及其效果進(jìn)行評價，對于做好“十一五”扶貧開發(fā)工作、如期完成《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》以及未來扶貧政策的調(diào)整具有重要意義。

一、新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)的主要策略

(一)調(diào)整扶貧開發(fā)思路

2000年底，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口是3200萬，占農(nóng)村人口的比例在3％左右；低收入貧困人口6000多萬。這9000多萬農(nóng)村人口作為新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本對象，呈現(xiàn)出兩大特征：一是呈“大分散、小集中”的分布狀態(tài)。2000年底，東、中、西部農(nóng)村絕對貧困人口分別占全國的5.43％、34.00％和60.57％(1993年分別為10％、39％和51％)，并在總體上呈分散化趨勢，但主要集中在中西部的少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)的貧困鄉(xiāng)村。二是解決難度大。這些貧困人口主要分布在自然條件惡劣、交通閉塞的偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展滯后；貧困農(nóng)戶的基本生產(chǎn)生活條件還沒有質(zhì)的變化；自身綜合能力較差。

針對上述情況，國家相應(yīng)調(diào)整了農(nóng)村扶貧思路，主要是：解決溫飽與鞏固溫飽并舉；在關(guān)注貧困人口收入的同時，更加注重貧困地區(qū)貧困人口的發(fā)展問題，強調(diào)人力資源的開發(fā)；區(qū)域瞄準(zhǔn)的范圍由貧困縣向貧困村轉(zhuǎn)移，扶貧投資將覆蓋到所有貧困村，堅持讓最貧困的人口直接受益；堅持開發(fā)式扶貧與探索建立農(nóng)村社會保障體系相結(jié)合；繼續(xù)堅持自力更生、艱苦奮斗，注重貧困人口的積極主動地參與扶貧項目的決策、實施、管理、評估過程中。

(二)進(jìn)一步瞄準(zhǔn)貧困群體

1確定國家扶貧開發(fā)工作貧困縣。根據(jù)農(nóng)村貧困人口分布的變化，國家在2001年重新調(diào)整了重點扶持的縣，并將以往所稱的國家重點扶持貧困縣改為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，目的是要進(jìn)一步突出和強化縣一級的扶貧責(zé)任，要求這些縣把扶貧開發(fā)擺在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置。這592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣全部集中在中西部的21個省(區(qū)、市)，全部是少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)和特困地區(qū)。592個縣覆蓋的貧困人口(625元)占全國的61.9％。

2確定重點貧困村。在實施《國家八七扶貧攻堅計劃》之初，592個國定貧困縣覆蓋了全國農(nóng)村72.6％的貧困人口。隨著對這些貧困縣的連續(xù)扶持，到2000年底，貧困人口在中西部地區(qū)的分布越來越分散于貧困村而非集中于貧困縣。592個貧困縣中只分布了全國54％的貧困人口。新調(diào)整后的592個縣覆蓋的貧困人口也僅占全國的61.9％。為了更好地瞄準(zhǔn)貧困人口，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》明確要求將扶貧開發(fā)的具體措施落實到貧困鄉(xiāng)村。在國家扶貧部門的組織和指導(dǎo)下，地方各級政府通過參與式的方式在全國共確定了14.8萬個重點村，覆蓋了全國76％的貧困人口。

3確定低收入貧困標(biāo)準(zhǔn)。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》對那些發(fā)展能力弱，稍有不慎就可能陷入貧困的低收入群體給予了特別的關(guān)注。在繼續(xù)關(guān)注和加大對絕對貧困人口扶持力度的同時，制定了農(nóng)村低收入貧困標(biāo)準(zhǔn)，并相應(yīng)確定了農(nóng)村低收入貧困人群，對這些人的生活生產(chǎn)狀況、地區(qū)分布、特征分布以及變化趨勢等一并納入了監(jiān)測范圍。中國農(nóng)村低收入貧困標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)1997年的食物貧困線，假設(shè)在貧困狀況下食物消費份額占總生活消費的60％基礎(chǔ)上計算出來的，2000年正式公布。2000年全國共有低收入貧困人口6213萬，主要集中在中西部地區(qū)。

4編制村級扶貧開發(fā)規(guī)劃。根據(jù)《綱要》要求，借鑒國際發(fā)展經(jīng)驗，國家扶貧部門在全國組織了貧困村扶貧規(guī)劃的編制工作。編制工作采用參與式的理念和方法，以貧困農(nóng)戶全程參與為基礎(chǔ)，針對貧困村的貧困狀況和貧困成因，選擇并確定符合本村實際的脫貧項目和行動方案。其目的在于使扶持對象更加明確，奮斗目標(biāo)更加具體化，扶貧開發(fā)項目更加符合群眾意愿和有關(guān)政策，更加充分調(diào)動群眾的積極性，促進(jìn)扶貧開發(fā)工作的科學(xué)化與規(guī)范化。

5建立貧困人口檔案。在上述四項工作的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步準(zhǔn)確識別貧困人口，明確幫扶對象，逐戶制定脫貧措施，國家扶貧部門組織全國扶貧系統(tǒng)對貧困農(nóng)戶進(jìn)行了逐戶調(diào)查摸底，在此基礎(chǔ)上建檔立卡，登記造冊。經(jīng)過近2年的時間，完成了對1.06億貧困人口的建檔立卡工作，基本做到了村有卡、鄉(xiāng)有冊、縣有簿，并逐步實現(xiàn)信息化動態(tài)管理。

(三)進(jìn)一步突出工作重點

1整村推進(jìn)扶貧。整村推進(jìn)扶貧就是以貧困村為基礎(chǔ)，廣泛動員群眾參與，制定規(guī)劃，分年實施，分期投入，分期分批解決問題。具有以下特點：一是使各項扶貧措施進(jìn)村入戶，解決農(nóng)民迫切需要解決的問題，使貧困農(nóng)民直接受益；二是有利于充分發(fā)揮貧困群眾的主體作用；三是有利于整合各方面的資金和力量，發(fā)揮綜合效益。在整村推進(jìn)扶貧開發(fā)過程中，堅持群眾在項目的選定、實施、管理、監(jiān)測與評價過程中充分發(fā)揮他們的主體作用，堅持先難后易，堅持因地制宜、量力而行，堅持部門協(xié)作、整合資源，堅持干部掛鉤幫扶。

整村推進(jìn)中實施的項目基本上是圍繞農(nóng)戶生活生產(chǎn)方面的需求制定的。主要有種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、人畜飲水工程、新建及改擴建公路、技術(shù)培訓(xùn)、村小學(xué)設(shè)施、衛(wèi)生室及設(shè)施。整村推進(jìn)的資金來源主要包括以工代賑資金、財政發(fā)展資金、各相關(guān)行業(yè)發(fā)展資金和少量的專項扶貧貸款。

2培訓(xùn)促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移扶貧。通過轉(zhuǎn)移培訓(xùn)提高貧困勞動力素質(zhì)和城市就業(yè)能力，不僅可以穩(wěn)

定增加農(nóng)民收入，而且可以緩解貧困地區(qū)的人地矛盾和生態(tài)壓力，促進(jìn)異地搬遷，對于促進(jìn)中國制造業(yè)的水平和國際競爭力的提高、貧困地區(qū)城市化進(jìn)程的加快均有重要意義。為此，國家扶貧機構(gòu)積極鼓勵和支持在貧困地區(qū)展開勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作，并在全國建立了30個貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)示范基地(簡稱示范基地)，大部分扶貧工作重點縣也建立了縣級培訓(xùn)基地，基本上在全國貧困地區(qū)形成了培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。在勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作中，堅持以下原則：培訓(xùn)必須針對貧困農(nóng)戶，學(xué)員名單要張榜公布；面向市場確定專業(yè)，努力提高培訓(xùn)質(zhì)量；探索建立“政府引導(dǎo)，市場運作”的就業(yè)模式；搞好就業(yè)服務(wù)及維權(quán)服務(wù)。目前，在中、西部14個省，共安排省、市、縣級培訓(xùn)基地扶貧培訓(xùn)資金6.1億，平均每年1.5億。5年來全國共完成了318萬勞動力的技能培訓(xùn)，其中90％以上實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)。

3產(chǎn)業(yè)化扶貧。產(chǎn)業(yè)化扶貧就是以增加農(nóng)民收入為主要目標(biāo)，通過扶持和培育龍頭企業(yè)，帶動貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成骨干產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展的一種扶貧模式。其中，龍頭企業(yè)帶動是產(chǎn)業(yè)化扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國家扶貧部門與中國農(nóng)業(yè)銀行認(rèn)定了第一批260個國家扶貧龍頭企業(yè)，在財政資金、信貸資金和培訓(xùn)等方面給予支持。統(tǒng)計結(jié)果顯示，第一批260個國家扶貧龍頭企業(yè)在主要經(jīng)濟指標(biāo)(固定資產(chǎn)規(guī)模、年產(chǎn)值和銷售收入、企業(yè)上繳所得稅、企業(yè)利潤等)均明顯提高。企業(yè)對農(nóng)戶的輻射和帶動能力增強，帶動農(nóng)戶和貧困農(nóng)戶的數(shù)量分別達(dá)到940萬戶和379萬戶，分別比2004年增長了15.40％和20.86％。

(四)進(jìn)一步完善扶貧資金管理

在扶貧開發(fā)新階段，中央專項財政扶貧資金(以工代賑和財政資金)金額不斷增加，2001～2006年6年累計投入709億元，占同期財政支出的1.87％。

提高扶貧資金的使用效益的主要策略：(1)實行財政扶貧資金預(yù)撥制，解決資金到位遲的問題。(2)推行扶貧資金公示公告制、報賬制、備案制和招標(biāo)制，確保扶貧資金接受各方面的監(jiān)督。繼續(xù)實行專戶管理、封閉運行；所有使用中央財政扶貧資金的省、區(qū)、市都在當(dāng)?shù)貓蠹埳瞎挤鲐氋Y金安排情況，接受社會監(jiān)督；各省、區(qū)提前制定并報送扶貧資金使用計劃，防止隨意性和擠占挪用。(3)建立財政扶貧資金績效考評制，將扶貧資金的分配與各地扶貧資金的效果結(jié)合起來。(4)改革扶貧到戶貸款貼息方式。將財政貼息資金直接下放到扶貧開發(fā)工作重點縣，由縣自主選擇愿意承擔(dān)扶貧貸款任務(wù)的金融機構(gòu)，發(fā)放到戶貸款，由縣與金融機構(gòu)或貸款貧困戶結(jié)算貼息。(5)開展建立“獎補資金”，推進(jìn)小額貸款到戶改革試點。(6)建立扶貧資金管理使用跟蹤監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對每筆財政扶貧資金的流向、數(shù)量、撥付進(jìn)度、使用效果等進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)測。上述舉措較好地完善了扶貧資金管理使用機制，取得了較好效果。從592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣得到的專項扶貧資金來看，2001～2004年問，每個縣平均得到3892.81萬元、4237.56萬元、4679.05萬元和4932.49萬元，得到的資金逐年增加，年增長速度達(dá)到10％。

(五)進(jìn)一步動員社會各界參與扶貧開發(fā)

1繼續(xù)加強東西扶貧協(xié)作。在繼續(xù)做好政府無償援助的基礎(chǔ)上，利用市場、合作、互助、扶持四個機制，引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)以農(nóng)產(chǎn)品為原料的勞動密集型企業(yè)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移。

2堅持并不斷完善定點扶貧。參與定點扶貧的單位從“八七計劃”時的138個增加到272個，幫扶縣由325個擴大到481個。探索了國有企業(yè)、部隊、重點高校、科研院所參與扶貧開發(fā)的多種有效方式。同時，選派各類優(yōu)秀人才到貧困地區(qū)參與扶貧開發(fā)，鼓勵和引導(dǎo)高校畢業(yè)生到貧困地區(qū)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。

3探索非政府組織參與政府扶貧項目的新機制。合理引入競爭機制，鼓勵和支持中介組織、民間組織參與扶貧項目實施和扶貧資金管理，發(fā)揮民間組織的作用，使有限的資源發(fā)揮更大的效益。

(六)進(jìn)一步推進(jìn)貧困地區(qū)社會事業(yè)的發(fā)展

1繼續(xù)加大貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育投資力度。在實施“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”的基礎(chǔ)上。國家又實施了眾多的項目，以促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村教育的發(fā)展。這一系列的項目或工程包括：免費教科書專項經(jīng)費、農(nóng)村中小學(xué)教師工資專項、中小學(xué)危房改造工程、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程、西部地區(qū)“兩堅”攻堅計劃等，合計總投入達(dá)550億元人民幣，明顯地改善了中、西部貧困地區(qū)的基本教育條件。

2繼續(xù)推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。2002年國家投入國債資金8億元，2003年又投入21.2億元，用于西部地區(qū)疾病預(yù)防控制機構(gòu)建設(shè)。為提高農(nóng)村中大疾病、傳染病、地方病防治和控制能力打下了堅實的基礎(chǔ)。

(七)繼續(xù)實施移民搬遷工程

針對生活在自然條件惡劣、“一方水土養(yǎng)不活一方人”地區(qū)的貧困人口，按照“搬得出、穩(wěn)得住、富得起”的要求，采取插戶移民、政府建移民開發(fā)基地安置移民、吊莊移民等方式，在繼續(xù)實施移民搬遷的同時，國家又在西部部分省、區(qū)組織實施了易地搬遷扶貧(生態(tài)移民)試點工程。

(八)進(jìn)一步拓展扶貧開發(fā)領(lǐng)域的國際交流與合作

在扶貧開發(fā)新階段中，中國的扶貧國際合作繼續(xù)取得新成效，不僅繼續(xù)增加了扶貧投入、引進(jìn)了先進(jìn)扶貧理念、學(xué)習(xí)了科學(xué)管理方法、培養(yǎng)鍛煉了一大批扶貧人才，而且拓展了國際合作領(lǐng)域，進(jìn)一步展現(xiàn)了中國政府反貧困的決心、成就與基本經(jīng)驗。

2004年上海全球扶貧大會的成功召開，將中國扶貧的基本經(jīng)驗推向全世界。為推廣中國扶貧經(jīng)驗，聯(lián)合國開發(fā)計劃署和中國政府達(dá)成聯(lián)合建立中國國際扶貧中心共識并簽署協(xié)議。國家主席胡錦濤在聯(lián)合國成立60周年首腦會議發(fā)展籌資高級別會議上發(fā)表《促進(jìn)普遍發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮》的講話中宣布：“中國國際扶貧中心在北京正式成立．旨在為世界消除貧困事業(yè)做出貢獻(xiàn)。”該中心根據(jù)國際減貧的需求，陸續(xù)為一些發(fā)展中國家的政府官員舉辦了專題扶貧培訓(xùn)，開展了相關(guān)扶貧合作研究，先后組織召開了數(shù)次比較有影響的國際會議，得到了有關(guān)國家和國際組織的好評。

二、新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)效果評價

(一)貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率穩(wěn)定下降

1絕對貧困人口。絕對貧困人口由2000年底的3200萬減少到2005年的2365萬人，5年間減少835萬人，每年減少速度為5.87％。貧困發(fā)生率由2000年的3.4％下降到2005年的2.5％。

2低收入貧困人口。低收入貧困人口逐年穩(wěn)定下降。5年間，低收入貧困人口分別占全國人口的比重為6.6％、6.2％、6.O％、5.3％和4.3％。從低收入貧困人口在國家扶貧開發(fā)工作重點縣的分

布看，2001～2005年分別有63.34％、52.82％、52.45％、51.84％、53.9％的低收入貧困人口分布在國家扶貧開發(fā)工作重點縣，反映了扶貧開發(fā)在重點縣的扶貧成效更加明顯。從低收入貧困人口的區(qū)域分布看，他們?nèi)匀恢饕性谥?、西部地區(qū)，但西部地區(qū)的低收入貧困人口無論是數(shù)量還是比例都穩(wěn)步地逐年減少。而中、東部地區(qū)的低收入貧困人口比例卻有所增加。

(二)貧困村的收入明顯提高

盡管重點貧困村農(nóng)民人均純收入明顯低于非重點貧困村，但2002～2004年，重點貧困村農(nóng)民人均純收入(現(xiàn)價)年平均增長11.55％，比同期全國人均純收入和國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)民人均純收入年增長率高4個百分點。重點貧困村農(nóng)民人均純收入相當(dāng)于全國平均水平的比重從2002年的48.31％提高到2004年的50.68％。說明以貧困村為重點的扶貧開發(fā)取得了一定成效。

(三)貧困縣(村)基礎(chǔ)設(shè)施條件繼續(xù)改善

2002年和2004年國家扶貧開發(fā)工作重點縣和重點村基礎(chǔ)設(shè)施繼續(xù)明顯改善。在通公路、通電、通電話、接收電視節(jié)目方面的變化均超過全國平均水平的變化。同期重點村的變化大于國家扶貧開發(fā)工作重點縣的變化，反映了整村推進(jìn)在重點村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得的成就。

(四)貧困縣(村)的社會事業(yè)發(fā)展加快

無論是國家扶貧開發(fā)工作重點縣還是重點村的相關(guān)社會和人類發(fā)展指標(biāo)都發(fā)生了積極的變化。學(xué)齡兒童失學(xué)率、勞動力中文盲半文盲比例、非健康狀態(tài)人數(shù)比例、有病無法及時就醫(yī)的人所占比例等項指標(biāo)都在下降。而重點村在學(xué)齡兒童失學(xué)率、勞動力中文盲半文盲比例方面比國家扶貧開發(fā)工作重點縣下降幅度更大，曾受過技能培訓(xùn)勞動力比重的增加量也大于重點縣，反映出勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的效果。

(五)農(nóng)戶的參與程度提高

國家扶貧開發(fā)工作重點縣和重點村農(nóng)戶在扶貧項目參與程度不斷提高。2002～2005年，無論是國家扶貧開發(fā)工作重點縣還是重點村，項目內(nèi)容確定前有機會參與意見的農(nóng)戶比重、參加或完成村扶貧項目的農(nóng)戶比重、得到扶貧項目資助的農(nóng)戶比重、得到的項目其內(nèi)容是自選的農(nóng)戶比重等指標(biāo)都發(fā)生了積極的變化。說明新時期的開發(fā)式扶貧進(jìn)一步注重了貧困農(nóng)戶的參與。此外，2005年直接得到到戶項目資金的農(nóng)戶占全部農(nóng)戶數(shù)的12.1％，比2002年增加5.5個百分點。與2002年相比，得到資金在500元以下的農(nóng)戶比例下降，得到500元以上的農(nóng)戶比例上升，也表明農(nóng)戶得到資金的強度在增加。