尹鴻偉

“我一直不能理解的事情是，政府就是不幫我們，而是拼命幫煙廠?！蔽墨I村民孫繼忠說，“既然政府同意煙廠征用我們的土地，并在其中負責(zé)拆遷和賠償工作，為什么不維護我們農(nóng)民的利益，而是維護企業(yè)的利益？”

擁有1000多口人的云南省大理市下關(guān)鎮(zhèn)文獻自然村位于城郊結(jié)合處。除了大理市區(qū)的不斷擴大逼近，2006年以來比鄰而居的云南紅塔集團大理卷煙廠更是把廠房建設(shè)的觸角伸入他們的土地。

由此，這些年遍及神州大地的征地拆遷“故事”再次在云南上演。

三塊土地三種價

2007年3月，已經(jīng)有兩處大理卷煙廠廠房正在以前文獻村的土地上緊張建設(shè)中。而相關(guān)資料顯示，大理卷煙廠每年提供的財稅占整個大理州的30%，屬當(dāng)?shù)丶{稅戶之首。

“我知道村里有些人對征地是不發(fā)表意見的，但是我有話要說?！蔽墨I村老年協(xié)會委員孫光華說，“這些土地被征走可以說是政府強迫的，我們根本不能抗拒，原來我們村里也希望自己在這些土地上建蓋農(nóng)貿(mào)市場賺錢，但是政府不批準，最后把土地征給了煙廠使用?！?/p>

孫光華表示：“我是老共產(chǎn)黨員，盡管有不同意見，但還是要支持政府為發(fā)展地方經(jīng)濟所做的工作，問題是最后我們發(fā)現(xiàn)政府在土地賠償資金上做了手腳，這樣情況就完全變了?！?/p>

村小組長李子貴則說：“文獻村此次被煙廠征用的3塊土地共計234畝（不含道路用地），據(jù)我們了解，大理卷煙廠按照每畝35萬的價格撥了賠償款到下關(guān)鎮(zhèn)政府，但是鎮(zhèn)政府卻沒有把所有的錢賠給村里，中間差不多有4000萬元不見了?！?/p>

相關(guān)資料顯示：第一塊土地110畝早在2002年就以每畝10.5萬元的價格出讓給下關(guān)鎮(zhèn)政府，2006年又由煙廠以每畝35萬元征用；第二塊50畝土地2006年以每畝35萬元被煙廠征用；第三塊97畝土地價格僅則為每畝13萬元。

由于煙廠和地方政府并沒有就詳細的財務(wù)收支報告進行公示，許多村民一直抱著“其中肯定有貓膩”的想法。事實上，對政府利用征地機會牟利，文獻村村民中有著廣泛的共識。

但下關(guān)鎮(zhèn)政府有關(guān)官員說：“234畝征地，大理卷煙廠的確全部是以每畝35萬元的價格撥付政府的，然后我們針對不同的情況進行了賠償，之所以會出現(xiàn)第一塊和第三塊土地價格低于35萬，是因為扣除了我們在當(dāng)中的各種基礎(chǔ)建設(shè)、拆遷費用，以及各種必需的規(guī)費和手續(xù)費等?！彼硎?，下關(guān)鎮(zhèn)政府在此次工作中，不但沒有“賺錢”，相反“虧”了1000多萬元，平均每畝8至10萬元，“但是為了納稅大戶大理卷煙廠的工作能夠順利開展，在大局為重的前提下政府愿意承擔(dān)這樣的虧損”。

“政府不可能虧，只可能在當(dāng)中賺了錢，現(xiàn)在還有誰會做虧本的事情？”李子貴堅持認為，“政府必須把錢的去向說清楚，把其余的錢還給村里，既然他們做事情不透明，就無法讓我們相信?！?/p>

分析目前的征地拆遷為何會引發(fā)如此大的矛盾時，其實幾乎都可以將落腳點放在補償標準上，“農(nóng)民只能將土地賣給國家，沒有別的選擇，但是補償標準又非常低”。中國各地以往大量征地事例表明：所得征地拆遷款，常常是地方財政分得一部分，政府官員從中掠走一部分，實際分到農(nóng)民手中的錢非常少 ，這種土地征用、拆遷體制實際上為貪污等腐敗行為的滋生提供了空間。

針對這種情況，有村民說：“如果政策允許煙廠直接和我們談價，而不要政府參與，很多事情就會簡單明白多了，但是現(xiàn)在的情況是用地的人不能和賣地的人聯(lián)系，中間還隔著政府?！?/p>

政府的角色

文獻村委會主任蘇正云說：“此次征地事先已經(jīng)征得村里95%以上的村民同意才進行的，可以說并沒有違反國家的政策，現(xiàn)在不斷向外反映的畢竟是村里少部分的人。在政府和企業(yè)需要用地，政策批準的情況下，我們只能考慮大多數(shù)人的意見，如果要等人人都同意，那基本什么工作都無法進行了。”

至于在此次征地中出現(xiàn)的一些矛盾，蘇正云認為政府有自己的難處，同時政府并非沒有為村里做事，比如在村里重新建蓋的“文獻完小”就幾乎投入了200萬元。他說：“征地既是企業(yè)的需要，也是地方發(fā)展經(jīng)濟的需要，我們老百姓有時候是必須做出點犧牲的，否則大理就無法發(fā)展了?！?/p>

據(jù)了解，煙廠征用了文獻村的土地后，村民曾經(jīng)要求把本村村民安排作為煙廠的臨時工或合同工，改善水利道路建設(shè)、資金補助等要求，但是現(xiàn)在也沒有落實。村民所提出的完善村民的養(yǎng)老保險和社會保險的條件，鎮(zhèn)政府和煙廠也沒有肯定答復(fù)。

下關(guān)鎮(zhèn)政府有關(guān)官員說：“老百姓總是有機會抱怨政府的工作做得不夠好，賠償不夠多，我覺得除了對相關(guān)工作意義認識不足外，國務(wù)院施行的《拆遷條例》也有明顯瑕疵。比如對拆遷人義務(wù)規(guī)定了許多條，而對被拆遷人的義務(wù)僅有‘被拆遷人應(yīng)當(dāng)在搬遷期限內(nèi)完成搬遷半條，明顯不對稱。這樣的情況足以讓拆遷工作難以圓滿完成，而且經(jīng)常發(fā)生糾紛，作為政府具體工作人員，我們也經(jīng)常感到為難和困惑?！?/p>

目前，大理官民雙方明顯已經(jīng)進入一種“相互不理解，互相不信任”的膠著狀態(tài)：民指責(zé)官克扣、霸占群眾利益；而官也抱怨民沒有大局和公共利益意識，甚至出現(xiàn)大量“依靠拆遷發(fā)財”的“刁民”?，F(xiàn)在，大理甚至還流行著“要想富，做拆遷戶”的說法。

有意思的是，盡管是土地的最終使用者，但是幾乎沒有哪家企業(yè)愿意直接面對媒體對征地糾紛的相關(guān)詢問。例如大理卷煙廠有關(guān)人員就表示，征地工作是政府做的，他們已經(jīng)按照規(guī)定支付了所有費用，產(chǎn)生的糾紛他們既不知道也沒有責(zé)任，那是政府與農(nóng)民之間的問題。

事實上，征地、拆遷及賠償工作在全中國乃至全世界都是一個難題，幾乎沒有哪個國家能夠完全處理好相關(guān)的利益關(guān)系，作為發(fā)展中國家的中國似乎也難以擺脫宿命。

“放魚”事件

2002年2月，云南省國土資源廳對大理市包括文獻村在內(nèi)的相關(guān)征地、用地作出了“同意”的批復(fù)，2004年大理州委和州政府正式批準大理卷煙廠在文獻村的擴建工程，具體工作則由大理市下關(guān)鎮(zhèn)政府負責(zé)。

文獻村第三塊被征土地上還包括一個水面積約36畝的魚塘，這里原為村里用來蓄水灌溉田地的池塘，后被外來承包戶張云峰和村民孫繼忠于2002年以每年1萬元的承包價從事漁業(yè)養(yǎng)殖和娛樂業(yè)服務(wù)，合同期限為9年。2006年6月，為了鼓勵農(nóng)民發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，下關(guān)鎮(zhèn)政府還給張云峰和孫繼忠的“碧波養(yǎng)殖園”發(fā)放了305元“燃油補貼”，并表示這樣的補貼每年都會發(fā)放。

張云峰表示，36畝的魚塘水深2.5米，共計儲水約5萬立方米，早在2002年承包以后就投放魚苗100萬尾，到2006年成品魚已經(jīng)長至每條1.5~2公斤。他說：“2005年6月18日下關(guān)鎮(zhèn)政府就對養(yǎng)殖園口頭發(fā)出了停業(yè)整頓的通知，2006年9月28日又在沒有任何通知的情況下對養(yǎng)殖園內(nèi)21.7平方米的建筑進行了拆遷?！?/p>

孫繼忠表示，2006年12月22日他們收到一份由“大理卷煙廠改擴建工作組”發(fā)來的《大理卷煙廠用地的拆遷通知》，次日上午下關(guān)鎮(zhèn)數(shù)十名工作人員和幾臺挖掘機開到碧波養(yǎng)殖園開始拆遷工作，全部工作從上午持續(xù)到中午才完成，除相關(guān)私人物品被用卡車拉到村委會存放外，養(yǎng)殖園內(nèi)400平方米的建筑均被夷為平地。他還說：“大理卷煙廠有專人到場負責(zé)給拆遷人員送盒飯。”

當(dāng)中，拆遷人員用挖掘機在魚塘邊上挖出一條大水溝，用了兩天一夜才基本放走魚塘的水。張云峰說：“魚塘里90%的魚都順水溝沖入了下水道中，最后流入洱海，剩下的魚被圍觀的村民哄搶，現(xiàn)在的損失無法計算。”但當(dāng)時在現(xiàn)場的文獻村村委會主任蘇正云說：“事實上被放走的魚很少，而被村民抓走的魚不過兩三千市斤?！?/p>

下關(guān)鎮(zhèn)政府有關(guān)官員則表示：“之前我們在長達一年多的時間里無數(shù)次和張云峰商量拆遷、賠償?shù)氖乱?，但是雙方無法達成共識，他堅持認為自己的損失為400萬元以上，而我們經(jīng)過專業(yè)評估后認為只是100多萬元。”

此中爭議細節(jié)不少：由于拆遷致使張云峰和孫繼忠與文獻村的承包合同無法繼續(xù)履行，張孫二人認為屬于文獻村“合同違約”，必須按照合同約定的“損失總計兩倍的賠償”。而下關(guān)鎮(zhèn)政府有關(guān)官員表示只能算“合同終止”，因為此次征地是政策性的行為，所以不可能進行合同約定懲罰性賠償。另外，張孫二人曾經(jīng)將養(yǎng)殖園當(dāng)中的一部分土地出租給別人建蓋倉庫，政府拆了倉庫以后，按照相關(guān)規(guī)定把70余萬元直接賠償給后者，張孫二人認為“應(yīng)該賠給自己”，而政府方面則堅持“沒有錯”。

針對此次征地工作中出現(xiàn)的各種情況，下關(guān)鎮(zhèn)政府有關(guān)官員解釋：“政府并不是拆遷的主體，而是受大理卷煙廠的委托進行工作。大理的征地價格在全國也要算最高的，政府對老百姓已經(jīng)很寬容了。”他表示，現(xiàn)在的行政規(guī)章制度很復(fù)雜，如果走正規(guī)渠道，起碼要耽誤半年時間，“由于企業(yè)生產(chǎn)需要，以及上級的工作壓力太大，我們的確少走了一些程序，比如通過法院發(fā)出‘強制拆遷令等”。

而張云峰強調(diào)：“我就是對政府這樣不遵守相關(guān)法律程序而生氣，特別他們私自把我們養(yǎng)的魚放走，這是一種犯罪行為！”

如出一轍的小龍?zhí)妒录?/p>

類似文獻村的情況和故事幾乎隨時都在中國大地上上演。

就在大理文獻村的征地工作轟轟烈烈進行之時，云南省紅河州開遠市小龍?zhí)掇k事處的一些村莊里也上演了“征地沖突事件”，地處開遠市的小龍?zhí)兜V務(wù)局隸屬云南省監(jiān)獄管理局，是中國第二大、云南省最大的露天煤礦，一直保障著附近發(fā)電和水泥等多家大型企業(yè)用煤。資料顯示其年產(chǎn)煤800多萬噸，2005年底已擁有資產(chǎn)總額20.94億元，累計生產(chǎn)褐煤1.4億噸，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值45.46億元，而未來規(guī)劃其產(chǎn)煤能力將達年1400萬噸。

尤其2001年5月，由中國大唐電力集團控股（70%）、云南省投資公司（15%）、小龍?zhí)兜V務(wù)局（10%）和紅河卷煙廠（5%）投資建設(shè)了云南大唐紅河發(fā)電有限責(zé)任公司，該項目動態(tài)總投資為28.5億元，項目資本金為5.7億元，是云南大型獨立火力發(fā)電公司之一，并被列為“西電東送”云南省重點項目之一?！按筇萍t河”的開遠電廠生產(chǎn)區(qū)建設(shè)在距離小龍?zhí)兜V務(wù)局16.5公里處，由后者全部供煤，其一、二期已建成投入正常發(fā)電。

然而企業(yè)風(fēng)光的背后，在當(dāng)?shù)鼐揭浴熬郾婔[事”、“詐騙”和“阻礙交通”等罪名對小龍?zhí)掇k事處3名拒絕配合政府征地的農(nóng)民代表進行了抓捕，另外一名代表聞訊“逃走”至今都不敢回家后，紅河州政府、開遠市政府于2006年9月19日冒雨派出上千名工作人員和全副武裝的警察，強行驅(qū)逐把守在田地里的數(shù)千村民，發(fā)生了雙方均有人受傷的肢體沖突，最后政府方面大獲全勝，使小龍?zhí)兜V務(wù)局五期擴建搬遷工作得以“順利進行”，各種施工機械也隨即進入推田挖坑，為下一步剝離土層采煤作準備。隨后開遠警方又將“逃”回昆明市躲避的又一名女村民抓回，征地工作有驚無險地進行著。

小龍?zhí)兜V務(wù)局五期擴建搬遷工程將根據(jù)電廠用煤需要推進，到2008年全部完成，屆時將有6000多村民搬離，住進政府新建的搬遷房。紅河州常務(wù)副州長蘇維凡表示：“抓經(jīng)濟就是要抓工業(yè)，抓工業(yè)就是要抓項目，沒有項目就沒有發(fā)展。”他在一次會議上強調(diào)紅河州政府要重點抓好、協(xié)調(diào)好小龍?zhí)睹旱V五期技術(shù)改造擴建項目。

土地財政與民爭利

2007年3月，隨著《物權(quán)法》的最終通過，小龍?zhí)兑恍┐迕癖硎緲酚^：“那些當(dāng)官的一怒之下就可以把我們關(guān)進監(jiān)獄的情況也許將成為過去；以后，政府在采取任何征地行動前，可能會考慮一下后果了?！?/p>

事實上，國土資源部副部長李元早在2006年1月就曾表示，對征地中補償安置爭議進行裁決，是中國的一項法律制度。近年來土地信訪數(shù)量居高不下，且大多與征地補償安置有關(guān)，一個重要原因就是法規(guī)規(guī)定的征地補償安置爭議裁決制度在全國絕大多數(shù)地區(qū)沒有建立起來。到目前為止，全國只有湖南、安徽和重慶三省市建立了征地補償安置爭議裁決制度。

而早在2004年11月，國土資源部就發(fā)布《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，確定了征地補償標準。指導(dǎo)意見明確，省級國土資源部門要會同有關(guān)部門制定省域內(nèi)各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行；制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標準時，綜合考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量和農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格及農(nóng)用地等級等因素。

目前，中國各地給予被征地農(nóng)民的土地補償費和安置補助費合計均按耕地最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的30倍計算。國土資源部指出：“（如此賠償）不足以使農(nóng)民保持原有生活水平的話，當(dāng)?shù)卣畬膰型恋赜袃斒褂檬找嬷袆澇鲆欢ū壤o予補貼。”

但是，無論在云南省大理市還是開遠市，被征地農(nóng)民都向記者表示“對這些規(guī)定聞所未聞，同時也懷疑其有效性”。有村民表示：“很多事情中央政府和領(lǐng)導(dǎo)是好的，是為我們老百姓著想的，但是這些規(guī)定來到地方就完全變樣了，或者我們根本就不知道有些什么規(guī)定?！?/p>

有學(xué)者指出，在征地拆遷和失地農(nóng)民安置的實施過程中，農(nóng)民始終處于被動和弱勢狀態(tài)。首先農(nóng)民對征地的前期工作參與不夠，對征地、工程建設(shè)沒有發(fā)言權(quán)和知情權(quán)，被征地農(nóng)民對不合理的征地補償安置方案缺乏抵抗能力，由于“信息不對稱”，缺少民主程序、缺乏透明度，也是失地農(nóng)民、被拆遷人有抱怨和不滿情緒的重要原因；其次申請征地補償安置標準裁決的成本太高而往往難以實行；最后在補償費用的分配機制上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織甚至鄉(xiāng)村干部起著決定性作用，被安置的農(nóng)戶的個人利益往往得不到保證。

但是地方政府“土地財政”的傾向依然明顯。關(guān)于出讓土地帶來的經(jīng)濟分配不均，大理市下關(guān)鎮(zhèn)有關(guān)官員表示“是政策制定上的問題，而不完全是個別官員或個別政府的原因，要知道在中國土地都是國有的”，“要徹底消除這些矛盾只有從政策根源上做起”。

他說：“比如有些土地政府從農(nóng)民手上收進來只要20萬元一畝，但是轉(zhuǎn)手卻可以以數(shù)百萬元一畝賣出，而此中土地有償使用收益分配卻是政策既定的，即農(nóng)民只能拿到最初的20萬元，政府不可能也不敢多給，因為多出的錢是必須歸財政用于其他公共開支的?！?/p>

聽到這樣的解釋后，大理市文獻村的孫光華老人說：“政府一直在說不與民爭利，現(xiàn)在看來不像是真的?！?/p>